湖南农村土地银行发展存在的问题及对策

肖 扬 郑吉峰（湖南科技学院 经济与管理系，湖南 永州 425100）

湖南农村土地银行发展存在的问题及对策

肖 扬 郑吉峰
（湖南科技学院 经济与管理系，湖南 永州 425100）

农村土地银行发展是解决“三农”问题及推进新农村建设的必由之路。但是目前湖南农村土地银行在组织结构、运行模式及机制等方面还存在一系列问题。本文从分析湖南省农村土地银行的现状出发，结合湖南的实际情况，提出了促进湖南农村土地银行的发展对策，并试图探索出一条符合湖南省实际情况的发展模式。

农村土地银行；经济；发展模式

农村土地银行，是指主要经营土地存贷及与土地有关的长期信用业务的金融机构。即已经在第二、第三产业就业的农民将土地的经营权存入土地银行，土地银行向农民支付利息；同时，也可利用土地经营权进行抵押贷款。银行将农户存入的土地进行整合，在不改变农业用途的前提下贷给农业企业或者是一些种植大户，收取利息。建立农村土地银行，通过土地流转发展适度规模经营，推进农地承包经营权的资本化和制度效益的最大化，是解决我国“三农”问题，推进新农村建设的必由之路。建立农村土地银行是确保国家粮食安全、发展现代农业，解决农村资金瓶颈，建立农民增收长效机制的需要，也是我国实现农村重大变革的战略之策。

一 现状及问题

（一）现状

目前湖南省土地银行的发展还处于探索阶段，至今为止在省内目前已经成立了两家农村土地银行，分别是湖南浏阳的土地银行，湖南永州的土地银行。

1.湖南浏阳的土地银行

湖南浏阳的土地银行成立于2003年。其主要措施是成立市级土地流转信托服务中心，镇级土地流转信托服务站，将村级的土地流转信托服务交由村委会或村级经济合作组织来完成。浏阳市农村土地银行的工作人员全部为兼职、是有型的组织无形的实体，而且不收取任何费用，完全免费为广大农民群众服务、是完完全全、真正意义上的非盈利性机构。其提供的服务主要有三种：一是土地流转前的信息的登记与发布；二是土地流转过程中的指导鉴证与协调；三是土地流转之后的跟踪服务与纠纷协调。

2.湖南永州伊塘的农村土地银行

为了促进土地规模经营、实现农业资本化，促进农业生产方式的转变，2010年4月23日成立永州伊塘农村土地银行。其主要目的是将农民闲置或不愿耕种的土地纳入银行，通过农村土地银行将土地贷给一些农业企业或种粮大户。这样即可以解决土地闲置的问题又可以帮助广大农民群众增收。其采取的主要方式是外出务工的农民将自己撂荒的土地存于到农村土地银行并签订协议书，明确存取的日期、收益、存入的土地。然后由农村土地银行将外出务工的农民存入农村土地银行的土地贷给种粮大户、农业公司等，并签订协议书，规定贷地期限、利息等。这样不仅可以促进农民增收还可以规范农村土地流转市场。

（二）问题

虽然湖南省已经建立了农村土地银行，在增加农民收入等方面取得了一定的成效，但是其发展还不成熟，还需要进一步完善。

1.组织结构不合理、管理不完善、性质不明确

第一、组织结构不合理。目前湖南省已经建立的农村土地银行并没有成立专门的农村土地银行机构。即使成立了专门性机构，其主要工作人员都是由村委会或村级经济合作组织的工作人员兼任，制度不够完善，没有形成一种现代企业制度。组织结构不合理、规章制度不够完善，这成为制约农村土地银行发展的主要瓶颈。

第二、数量众多的关乎广大农民群众切身利益的农村土地银行，镇级、村级土地流转服务中心零零散散的分散于各个不同的地方。它即有政府参与，也有集体参与、个人参与，没有一个统一的监管机构，极易滋生腐败、产生各种矛盾，甚至会发生各类群体性事件、造成不良后果。

第三、是性质不够明确。目前大多数的农村土地银行要么是直接由政府主导的、要么是以农民合作组织的形式产生的。随着农村土地银行的发展壮大，政府直接参与到农村土地银行的经营管理和利润分配之中是不合理、容易产生各种各样的矛盾纠纷、腐败的一系列问题。而以农民合作组织的形式产生的农村土地银行风险承担能力、经营管理能力都有限，这都制约各种农村土地银行、农村土地流转服务中心的进一步发展。

2.相关法律不完善，发展缺乏法律依据

目前，我国并没有关于农村土地银行这一块的专门的法律规定，中华人民共和国《农村土地承包法》、《农村土地经营权流转办法》、《物权法》对这一块有涉及但并不十分明确。农村土地银行的发展缺乏法律依据和现实的操作程序，导致土地流转在实际的操作过程中遇到一系列难以解决的问题如：合同范本、土地流转的形式等等。

3.风险承担与收益的分配不明确

广大农村土地银行的产权不甚清晰，不知道是归国家所有、集体所有还是农民群众所有。地方政府尤其是村委会等基层组织由于自身资金匮乏、自身的管理也不是非常完善等原因风险承担能力有限，而且政府直接参与到土地的经营管理过程中、参与到市场经济的经营管理中，也是非常不合适的。以农民经济合作组织的形式建立的农村土地银行由于其本身就没有多少资金，而且经营管理能力差，对市场的判断与预测能力就更差了，其在风险承担上就更加脆弱了。无论是政府参与的还是以农村经济合作形式产生的农村土地银行，由于其在产权上不明晰，自然其在收益的分配上也不明确。

4.资金匮乏

目前农村土地银行的资金主要来源于政府注资、集体入股。其中政府和集体的资金是相当有限的，而农民加入合作组织主要是以土地经营承包权入股。由此可以看出资金对于农村土地银行的经营时一大难题，随着时间的推移、农村土地银行规模的发展扩大，资金问题将成为制约农村土地银行发展壮大过程中不可回避的又一大难题。

二 发展对策

（一）建立健全组织结构，加强监管并明确组织性质

第一、各地建立统一的农村土地银行，统一各项规章制度，统一管理，统一服务流程，实行规范化管理。建立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，要尊重经济规律和市场机制，在这方面可以借鉴美国1916成立的美利坚联邦储蓄银行的经验。

第二、建立全省统一的监管机构，或者直接纳入到国资委的监管之下，严防各类违法违规事件的发生，更不能滋生腐败。同时还要加强对承租人的经济实力的和动机进行审查，防止套取国家农业补贴在土地流转后有发生新的土地撂荒事件，要保证国家的支农资金用在刀刃上、保护广大农民群众的合法权益。

第三、明确性质。农村土地银行的参与者不能仅仅是政府和农民，其组织形式也不能局限于政府和农民合作组织这两种形式，要将第三方纳入进来，如一些农业种植加工企业等等。

（二）完善法律制度，规范经营程序

国家要加强这方面的立法，同时湖南省可以结合湖南本省的实际情况出台一些地方性法规，使在农村土地流转这一块有法可依。在经营程序上面要制度化，要制定接待双方的合同范本、银行章程，明确土地流转的形式、价格、数量、年限、年率以及双方的权利义务等。各地还要结合本地的实际情况，实事求是，各级政府不能硬下指标，要减少各类矛盾和纠纷的产生。

（三）明确收益、降低风险

农村土地银行主要经营土地的存贷业务、开展土地金融业务、提供各种信息咨询服务、调解各类矛盾纠纷、进行各类土地的整理和开发经营。其收益也主要来自以上六个方面，当然还有一些其他的方面，比如：政府的财政支持、农户或者是农村集体的投资等。农村土地银行在利益的分配问题上要坚持不负债经营的原则，在还清之前的欠款、留取一部分钱做为下一度年的发展资金的前提下，剩下的资金可以分配给广大出资人。在剩余资金的分配上要坚持谁出资谁受益的原则，同时要尽量的考虑照顾农民群众的利益。农户个人的资金归农户自己所有，集体的收益归集体所有，可以用来发展集体经济、集体公益事业等。

农村土地银行在其发展过程中不可避免的会遇到各种各样的风险，主要解决措施有：

第一、加强对承租人个人经济实力和诚信度的审查，防止出现为套取国家农业补贴而承租，而在实际土地流转之后又撂荒的情况发生，要保证国家的各项支农资金真正落到实处，要切实保护好广大农民群众的利益。

第二、要加大各类农业信息的搜集和发布力度，要组织专人向农民群众宣讲国家的各项农业政策，联系一些大型的农产品加工企业组织洽谈等等，使农产品适销对路，从而保证农民群众的收益。

第三、一方面要组织安排广大农民群众参加农业技能培训，聘请农业专家来讲课、传经送宝。另一方面要向广大农民推广些种粮大户的经验。

第四、组织农民群众购买农业保险，农业保险是指专为农业生产者在从事种植业和养殖业生产过程中，对遭受自然灾害和意外事故所造成的经济损失提供保障的一种保险。农业保险是降低风险的一种重要方式。一旦受灾，广大农民群众可以得到更多的补偿和保障。

（四）完善资金配置、采取多渠道融资

要解决资金问题，要多方面联动：

第一、国家要加强支持力度，增加支农资金和农业投入，同时各级地方政府要整合财政支农资金，要不断优化财政支出结构。目前来讲可以采取各级地方政府统一申请农村土地银行的建设资金、建设项目，采取统一上报的形式，实行全省一盘棋，是农村土地银行的建设有规划、有计划，防止盲目上项目。

第二、要打破只有政府和农户参加的二元体制，可以吸收民间资本、吸引一些农业加工企业融资，可以发行土地债券，或者国家政策性银行如国家开发银行的政策性专项贷款等等各种各样的方式拓宽融资渠道。

三 发展模式

根据前面的分析，在农村信用合作社加挂中国农村土地银行的牌子才符合农村的实际情况，符合湖南省的实际情况。在农村信用合作社加挂中国农村土地银行的牌子的具体做法是：由农村信用合作社行使农村土地银行的职能，农村信用社建立土地储备信息系统，农民将自己不种的土地存于到农村信用合作社，信用合作社建立农民个人的专用电子信息账户，详细记载农民存于的土地的等级、数量、存入的期限、利息等信息，并发给农户专门的土地存折。由土地需求者提交土地申请，由信用合作社对申请人的经营能力等信息进行评估，并根据评估结果，将农户存入的土地贷给具有相应经营能力的申请人，并由信用合作社与其签订相应的协议，同时建立相应的电子账户，并在其电子账户上详细记载其贷入的土地，贷入的期限、归还日期、利率等相关信息。农村信用合作社建立农户的电子账户，并于每年根据农户存贷土地的信用情况对农户的信用进行评级。这样就由农村信用合作社起到一个土地流转的中介作用，是农村土地的流转规范化，避免各种纠纷和矛盾。

在农村信用合作社加挂中国农村土地银行的牌子可以因地制宜，又可以节约人力、物力，减少各项不必要的开支，同时也加强了管理，使农村土地银行的发展制度化、规范化。农村信用社加挂中国农村土地银行的牌子的优点在于：

（一）有利于节省资源、优化配置

因为目前各地都有村信用社、这些农村信用社分布于全国各地，基本上是每个镇都有一个。这些农村信用社数量庞大、分布广泛、经营业务单一，人力资源浪费严重。经过多年的发展，目前农信社在传统的综合业务系统网络上与商业银行的差距已大为缩小。在农村信用社上加挂农村土地银行的牌子就可以把现有的农村信用社的资源用起来又可以开展农村土地银行业务，这样可以节省大量的人力、物力成本、节省资源、优化配置。

（二）有利于接近农民、服务三农

目前各地农村信用社主要经营一些国家涉农资金的发放以及办理一些农民的货款，农村信用社和广大农民群众的联系比较多的。农信社长期以来扎根农村，与地方建立了深厚的人缘，广大农民群众比较相信农村信用社的。在农村信用社上加挂农村土地银行的牌子，有利于进一步加强这种联系，接近农民、了解农村，服务三农建设，建设社会主义新农村。

（三）有利于因地制宜、加强管理

各地区，各部门的实际情况是不一样的，而各地农村信用社对本地区的实际情况比较了解，而且具有人缘、地缘优势，给农信社广泛收集地方信息提供了条件。农村信用社容易获得农户的第一手资料。这样各农村信用社暨农村土地银行根据所掌握的资料对各项业务进行增减，并进行有效合理的管理。

[1]王铁.解决新农村建设资金缺口设想[J].前沿论坛,2008,(19):12-13.

[2]陈驰.新农村建设中土地流转的法律思考[J].农村经济,2009,(8):31-34.

[3]孔祥智.积极稳妥的推进土地银行建设[J].农村工作通讯,2009,(10):39.

F830.33

A

1673-2219（2011）08-0136-03

2011－05－07

肖扬（1975－），女，广西桂林人，硕士，讲师，湖南科技学院经济与管理系教师，研究方向为国际贸易。郑吉峰（1990－），男，湖北孝感人，湖南科技学院经济与管理系2008级学生。

（责任编校：王晚霞）