公共服务均等化的发展困局与效率提升--英国的经验及启示

◎ 吴伟东

公共服务均等化的发展困局与效率提升
--英国的经验及启示

◎ 吴伟东

英国在二战后通过政府的全面介入,初步实现了基本公共服务的均等化,然而政府包揽模式所存在的效率低下问题,使其在70年代政府财政缩减的情况下陷入严重的困境.英国由此推行准市场化改革,显著地提升了公共服务均等化的运行效率,有力地保证了均等化的持续发展.其历史经验、政策思路和制度设计安排值得我们借鉴.

公共服务 均等化 准市场化 英国

"十二五"规划明确提出,必须逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系,提高政府保障能力,推进基本公共服务均等化.而且,在城市化时代,公共领域的投资是拉动服务业增长的重要投资领域,基本公共服务均等化对于形成以服务业为主导的产业结构格局具有越来越重要的作用,而且这个作用是其他方面的作用难以取代的①.

公平与效率的整合,是公共政策研究与实践的战略性议题.从"十二五"规划中可以明确,可持续性是我国基本公共服务均等化的一个基本特性.效率提升和持续运行,是这项制度安排的固有内容.公共服务均等化在注重公平的同时,必须将效率提升置于同等重要的位置.作为最早推动公共服务均等化的国家之一,英国在这方面已经有了超过六十年的实践经验.在均等化效率问题的应对上,英国经历过严重的困境,并成功地通过制度改革,实现了公共服务均等化的效率提升和持续运行.在目前欧洲国家公共服务的管理和改革当中,英国的准市场化模式起着重要的模范和导向作用.其历史经验、政策思路和制度设计安排值得我们借鉴.

一、英国公共服务均等化的历史发展

(一)萌芽与建立阶段

20世纪20年代,英国经济学家庇古提出著名的福利经济学思想,奠定了公共服务均等化的理论基础②.庇古所提出的基本命题,强调国民收入均等化有助于提高社会经济的总体福利水平.作为主要由国民收入支撑形成的公共服务,服务的均等化有助于调节贫富差距,推动国民收入均等化的实现,促进社会福利的最大化.

尽管在此后已经有了一些小范围的政策实践,但第二次世界大战的影响,拖慢了英国全面推行公共服务均等化的步伐.在二战之后,在庇古思想、凯恩斯主义和贝弗里奇报告的推动下,英国政府开始大规模地介入公共服务领域.一些原来只覆盖部分社会成员的公共服务项目,在政府的介入下开始向全体社会成员提供.同时,为了保证服务的均等化,服务项目越来越多地由中央政府进行直接管理.一些原来由地方政府管理的公共服务,在这个时期开始划归中央政府管理.而且,原本私立的公共服务机构也逐步被国有化.中央政府在公共服务当中的主导地位,有力地推动了公共服务的均等化,逐步保证了所有社会成员可以获得标准一致的公共服务,防止了一些社会成员因为种族、语言、宗教信仰等因素而受到不同程度的社会排斥,无法获得同等标准的公共服务或者被排斥在公共服务体系之外.

二战后世界经济的复苏和迅速发展,使英国政府的财政收入充足,有力地保证了公共服务均等化的建立.这个时期的显著特征,是政府包揽了公共服务的提供和管理,而且推行中央集权化管理.中央政府同时承担了公共服务的政策制定和服务管理的职能,地方政府只是负责公共服务的提供,而且公共服务机构全部国有化.充裕的财政状况和迫切的服务均等化需求,掩盖了政府包揽模式的低效率弊端.尽管这些措施有力地推动了公共服务均等化的初步建立,但政府失灵、机构臃肿等问题,逐渐导致了政府在公共服务领域的财政投入很多,而效率却在逐步下滑.

(二)困境与改革阶段

20世纪70年代的经济衰退,使英国公共服务均等化的效率低下问题暴露无遗,服务均等化的发展陷入严重的困境.经济衰退使民众的消费力降低,而消费的减少会进一步加剧经济的恶化.这种负面的发展趋势减少了政府的财政收入,形成缩减公共服务开支的压力,导致政府可以提供的公共服务减少.同时,在经济衰退期间,经济低迷将会使企业的利润降低,进而形成企业进行裁员的压力,逐步导致失业率上升和失业人数的增多,引发公共服务需求的增加,最终形成一个供求不平衡、需求越来越大于供给的状况.公共服务的财政开支,逐步成为政府财政的沉重负担.这种状况形成了一种社会压力,促使政府采取措施提高公共服务的效率,使公共服务可以在资金缩减的情况下提供同等或者尽可能多的服务.

在这样的环境下,英国政府开始对当时的管理体制进行改革,务求提升服务效率,减少公共服务的财政负担.在这个时期,混合福利的理念被提出并广泛传播.在混合福利当中,公共服务的提供者不仅仅包括政府部门或者政府机构,而且还包括志愿组织和私立机构.同时,新公共管理运动开始兴起.新公共管理理论认为:政府应当重新界定自己的角色,将以前由政府包揽的公共服务供给任务转移到私营企业手中,通过将竞争机制引入到公共服务领域,提高公共服务的效率和效益.

混合福利理念和新公共管理运动,对公共服务管理影响最大的是私立服务机构的恢复以及政府对志愿组织开展公共服务的支持.原来一些由国有企业垄断经营的行业开始逐步私营化,政府逐渐由直接提供服务转变为购买服务.除了邮政和地铁外,铁路、航空、城市公共交通、电力等公共服务业都先后实行了私营化.在私营化过程中,英国政府将原来存在的一些垄断行业分割开,将原本统一的大公司分割为多个小公司,这些公司在政府制定的标准内,对服务质量做出承诺.另外的一种做法是在垄断企业之外建立新的竞争主体,形成企业之间的市场竞争.

在这一段时期,准市场化的竞争机制开始作为提供公共服务绩效的主要方法来使用.准市场化的公共服务管理模式的出发点是功能的分化,即政策制定和服务提供分别属于不同的功能类别,由此需要不同类别的机构来执行,以提高功能执行的有效性,同时,政策制定者需要获得足够的经验或者认识,来制定有效的社会服务政策.在中央政府和地方政府的关系当中,中央化是最主要的特征③,中央政府主要负责公共服务政策的制定,而地方政府则负责给定数量的公共服务项目的具体分配和提供.

对于公共服务领域的政府部门,英国推行服务承诺制度.不同层级的公共服务部门由上而下地制定出自身的服务标准,然后公开公布服务标准,作为一种的承诺而存在.这种公共服务承诺制度,设有政府行政监督的制约和全面的信息公开机制.一般性的承诺报告除了由内阁办公室每年出版外,还包括由审计监督委员会统一出版的《全国地方政府工作绩效标准对照》.这些承诺报告将各地的承诺服务标准收集在一起,并通过多种途径传递给社会成员.许多方面的信息,包括政府有关文件、承诺标准、执行结果、获奖单位及一些先进单位的经验等等,也都通过多种途径向公众加以传播④.这一系列信息形成一种社会压力,促使公共服务领域的政府部门严格遵守承诺,提供相一致的服务,并不断提升自身的服务水平.

在非盈利性的公共服务领域,服务本身具有公民服务的性质,存在私营化的阻力.英国政府的做法是通过各种途径引入内部竞争的机制,建立内部市场.这种机制的具体安排是将服务提供的质量与财政资金资助相连接,建立了一个内部市场的激励机制,推动服务效率的提升和成本的下降.内部市场机制的一个显著实例是在公共教育领域.在推行市场化改革之前,英国的中小学教育实行的是区域性直接财政支持的方式.一个区域内的学龄期学生集中在当地的中小学入学,学校经费直接由政府财政依据该地区的学生人数划拨.政府的经费支持,与一间学校的教学质量没有关联.在改革之后,学生可以跨地区地按照自己的意愿选择合适的学校入学,同时,政府的财政拨款与学校的在校学生人数相关联.在通常的情况下,学生会尽可能选择教学质量较高的学校入学.这样,教学质量较高的学校往往可以录取更多的学生,从而获得更多的财政支持.

最后,政府部门将一些可以由外部服务机构承担的公共服务项目,通过投标和合约的方式交由志愿机构或者私立服务机构承担.在这种情况下,服务提供机构需要在维持良好服务的同时,保持一定的运作成本,以达到合同的要求并保证可以继续获得新的合约,维持服务机构的一直运作.受托机构通过激烈的市场竞争获取服务的生产权,形成较强的创新动力和高效的激励机制,能充分发挥机构经营管理的潜能,提高服务效率⑤.在实践中,这种市场化的方式在控制公共服务成本的同时,也增加了公共服务项目的多样化和个性化⑥.

改革和准市场化是这一时期的基本特征.由前一个阶段的政府全面介入所形成的问题,必须得到足够的重视.政府在公共服务均等化发展初期的全面介入,使政府在公共服务领域聘用了大量的公职雇员,形成了庞大了既得利益群体.这些既得利益群体在制度困境时期构成了强大了改革阻力.公共部门雇员对公共服务多元化的强烈反对,在70年代中期就已经开始出现⑦,导致当时执政的共和党政府无法及时地推行改革.一直到了1979年,强硬的保守党领袖撒切尔夫人上台之后,推行一系列铁血政策,并历经多次流血冲突和示威的阵痛,才最终使制度改革得以实行.强大的既得利益群体的反对,贻误了改革的最佳时机,使英国付出了巨大的制度改革成本.

(三)反思与提升阶段

进行新世纪,英国开始对公共服务的准市场化机制本身进行反思和提升.在准市场机制方面,这种机制的运作并同样需要使用和耗费政府的财政资源.在服务水平和质量保持不变的前提下,将管理与监督合同实施的成本计算在内,政府购买服务与单纯由政府提供公共服务时相比,平均可以节省约25%的成本⑧.内部市场和外部市场各自都存在运作成本.这些成本同样需要耗费政府的资金和资源.这当中就形成了一个机制成本与机制收益的平衡问题.这个问题在全民医疗服务体系的内部市场中尤其显著.这些耗费的资金,占有了原本可以用于公共服务的资金,从而间接地降低了社会成员所能获得的公共服务.

此外,公共服务供给主体的多元化,也使公共服务的均等化再次成为社会关注的焦点.服务机构的过度市场化,导致了部分服务机制将经济效益放在首位、不惜损害公众利益的行为,引发了公共服务的非均等化.限定资助的服务目标导向,存在预算不足的情况下将服务标准降低的可能.这限制了社会服务的均等化提供⑨.如何保障多元化体制下维系公共服务均等化,保证不同的社会成员可以继续获得均等化的公共服务,成为政府必须应对的政策议题.同时,由于90年代初期的过度市场化造成了服务机构的过度分裂,英国政府明确提出"第三种路径":一方面不再倒退到以往的集中计划和政府包揽的模式,另一方面也避免市场机制的完全竞争,开展更多的内部合作,将效率和质量与公平和合作结合起来⑩.

在服务机构内部的管理当中,"顾客导向"和"公民导向"的差异是目前的困境.顾客导向最初是源自商业市场的竞争,强调的是由于顾客需求的满足对于商业组织的竞争力具有决定性的影响,因此商业组织需要对顾客的需求进行有效的回应,以保证顾客的忠诚和持续的消费,保证商业组织能够保持盈利并继续生存.由于顾客与商业组织一般存在直接的经济交易关系,这个顾客导向是比较容易得到确立的.但在公共服务机构,这种顾客导向的确立是比较困难的.由于公共服务机构所提供的是一种公共性的服务,资金来源是来自政府的项目资助,由此,它们与接受服务的社会成员在相互之间并不存在直接的经济交易关系.尽管社会成员可以通过中央或者地方政府对公共服务机构产生间接的影响,但这种影响仍然是比较有限的.在很大程度上,公共服务机构仍然主要是"公民导向"的.尽管是引入了工商企业管理方面的管理措施,但这些管理措施在公共服务机构的实施成效,在目前仍然是和工商企业的实施成效存在一定差距的.要进一步实现"顾客导向",需要进一步推动市场化的竞争,建立社会成员可以对公共服务机构直接影响的机制环境.

准市场化的管理模式,尽管也存在自身的弊端,但总体上迎合了当前在开支缩减的情况下维持公共服务均等化并提高服务效率的需要.在英国的公共服务管理体系当中,关于现状问题和发展方案的争议一直都存在.不同的政党不断就公共服务的问题展开争论.整个服务管理体系实际上一直处于不断的调整变动当中,所不同的只是调整和变动的力度和方向.但准市场化的机制模式,在过去的将近30年中一直是作为实现公共服务均等化和提高服务效率的基本取向.改进的措施,主要是在准市场化取向的总体框架下进行更进一步的调整和效率提升.

二、英国经验对我国的启示

英国在公共服务均等化的发展初期,由政府全面介入公共服务领域,采取"全能政府"的政府包揽模式推动公共服务均等化,在一定程度上没有将效率放在与公平同等重要的位置.尽管这种政策缺陷在当时良好的经济态势下并未引发严重问题,但在70年代全球经济危机的冲击下,这种缺陷使英国的公共服务均等化陷入了举步维艰的境地,带来了沉重的财政负担和经济损失.尽管后期通过制度改革,成功地提高了均等化的制度效率,维持了公共服务均等化的持续和发展,但政府前期的过度投入所形成的庞大的既得利益群体和制度的路径依赖,使英国政府为此付出了沉重的制度改革成本和代价.

英国的历史经验清晰地表明:公共服务均等化不仅仅具有公平的含义,因为社会公平的实现和长远维持,必须依托服务效率的不断提升.政府必须对公共服务均等化的政策成本进行有效控制,才能实现均等化的持续运行和不断发展.

我国的公共服务均等化发展,必须重视英国在历史中所遇到的困境与问题.现阶段,我国政府的财力相当充裕,同时在财政支出分权化的体制下,地方政府提供了绝大多数的基本公共服务.地方财力方面的差距过大是导致基本公共服务非均等化的主要成因.通过中央政府的推动、建立以公共服务均等化为目标的均等化的转移支付制度,被普遍认为是现阶段的首要任务.这与英国当时的历史境况是类似的.因此,我国必须避免重复英国的重大政策失误,从战略上考察长期的财政收支平衡问题,将制度效率和制度公平置于同等的位置,认识到我国在将来同样有可能进入经济低速增长甚至缩减的时期,重视基本服务均等化制度的运作效率,处理好政府与市场的边界问题,采取公平与效率兼备的方式来推动基本公共服务均等化的实现.在确立效率提升意识的同时,进一步建立全面的配套机制,使效率意识可以得到有效的贯彻.英国在公共服务均等化效率提升的机制安排上,至少在以下几个方面给我们提供了启示.

(一)中央与地方政府明确分工,确定各自的职能范围.

从准市场化的功能分化出发,政策制定和服务提供分别属于不同的功能类别,因此需要不同类别的政府部门或机构来承担,以提高功能执行的有效性.公共服务均等化,作为一项制度形式的全国性公共产品,其受益范围涉及全国,必须由中央政府来承担主要责任.在组织管理方面,基本服务项目和标准由中央政府确定.地方政府组织实施,依据特定的标准而开展工作.这种安排的主要目的在于保证公共服务的均等化,保证所有社会成员可以获得标准一致的公共服务,同时,职能的分工有助于总体效率的提升.

(二)建立全面的绩效指标,完善政府部门的绩效信息公开机制

完善的绩效信息公开机制,是现代公共管理理论应对传统的公共官僚体制弊端的关键方法之一.对于必须由政府部门提供的公共服务,应当建立全面的绩效指标,完善公共部门的绩效信息公开机制.这是切实地保证上述中央政府与地方政府的职能分工能够在最终实现效率提升的关键安排.绩效信息公开机制的建立,能够促进社会舆论等外部评估和监督机制的形成,形成一种社会压力,促使公共服务领域的政府部门不断提升自身的服务水平和运作效率.

(三)推进现有事业单位改革,建立内部市场机制

现有事业单位是推进公共服务均等化的重要机构,事业单位的运作效率议题必须得到足够的重视.因此,必须加快推进现有事业单位改革,调整事业单位经费供给方式,模仿英国的模式建立内部市场,使事业单位的服务质量与财政拨款相关联,使事业单位在具有市场化竞争机制的内部市场框架下运作,支持事业单位持续提高自身的运作效率.

(四)引入福利多元化理念,建立基本公共服务多元化供给机制

政府作为基本公共服务供给的主体,并不排斥公共服务供给主体的多元化.政府应当引入"购买服务"的机制,将责任分解、下放,允许志愿服务机构和私营机构进入社会服务领域,促进基本公共服务提供主体的多元化,建立基本公共服务多元化供给机制,形成公立服务机构、志愿服务机构和私营机构并存、竞争、共同发展的格局.同时,注重多元化供给机制自身的运作效率,持续探索服务效率提升的举措和方案.

(五)建立完善的监督机制,推动公共服务机构发展

基本公共服务是纯公共产品,服务的公益性质与纯市场化的运作方式之间存在矛盾.公共服务领域的过度市场化,将会导致部分服务机制将经济效益放在首位、不惜损害公众利益的行为,引发公共服务的非均等化.政府和社会必须对包括志愿机构和私营机构在内的所有公共服务机构的技术标准、服务质量、价格等实施严格的监管,同时建立流畅的沟通渠道,使社会成员能够对公共服务机构的服务质量进行有效和直接地反馈,形成社会成员可以对公共服务机构直接影响的机制环境.

①迟福林. 城市化与基本公共服务均等化[C]. 广州市基本公共服务均等化理论与政策研讨会,2010.

②安体富,任强.政府间财政转移支付与基本服务均等化[J].经济研究参考,2010,(47).

③Wilson D and Game C. Local Government in the United Kingdom (4th ed) [M]. New York: PALGRAVE MACMILLAM, 2006.

④龚禄根.英国公共服务承诺制提高了公共服务质量[J].中国行政管理,1998,(11).

⑤唐咏.从社会福利社会化视角思考政府购买社工服务的行为[J].甘肃社会科学,2010,(3).

⑥Flynn N and Strehl F. Public Sector Management in Europe [M]. London: Prentice-Hall, 1996.

⑦Savas E S.Privatization: The Key to Better Government [M]. Chatham, NJ: Chatham House, 1987.

⑧E. S. 萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M].中国人民大学出版社, 2002.

⑨Flynn N. Public Sector Management (5th ed) [M]. London: SAGE, 2007.

⑩Boyne G, Farrell C, Law J, Powell M and Walker R.Evaluating Public Reform: Principles and Practice [M]. London: Open University Press, 2003.

The Predicament and Efficiency Enhancement in the Development of Equal Access to Public Services: Experience and Enlightenment from UK

Wu Weidong

With the involvement of the UK government in all aspects, equal access to public services has basically been in place since the end of World WarⅡ. However, because the government took on everything, the fiscal reduction in the 1970s dragged the country into serious difficulties. From then on, the UK government has initiated the quasi-marketization reform, which promoted the efficiency of equal access to public services and the sustainable development of equity. Lessons can be drawn from the UK experience in terms of policy making and institutional arrangement.

public services; equal access; quasi-marketization; UK

C913. 7

吴伟东,暨南大学人文学院讲师,社会学博士.

(责任编辑:卢小文)