现代法治视野下的检警关系——构筑顺畅、高效的检警协作机制

徐 尉

（北京市密云县人民检察院，北京密云101500）

现代法治视野下的检警关系
——构筑顺畅、高效的检警协作机制

徐 尉

（北京市密云县人民检察院，北京密云101500）

我国检警关系的基本原则是在分工负责的基础上，互相配合，互相制约。文章就在检警分立基础上强化协作，构筑顺畅、高效、符合中国国情的检警关系才具有现实意义的论点展开论述。

检警关系;检警一体;检警分立;引导侦查;配合与制约

一、中国现行检警关系的制度设计

（一）检警关系的概念

检警关系，包括两层含义：其一是指在办理刑事案件的诉讼程序中公安机关和检察机关之间的关系；其二是指在检察机关内部检察人员与司法警察之间的关系。本文所称检警关系指在公诉刑事案件的侦查、审查起诉阶段，检察机关与公安机关之间的关系。

（二）中国现行检警关系的法律基础

我国《宪法》第135条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。”在宪法的统领下，刑事诉讼法等也对此作了更明确、更细化的规定。

二、现行检警关系的困境及原因分析

（一）侦查机关证据收集、固定能力不足

根据北京市检察机关审查起诉案件情况表，2001—2009年，全市检察机关共受理案件165325件238389人，其中退回公安机关补充侦查的案件为36242件70183人，退补率约为21.9%、29.4%。也就是说，每5件案子就有1件需要退回公安机关补充侦查，每10名犯罪嫌疑人中约有3名嫌疑人的犯罪行为需要补充侦查。实践中多次退回公安机关补充侦查的情况也时有发生，甚至审查后因证据不足而撤回的案件也达到了相当的比例。①参见2002-2010年的《北京检察年鉴》。

（二）侦查机关证据收集、固定能力不足的危害

1.直接导致检方的控诉、判断正确性降低，甚至诉讼目的无法实现。在我国，检察机关的判断是建立在警察机关搜集的犯罪嫌疑人供述、证人证言、被害人陈述，鉴定结论等基础之上的，侦查机关证据收集、固定能力不足，收集、固定证据的证明力不足就直接导致检方的控诉、判断正确性降低，甚至发生证据不足撤诉的情况。

2.事后救济机制导致诉讼期限延长，诉讼效率降低。现行法律将对侦查机关收集证据不足时的救济机制设计为事后救济机制，即当检察机关将案件审查后认为侦查机关收集的证据不充分时，可以退回公安机关补充侦查或者进行自侦。这种事后的救济机制必然导致诉讼程序的延长。根据《刑事诉讼法》第140条的规定，人民检察院审查案件，对于需要补充侦查的，可以退回公安机关补充侦查两次，这样就延长了2个月。而且，补充侦查完毕移送人民检察院后，重新计算审查起诉期限。诉讼期限的延长，不论是对被害人、被告人，还是对司法机关的工作效率来说，都是一个很大的损害。

（三）侦查机关证据收集、固定能力不足的原因分析

侦查机关证据收集、固定能力不足既有侦查机关自身的原因，也有外在客观原因，这个问题已经超越了侦查机关自身所能控制的范围。从外部原因分析：

首先是由于诉讼分工的不同，侦查机关追求的目标和起诉要求也不同。侦查机关的首要职责是对案件进行侦查，查找犯罪嫌疑人，固定、收集一切和犯罪相关的证据，然后移交检察机关审查、起诉。因此，侦查人员庭审意识、证据审查意识淡薄，有时不能按照起诉的标准收集、固定证据，导致部分案件证据不充分、不全面，证明力达不到刑事证据的证明标准，案件侦查质量难以满足庭审的要求。检察机关的主要职责是审查起诉，是以法律适用的视角审查侦查机关收集、固定的证据，为下一步进行的庭审作准备。由于二者的职能定位不同，如果要求侦查人员具有检察人员的证据审查能力是有些困难的，只能通过外部的协作机制进行解决。

其次是法律规定缺乏可操作性，导致检警协作机制不畅。《刑事诉讼法》第66条规定：“必要的时候，人民检察院可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论。”虽然这给公检两机关联合举办重大案件讨论会提供了法律依据，但由于没规定具体怎么操作，例如重大案件的标准是什么，两机关对重大案件认定不一致时如何处理，检察机关不派员参加公安机关的讨论会时怎么应对，检察机关参与讨论，其发言的法律效力如何？都无具体规定，导致现实中检警配合不足。

第三是在实践中过分强调了各自的独立性。分工负责被强调得多了，互相配合就少了，而且“相互配合”一词具有模糊性，怎样配合？在什么样的范围或限度内配合？一方不与另一方配合时法律如何应对？无法可依。

三、强化检警协作关系，提高侦查机关固定、收集证据的能力

针对侦查机关固定、收集证据能力不足，检警实务界和法学理论界分别提出了不同的解决方案，有学者提出应将大陆法系的检警一体模式引进来，实行检察官指挥侦查活动；还有学者提出在我国实行检察引导侦查。下面对这两种改造方案进行分析：

（一）对相关解决方案的分析

1．实行检警一体化。在检警一体模式下，检察主导侦查，警察是侦查的辅助机关，警察的侦查服从、服务于检察官的侦查、审查与要求。将审前阶段的侦查、起诉权集中于检察机关一方主导，增加了侦查、起诉的准确性、有效性和效率性。如根据法国刑事诉讼法的规定，司法警察负责对案件的初步侦查，检察官有权指挥所在法院辖区内的司法警官或司法警察的一切活动，有权采取拘留的措施，享有法律授予司法警官的一切权力和特权。

检警一体的最大缺点是法律规定和实践脱节。在实行检警一体化的国家，绝大多数的案件还是由警察进行侦查，在案情基本确定以后，才交给检察官。再者，侦查活动具有专业性，检察机关在侦查活动中不具有优势，因此其对案件侦查的处分可能与实际情况不符，从而招致警察的抱怨，影响警察侦查的积极性。

在我国，检察机关作为一个独立的“法律监督机关”，使检警一体成为不可能。检警一体化的一个内在要求是检察官独立，我国实行的是检察院独立，而不是检察官独立，我国也没有实行检警一体化的法律制度基础。例如，在日本检察官是具有自主决定权和代表国家意志的独立机关，每个检察官作为国家机关都有独立行使检察权的权限，而并非只有检察厅的长官才有这种权限。

对于检警一体化的运行状况，许多学者在深入研究的基础上提出了不同意见。陈光中教授指出：“警检一体并不是大多数国家的通行做法，也不符合警检关系发展的大趋势。”龙宗智教授认为检警一体化将损害刑事司法的合理性与效率。①参见龙宗智：《评“检警一体化”兼论我国的检警关系》，《法学研究》2002年第2期，第55页。

2．实行检察引导侦查。因为检警一体化在理论和实践上都受到质疑，于是有学者提出了变通观点：检察引导侦查。②参见高一飞：《论我国检察改革的五大关系》，http://www.modernlaw.com.cn/3/3/12-12/3435.html所谓检察引导侦查就是指检察机关从法律监督的角度出发，及时介入侦查机关重大案件的侦查活动，帮助侦查机关确定正确的侦查方向，引导侦查人员围绕起诉指控所需，准确全面地收集和固定证据的侦查监督活动。

该观点忽略了一个最基本的原则，在我国检警是平等的关系，是在平等基础上的分工负责与合作关系。如果警察接受检察人员的引导，“检察引导侦查”能够部分地、暂时地解决一些问题，比如检察引导侦查，可以提高效率，帮助侦查机关提高所收集证据的质量。但是，如果警察不接受检察人员的引导呢？两机关的联合办案会不会导致联合侵犯公民权益事件的发生呢？

（二）第三种解决方案：强化检警协作关系

1.公检法联席会议对现行法律规定的探索及启示。为了提高在发生重大案件后的诉讼效率，我国在现行检警分工负责、相互配合体制下创造性地设立了一种大案要案协调机制——公检法联席会议。也就是在本行政辖区内发生有重大影响的案件后，由政法委组织公安机关、检察院和法院召开联席会议，通报案情，群策群力，为案件侦破、解决提供建议、方案。

这种联席会议的优点是效率高、切实可行。第一，举行联席会议可以充分发挥三机关人力资源的优势，公、检、法分别从各自的职业视角对案情进行分析，提出建议，提高侦查效率。也就是说，公安机关从侦查开始就能清楚地知道收集、固定那些将来庭审必需的证据，给将来的庭审带来方便。第二，检法两机关通过参加会议可以提前知悉案情，缩短诉讼审查期限，还可以避免由于证据不充分退回公安机关补充侦查带来的诉讼期限延长，提高了诉讼效率。

应当避免的不足之处有：第一，没有严格的程序，得出的结论未必正确。通过联席会议研究具体案件，如果在证据要求上达成一致或某一方、两方妥协，使一些应作撤案、不起诉、判无罪的案件，继续按诉讼程序进行，有可能损害当事人尤其是犯罪嫌疑人、被告人的权益。像赵作海杀人案等就是在证据不足的情况下在政法委会议上决定起诉、审判的。第二，在运行方式上，没有纳入法律框架内，属于在框架外运行。

2．建立顺畅、高效的检警协作机制。第一，明确赋予公安机关联席会议提议权。按照公检法联席会议的模式，设立检警联席会议工作机制，在公安机关认为需要的时候由公安机关负责发起该联席会议，邀请检察机关派员参与案件讨论，检察机关从公诉的角度向侦查机关提出建议，对公安机关在侦查、收集证据过程中遇到的困难给予协助。

第二，明确赋予公安机关请求协助权。将《刑事诉讼法》第66条：“必要的时候，人民检察院可以派员参加公安机关对于重大案件的讨论。”修改为“公安机关在认为必要的时候，可以请求人民检察院对侦察活动进行协助。在辖区内发生有重大影响的案件、疑难案件的情况下，人民检察院应当对公安机关的请求进行协助。”

第三，明确案件分级标准，确立案件分级制度。为避免过多地增加检察机关的负担，应明确检察机关应当进行协助的案件范围，即在相应的公安机关辖区内发生有重大影响的重特大案件、团伙犯罪案件、涉黑涉恶犯罪案件、流窜作案的犯罪案件、新罪名案件、公安机关认为性质难以界定的案件、证据较薄弱的疑难案件的情况下，检察机关才有必要对其进行协助。

第四，明确检察机关的协助部门和检察官的发言权。为了更好地实现协作关系目标，检察机关应明确内部的对应部门。根据业务关系，侦监部门和公诉部门都可以对侦查机关进行协助。从检察机关内部分工来看，侦监部门更多的是审查逮捕的必要性和侦查机关的违法行为，公诉部门更有利于进行证据方面的协助。

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1673―2391(2011)05―0112―02

2011―06―18

徐尉（1975―），男，河南睢县人，北京市密云县人民检察院法律政策研究室主任，研究方向为刑事诉讼法。

【责任编校：江 流】