儿童福利政策的国际比较与借鉴

◎曾燕波

一、国外儿童福利模式的变迁

国外儿童福利模式经过几百年的发展，形成了较为发达的福利国家模式，纵观其发展过程，大体上经历了如下几个阶段。

社会救助范式。这是最早的儿童福利模式，起源于13—14世纪欧洲国家宗教团体的慈善服务和儿童救助活动，其价值理念是个人责任、自助、互助和国家的权威恩赐，而非儿童与公民权利。这种范式主要表现在：一是父母是儿童的最好照顾者，家庭是儿童成长的最佳环境；二是照顾儿童是家庭的责任和父母的义务，儿童问题是个人问题，国家往往扮演最后出场者的角色。宗教慈善团体、社区邻里组织、受助儿童亲戚和邻居等服务机构和组织以替代性福利服务为各种不幸儿童或困境儿童或边缘少年提供“类家庭”或替代性家庭服务。这种福利范式具有消极、被动和补救性特点，剩余价值取向明显，是对儿童问题的被动式回应。①

福利国家型范式。伴随着工业化和自由市场经济的发展，西方国家逐步建立起了社会福利制度。20世纪30—60年代是西方福利国家高速发展的时期。这一时期，为社会成员提供福利被认为是政府的职责所在。这种社会福利制度的核心理念是政府成为社会成员提供社会福利的主体，在福利国家型范式中，福利国家的政府承担了从筹资到递送的全过程。西方福利国家的产生和发展普遍经历了一个从“剩余型”向“制度型”转变的福利递增型的过程。

发展型范式。20世纪90年代中期后，西方国家实施了一系列包括儿童教育、服务的新政策。投资儿童、支持家庭是发展型福利政策人力资本投资理念的核心所在，强调的是社会政策的功能和目标要与人的生命阶段相对应，使处于不同阶段的社会成员都能够得到社会政策的支持。在支持家庭方面，则是从预防的角度为普通的非贫困家庭提供帮助。此时，社会投资理念作为西方国家社会政策的理论依据，将社会政策与人的不同生命阶段相结合被认为是实施积极社会政策的有效手段。

社会参与式整合型范式。福利多元化的社会参与式模式是西方发达国家私有化改革的结果，私有化改革将很多社会福利产品和服务的生产和递送环节由政府转向私人部门。私有化改革通过购买服务或福利券等形式将公共部门的公益目标与私人组织的高效率相结合，并不改变其公共福利的性质。政府仍然是社会福利投资的主体，但其筹资责任是通过多种途径实现的。政府制定政策和提供资金，而这些政策的实施者则变成各种形式的营利或非营利组织，即“第三方政府”。这样，福利多元化的模式使社会政策变成了一个政府治理的问题。②

二、当前国外儿童福利模式简析

当前国外儿童福利模式属发达国家较为完备，虽有相似之处，但也各具特色，对于其中的成功经验，我们可以根据需要和国情加以借鉴。

（一）英国的儿童福利模式

英国政府的儿童福利事业，无论是从福利规模、福利内容和服务水平上看，其完善性和全面性堪称典范。首先，英国儿童福利保障的立法不断完善，各种法律法规的出台，不仅涵盖宏大，而且确立了“儿童福利至上”的原则，对儿童的生存权、发展权、参与权等权利的保护都做出了细致入微的规定和强调。③其次，英国“福利国家”建成之后对公民实施“从摇篮到坟墓”的全方位的社会保障，其中惠及儿童的主要有：国民医疗保险，儿童可享受除牙科手术、视力检查和配眼镜以外的一切免费医疗；家庭补贴制度，涵盖产妇津贴、生育补助、儿童津贴、儿童特别津贴、儿童监护津贴、单亲津贴等；教育资助，儿童免费接受中小学教育，配有免费的课本、文具、在校午餐；社会服务，在社区内设立儿童之家，为无暇照顾孩子的家庭提供帮助并收留孤儿、弃儿，负责他们的生活和教育。再次，全社会形成了多层次、立体式、全方位的儿童福利体系。这种方式主要是在政府的宏观管理下，残疾人协会、慈善组织、社会服务机构、各类学校以及社区等组织和团体，在各自领域内开展儿童福利服务，形成了多层次、立体式、全方位的儿童福利服务网络。英国不仅建立起涵盖社会救济、社会保险、社会保障、基础教育、医疗服务等内容的儿童社会福利体系，而且儿童权利在政府政策和法律、医疗以及教育机构等方面的实践中占有越来越重要的地位。

（二）美国的儿童福利模式

美国的各项儿童福利都离不开明确的法律规范。卡都兴（A.Kadushin）将美国儿童福利服务分为三类：支持性服务、补充性服务和替代性服务。④支持性服务是协助家庭成员运用自己的力量，来减轻亲子间的压力和紧张，包括：（1）儿童辅导机构对儿童的直接辅导；（2）家庭服务机构经由服务来增强父母的能力，使其能适当地扮演亲职角色；（3）儿童福利机构为受虐待与疏忽儿童提供的保护。补充性服务指用来补充父母职责和家庭功能的儿童福利服务，包括当因家长失业、残疾而造成家庭贫困时，为保证儿童的基本生活所提供的各项措施以及因父母都要工作而无人照料子女的日间托儿和住宅服务等。替代性服务包括寄养服务、机构式服务和领养服务。在美国，公营和私营的社会服务机构都能够提供家庭寄养服务，但领养服务则必须由非营利机构及其专业人员来执行，并且条件规定得非常严格，以确保儿童的利益。美国儿童福利行政最高领导机构是卫生及人类服务部，但实际负领导责任的却是社会保障署所辖的儿童发展局。在联邦之下，各州大多设有儿童与家庭福利科，具体负责管理儿童福利事务。各州在不违背联邦立法的前提下，制定适用于本州的法案。

美国儿童福利的特点是：第一，具有明显的“残补”特色。美国对儿童福利的定义是：“社会福利中特别以儿童为对象，提供在家庭中或其他社会机构所无法满足需求的一种服务”。美国儿童福利服务的对象亦多为遭遇各种不幸情景的儿童或其家庭，如孤儿、残障儿童、贫困儿童、被虐待或者被忽视的儿童、家庭破碎的儿童、行为偏差或情绪困扰的儿童等，针对个别问题需求予以救助、保护、矫正、辅导或养护等措施，有效改善其所面临的问题。第二，立法保证。因为法律通过的过程就是社会各利益集团博弈的过程，尽可能保证儿童福利政策公正，有利于保证相关政策的贯彻实施，并得到国会资金支持。第三，服务项目繁多，尽量满足各类儿童的不同需要。由专业的儿童福利机构向服务对象提供服务而不是简单地向他们发放救助金，既有利于满足他们的实际需要，也有利于防止资金被孩子的父母挪作他用。

（三）法国的儿童福利模式

法国在家庭、住房、新生儿三个方面给予一定的津贴补助。关于家庭津贴，如果该家庭孩子的数量超过了一个，则为这些家庭提供一定的补贴，补贴额度与该家庭孩子数量之间成正比例增长关系，无论这些家庭的婚姻状况是否良好或父母的收入水平高低与否，家庭津贴会一直持续到孩子16岁时。关于住房津贴，法国由最初的只对低收入的租房家庭提供补贴逐渐发展为对租房和买房的家庭都提供补贴，且享受这一津贴的家庭中绝大部分都是已经养育孩子的家庭。关于新生儿津贴，妇女从怀孕的第3个月起就可以每月得到津贴。

法国的公立幼儿园对3岁半—6岁的幼儿实行免费教育，并且全日制开放。随着法国单亲家庭数量增多、酗酒和吸毒等社会问题的严重化而造成贫困儿童数量增多，法国政府对这些儿童除提供免费的早期教育以外，还采取了一些免费或支付额度较大的儿童抚育资助项目，如医疗资助权利的享有者是所有的儿童，以及提高在收入补贴方面的支持力度。⑤

（四）丹麦的儿童福利模式

在丹麦，儿童福利保障的数额很高，儿童照顾服务周到，一般家庭养育子女都不会有后顾之忧。对儿童日间的照顾服务：11个月以上的儿童都可以经过申请进入日间照顾中心。按照丹麦福利制度规定，仅人人有份的家庭补贴一项，0—2周岁的儿童每人每年就得到补贴12500丹麦克朗；3—6周岁的儿童每人每年得到补贴11300丹麦克朗；7—17周岁的孩子每人每年补贴8900丹麦克朗。再加上其他名目繁多的补贴，丹麦儿童享受日间照顾是基本不用父母掏腰包的。对儿童健康的服务：丹麦社区有个儿童健康访问计划，由社区定期派出的健康访问者对有孕期妇女以及有新生儿、幼儿和学生的家庭上门访问，随时为他们答疑解难。除了上门服务，健康访问者的服务方式还有“妈妈小组”、“开放之家”和其他团体活动，为人父母者可以通过这些活动了解从哺乳婴儿到教育孩子等各方面的知识。丹麦孩子在年满18岁以前都享受免费的牙齿保健。对儿童文化活动的服务：为青少年提供文化活动服务是社区的又一重要任务。社区为儿童提供文化服务的形式多种多样，一是开办儿童文化之家，为16岁以下的孩子策划活动计划、组织实施和提供活动场所。二是成立各种儿童协会，为儿童文化活动出谋划策，创造条件。三是丰富青少年假期文化生活。四是为儿童进行文化活动提供方便条件。五是鼓励青少年开展创新活动。⑥

（五）日本的儿童福利模式

日本是世界发达国家中极富特色的福利国家，其“日本型福利社会”概括起来突出以下几点：首先，强调以家庭为主体的福利政策。这是一种以家庭自身、亲属和近邻的互相帮助、企业的扶助为主，国家的帮助为辅的混合福利类型。它与欧美国家以市场为导向的福利策略形成鲜明对比。日本之所以着重强调以家庭为主的福利政策导向，原因之一是借鉴了瑞典、英国等高负担、高福利的国家，国民对国家的依赖性过强，容易丧失劳动意欲等许多发达国家存在的共同问题。他们认为国家或政府经济的丧失就是福利的丧失，所以福利政策的出发点就是要帮助每一个人自立，避免让国民过于依赖国家。因此，妇女在养育和照顾孩子方面承担着超乎寻常的责任。其次，推行以地方政府、公共团体、企业、民间团体等多元化供给的福利模式。日本推行多元化供给主体的福利模式，即对儿童的社会福利由国家、地方政府、公共团体、企业、民间社会团体等共同来完成。国家并不直接承担供给的业务，只限于对委托事务的指导、监督、咨询以及部分国立儿童福利部门的规划和行政管理。再次，以对“儿童自立生活援助”为儿童福利事业的着眼点。《儿童福利法》中明确规定依据该法进行儿童自立生活援助事业，它包括进行日常生活上的援助、生活指导以及就业指导支援等。例如在日本全国各地，分布着公立和民间的儿童自立支援设施 （如“自立援助之家”），旨在帮助家庭环境恶劣的初中毕业儿童，他们可在设施内过集体生活并从事劳动。在对残障儿童的福利保障中规定，智力残障儿童设施的设置者，针对残障儿童所具有的能力和适应性，行政机关、教育机关以及其他各相关联机构都应紧密地合作，以使他们能够自立地从事日常生活和社会生活。⑦

三、中国儿童福利制度的借鉴

从政策层面上看，我国儿童福利已经形成了比较完备的政策体系，即从最高立法机关确立的法律，到国务院和政府各部门制定的法规，再到国际组织和国际社会通过的国际公约和在此基础上形成的我国国家行动纲要，以及政府部门的具体行动方案，内容涉及儿童的抚养、教育、医疗、保护等生活的各个方面，充分体现了儿童生存权、发展权、被保护权和参与权等基本权利。这些政策对推动我国儿童福利事业的发展产生了积极的影响作用。应该说，我国的儿童福利体系架构已经基本形成。⑧在儿童健康方面，对儿童免费疫苗接种，新生儿及5岁以下儿童死亡率降低，儿童营养状况明显提高。在教育方面，实行9年制义务教育，学前教育发展很快，大中城市基本可以满足儿童入园需求，部分社区建立的早期教育基地和家长学校为儿童提供教育机会和为家长进行科学育儿帮助。在法律保护方面，一是公安部门反“拐”力度加大，解救被拐卖儿童；二是法律援助机构增加，为更多的儿童提供法律援助。在文化生活方面，全国普遍建立体育馆、青少年文化宫、图书馆等，并且全国文化系统各级博物馆、纪念馆、美术馆等向未成年人实行票价优惠政策；加强网络安全治理，进一步净化文化市场，校园安全管理力度不断加强，在对儿童的安全保护和健康成长环境上加强工作力度。

但儿童福利政策还存在一些问题，比如，与儿童福利相关的政策法规，尽管涵盖范围较为广泛，但相对分散，未能形成全国统一、自成体系、目标明确的国家儿童福利系统，政策的可操作内容不足；对政策落实的行政管理体制不顺，多头治理缺少整合、协调和问责机制；社会提供儿童福利服务的机构发展不足，政府缺乏对儿童发展性及其家庭的支持；针对孤残、流浪等特殊儿童的政策少且层次低。不久前，《中国儿童福利政策报告2011》出炉，⑨报告披露，截至2008年底，中国0—18岁儿童总数是2.78亿人。中国弱势儿童群体数量中，孤儿人数从2005年的57.4万上升至2010年的71.2万，五年间增长约24%。0—17岁的各类残疾儿童共504.3万人，全国农村留守儿童约5800万人。估计2010年底，约有49.6万—89.4万儿童受艾滋病影响。报告建议政府2011年需要优先从儿童大病、残疾、学前教育三大方面展开制度建设，并测算出600亿元即可启动上述三项儿童福利制度。

儿童问题是当今各国高度重视的社会问题，是关系国家兴旺发达的战略性问题。所以，应立足我国儿童福利的现实情况，借鉴西方国家的一些成功经验，进一步加强我国儿童福利政策的制定与落实，促进儿童的健康成长。第一，推动儿童福利立法建设。正如比较法专家康拉德·茨威格特（Konrad.Zweigert）认为，⑩对于发展中国家的法律改革，比较法的研究是极有用的，通过比较法的研究可以刺激对本国法律秩序的不断批判，这种批判对本国法的发展所做的贡献比局限于本国之内进行的教条式的议论要大得多。我们可借鉴他国经验，针对我国目前的儿童福利政策及执行体制的松散性，造成资源使用的重复和浪费，降低了政策实施效果等情况，进行儿童福利立法，明确儿童福利的相关主体和各自权责、内容、经费来源和监督体制等事宜，可大大加强儿童的福利建设。第二，建立专门的儿童行政管理机构。针对我国儿童福利管理分散于民政部、教育部、妇联以及司法等众多部门或人民群体中的情况，需要设立专门的国家儿童福利局，对全国儿童福利事业进行统一管理。美国早在1909年就在联邦政府设立了美国儿童局，挪威有专门的儿童与平等事务部，日本有儿童和家庭局、中央儿童福利理事会。第三，建设职业化的儿童福利工作人员队伍。与国际水平比较，我国儿童福利工作整体上专业化程度较低，儿童福利还停留在一般行政意义的、大众化的生活救助。应该设立专业化、职业化的儿童福利工作岗位，培养儿童养护人员、儿童社会工作者和青少年社会工作者。第四，普及儿童大病救助和对于残障儿童的福利津贴制度。许多国家对于儿童医疗保险都有成功经验，我国也应尽快制定有中国特色的儿童大病医疗救助的福利制度。残障儿童得到一定的津贴也是国际社会的一种通行做法。我国有几百万残障儿童需要有一定的社会支持。向残障儿童特别是重残儿童发放生活津贴，鼓励家庭养育他们，尽量避免出现抛弃残障儿童现象。第五，加强对孤残儿童福利机构以及流浪儿童救助机构的资质审查，严格监督，可建立由政府、个人、企业以及社会第三部门等孤残流浪儿童福利事业参与主体的多元治理机制。第六，倡导政府儿童福利理念的转变，强调政府主导角色的发挥。应该说，“儿童福利、儿童权利、儿童参与、儿童优先原则和儿童发展理念尚未被广泛接受”，对儿童需求的理解局限在生存权利和生命安全的保护方面，认为儿童的照顾只是家庭的责任，因此，儿童福利政策导向应逐渐定位在有利于儿童的身心全面发展的层面上。

注：

①黎昌珍.西方儿童福利范式的演变看我国农村孤儿救助制的转型[J].学术论坛，2006（12）.

②张秀兰.社会政策国际前沿：发展型社会政策[EB/OL].http：//www.china socialpolicy.org/Uploads，2006-08-24.

③李双元.儿童权利的国际法律保护[M].北京：人民法院出版社，2004.

④Kadushin，A.1980.Child Welfare Services（3rd ed.）.N.Y.：Macmillan Publishing Co.，Inc.

⑤龚婷婷.法国、美国和日本儿童福利的发展及其启示[J].教育导刊，2010（3）.

⑥杨叙.在丹麦感受儿童照顾服务[J].社区，2004（13）.

⑦王晓燕.日本儿童福利政策特色与发展变革[J].中国青年研究，2009（2）.

⑧仇雨临，郝佳.中国儿童福利的现状分析及对策思考[J].中国青年研究，2009（2）.

⑨底东娜.我国儿童福利政策报告显示5年间孤儿增长约24%[N].新京报，2011-06-01.

⑩[德]茨威格特.比较法总论[M].潘汉典译.北京：法律出版社，2003：23.