公共政策制定中大众媒体对公民有序参与的影响

王春婷，傅广宛

（华中师范大学管理学院，湖北武汉430071）

公共政策制定中大众媒体对公民有序参与的影响

王春婷，傅广宛

（华中师范大学管理学院，湖北武汉430071）

扩大公共政策制定中公民有序参与是建设社会主义政治文明，坚持和完善社会主义民主制度的必然要求。大众媒体与公共政策制定中公民有序参与之间存在一定的相关关系。这种关系是非线性的，既可以制约公共政策制定中的公民参与，也可以促进公共政策制定中的公民参与。大众媒体直接影响着公共政策制定中公民参与动机、参与方式以及公民有序参与的范围、质量和效果。

大众媒体；公共政策制定；公民有序参与

大众媒体的蓬勃发展为政治发展提供了新的机会，并改变着整个传统政治的面貌。大众媒体为公民民主政治权利的拥有和扩大创造了前提，并为其更加广泛地参与公共事务提供了机会，大众媒体的生存和发展状态体现和反映了公民政治权利的享有状况，推动着民主政治的进展。政治活动需要利用其所控制的媒体营造政策舆论环境，大众媒体的发展是一定政治主张下政治制度的必然产物。在现代民主社会里，大众媒体影响着人们的政治态度和政治行为的选择，影响着公共政策制定中公民参与的动机和参与方式。

一、大众媒体对公共政策制定中公民参与动机的影响

公民参与公共政策制定的动机是一个首要的基本问题，它对公民选择公共政策参与方式和路径、是否有序参与到公共政策制定具有重要决定性的作用。影响公民参与公共政策的动机有许多，如出于公民责任心、基于维护公共利益、公民权利的需要、个人利益的驱使、个人兴趣和从众心理。将公民参与公共政策的动机与政治制度的关系程度做出以上排序，可得到“参与动机与政治制度的关系越紧密，或者说参与动机接受政治制度的干预越多，越容易激发公民参与公共政策制定的积极性，引发更多公民参与公共政策制定。”[1]大众媒体作为宣传和发布公共政策的重要渠道、政治权力的重要工具，对公民参与动机的影响作用不容忽视。

1.大众媒体激发了公民的责任心和参与兴趣，出于维护公共利益和兴趣的需求，公民更积极、广泛地参与到公共政策制定中来

大众媒体在提高公民自身素质，塑造参与型公民发挥着重要作用。“公共政策作为国家意志的体现，它所表达和实现的利益，从应然层面来看具有公共性，从实然层面来看则具有偏好性。”[2]政府作为独立的多元利益主体之一，其公共政策制定不可能完全基于社会整体利益，由于其自身的自利性可能输出偏离公共利益诉求的公共政策，甚至成为某些利益群体攫取利益的工具。大众媒体通过大量揭露性的报道引起公众对公共问题的关注，监督并制约着公共政策主体政治权力的行使，维护了公共利益。我国大众媒体不断向公众灌输公共政策知识，传递公共政策信息，报导社会公共政策问题，逐渐增加人们对公共政策问题的关心，使得社会成员之间经常进行公共政策问题的讨论，从而提高公众对公共政策制定的兴趣以及对政治期望的追求，激发政策制定中公民的积极参与意识。所以，我国大众媒体是公民提高参与能力的重要渠道。由于我国处于社会主义初级阶段，舆论监督尽管已经成为一种重要的权力制约形式，但舆论监督权力的具体实施和保障较为薄弱，呈现出盲目性和随意性的特点，缺乏目的导向和系统性的制度安排。

2.大众媒体对民主的广泛宣传增强了公民民主意识，促进了公民对公民资格的认同，为公民民主权利的实现和表达提供了机会

“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员能直接或间接地参与影响全体成员的决策。”[3]公民在关注媒体报道的过程中，民主权利意识深入人心，积极的公民资格也在此过程中强化。大众媒体的出现和发展打破了传统社会少数人的政治垄断权，增强了公民政治参与的意识，为公民政策诉求拓宽了参与范围，提高了参与质量和效果。大众媒体为无法与决策系统接触的人群或处于政治边缘的弱势群体提供了表达问题和意见的平台，扩大了政策诉求的来源，有效克服了政策制定存在盲区的局限性，提高了公共政策的科学性和合法性，为公民广泛、普遍、深入的政治参与开辟了广阔的道路。

3.政治权力主体利益的分化促使需求出现分歧和多样化，大众媒体为不同利益主体维护自身利益提供了表达意愿和政策诉求的渠道，也为不同利益的整合提供了平台

换言之，公民参与公共政策制定出于获益或者能够避免政策不利因素为其带来危害。从博弈的角度来看，公共政策的制定是多元利益主体通过利益博弈达到利益均衡的过程。大众媒体通过对公共议题的报道，促使公众出于各自利益诉求参与到公众议题，形成舆论压力迫使公共议题进入到公共政策议程中来。大众媒体自身的业务特点，如强调公众性，追求新闻性和时效性，关注受众等决定了它对公民参与公共政策制定的动机的影响。每个公民的政策诉求不可能是完全一致的，参与动机也应有尽有，大众媒体自身强调公共性的特点，“突破了传统的政策行为模式，实现了政治体系与公众之间的双向互动，尤其在公共政策制定和执行时，可以在一定程度上突破决策者的有限理性，从而保证公共政策的公共性”[4]。公民的政策诉求具有时效性，大众媒体的特点也强调时效性。由于大众媒体的影响力使然，导致公民政策诉求的时效性在多数情况下服从大众媒体的时效性，从而改变不合时宜的政策诉求，并使自己的参与动机更加接近主流的社会现实。

研究结果显示，我国公民大量的政策建议是通过媒体表达的，大众媒体可以加强公民之间的联系，为公民参与公共政策制定提供一个健全、开阔的平台。同时，在政治文化转变的层面上，大众媒体能够促进公民社会模式的建立。并且，公民社会模式也只有在各种传媒技术带来的政治文化深刻转变的语境中才能够得到更加普遍的认可。然而，大众媒体作为一把“双刃剑”，它对非政治性内容的过多的报导和分析也可能导致人们对政治冷淡和偏激情绪，可能丧失参与政治的热情和积极性[5]。

二、大众媒体对公共政策制定中公民参与方式的影响

大众媒体与公共政策制定中的公民参与之间存在着非线性关系。这种非线性关系包括大众媒体对公共政策制定中公民参与的滞后效应、跳跃效应、共振效应的影响等。这意味着，一定范围内大众媒体的影响程度越高则公民参与的程度越高，公共政策方案的公共性越强；大众媒体的影响程度超出了一定范围，公民参与将有可能出现无序化的倾向，甚至有可能导致直接的自由主义民主。公民参与公共政策的方式主要包含民意调查、信息公开、全民公决、听政会、院外游说、协商谈判、公民请愿和公民投票等方式，这些参与方式无一例外的需要大众媒体参与和发挥作用。大众媒体作为间接的公共政策主体通过利益综合和利益表达参与社会价值权威性分配。

1.公民政治社会化对媒体的依赖性增强，大众媒体议程设置功能有效影响着公民政治参与的方式

换言之，大众媒体对公共问题的关注程度与受众的关注程度成正比，但分散式的普通公民在组织严密而强大的政府面前，其影响政策的能力和水平在总体上仍比较低。因此，需要借助公民社会组织将这些分散的力量聚合起来与政府形成有效互动。大众媒体通过报导将普通公民潜在分散的、模糊的、潜在的社会意愿和要求吸纳、整合、转化成明确、集中、一致的政策诉求，并将这些诉求输入到公共政策制定的决策系统。从我们的实际调查结果看，大众媒体是我国公民获取和反馈政策信息的主要渠道，大众媒体的信息质量直接影响公民参与公共政策制定的判断结果、参与方式和质量。

2.大众媒体通过提高公众分辨信息的能力，使得参与方式更加精细、准确

大众媒体是政府信息透明的载体，有利于促进政府信息公开化，政府决策不透明是影响公民有序参与的重要制约因素。大众媒体回应了公共政策公共性和关注公众意见的要求，广泛收集和反映着公众意见，引导公众舆论，影响并改变政策环境。由于大众媒体的直接性、迅速性和广泛性的特点，它能为政策制定创造良好的公众支持环境，从而扩大政策诉求的群体，提高公共政策的认知程度。大众媒体作为一种独特的社会力量和间接政策主体，它往往和其他间接政策主体，如政策咨询机构，联合起来促成因素形成互动，从而改变政策诉求的力量和指向。调查显示，我国公民对于符合自身利益的公共政策的制定表现出较高的热情，采取有序的参与方式，并配合公共政策的执行。反之则表现出消极、冷漠、不合作的态度，选择无序的参与方式。

3.大众媒体副作用的影响下，公共政策制定中公民参与方式呈现出以被动参与为主，缺乏主动精神

大众媒体以它影响的广泛性和内容的客观性弥补了公共政策制定主体无法到达的空间，它为公民提供了政治表达最直接、最迅速、最广泛的渠道。然而，随着媒体日益发达，其内容也日益新颖、有趣、通俗易懂，符合人们的政治胃口，造成了大多数人容易满足于阅读和收听相关报道，却不采取任何行动，使得公众与现实政治生活减少了直接的联系，轻易追随流行观点，寻求片面知识，产生从众或“搭便车”的心理，政治参与的主动性和创造性日益下降，特别是对与自身利益关联度较低的公共问题，使公民的参与方式由主动参与转变为消极的认识事务。调查研究结果表明，大众媒体运作失范与公民非有序政治参与在当代中国互为因果，共同造就了我国当代公民有序参与公共政策的实现。

三、通过媒体提高公民参与意识、拓宽公民有序参与

“政治稳定取决于政治参与和政治制度化之间的比例关系，当政治参与程度高而政治制度程度低时，扩大政治参与可能导致政治不稳定。”[6]简而言之，在政治民主制度不健全的国家里，公民过度参与政治可能引起政治局势动荡。当前我国公民参与公共政策制定的程度不高，公民政治参与的热情、公民所掌握的信息量及政策决策主体对公民参与的支持度起着很重要的作用。扩大我国公共政策制定中的公民有序参与，应发挥大众媒体的积极作用，以利益型参与和责任型参与为先导。

1.激发参与动机，增强参与能力

加强公民参与公共政策制定能力的培养，着力提高公民参与水平。公共政策制定过程中，由于大多数公民所具有的专业能力和政治素质有限，决策者为实现提高决策效率减少决策成本，通常将公民参与边缘化、表面化。大众媒体通过加强对公众宣传教育，向公众传输新政策及政策参与的知识和技能，扩大公民获取政策问题和信息的渠道，提高对政策问题的反映能力，使公众能够正确表达自身的利益需求和政策诉求。大力加强参与型政治文化建设，为公众参与创造良好的社会环境。在政治文化转变的层面上，大众媒体能够促进公民社会模式的建立，为公民与政府间互动提供了平台，缓和了社会矛盾。通过大众媒体建立起以共同利益为导向的社会自治组织，提高公民参与的质量和效果。

2.利用媒体强大的宣传和组合功能，拓宽新的参与渠道

建立公平有效的利益整合机制，引导公民以积极、理性、平和的政治心态有序参与公共政策。利益整合包括经济利益、政治利益、文化利益、行业利益、地区利益、民族利益等多方面的整合。只有真正建立起公平有效的利益整合机制并充分发挥其对社会利益关系的整合效能，才能确保利益格局的顺利转换，才能引导公民以积极、理性、平和的政治心态主动参与公共决策。优化民意表达方式，不断拓宽利益表达渠道，扩大公民有序参与的范围，提高公民参与的质量，使更多公民有机会参与到公共政策中来。发展政策性民意表达机构，客观上要求各级政府部门必须增加开放度、透明度，广泛开展政府与公众之间的平等协商对话，激发公民参与热情，改变决策者对公民参与的态度。

3.在媒体的推动下，加强公民参与制度化、程序化、法治化建设

缺乏对公民政治参与的系统性的制度安排，公民参与渠道不畅且流于形式表面化是公民参与公共政策制定受阻的重要因素。通过制度安排保障公民参与公共政策制定的权利。在充分尊重宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，对公民参与的方式、途径进行明确的规定，使其可以按一定的程序进行实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依、依法参与，使公民参与做到制度化、规范化、程序化。通过大众媒体宣传，提高法律意识，树立有序参与理念。加强立法，为公民政策参与的范围提供法律依据。加强程序法制建设，实现公民参与公共政策的程序化。发挥大众媒体对公民参与公共政策制定舆论监督作用，提高公民参与效果。

[1]傅广宛.政策制定中的公民参与：信息渠道、动机与频次——基于社会性别的视角[J].中国行政管理，2007,（12）.

[2]宁骚.公共政策学[M].北京:高等教育出版社，2003.194.

[3][美]科恩.论民主[M].北京:商务印书馆，1979.10.

[4]安志放.论大众传媒与公共政策的公共性[J].贵州民族学院学报（哲社版），2007，（5）.

[5]刘华蓉.大众媒体与政治[M].北京:北京大学出版社，2001.

[6][美]亨廷顿.变革社会的政治秩序[M].北京:华夏出版社，1998.

【责任编辑：向博】

The Influence of Mass Media on Citizens’Orderly Participation in Formulating Public Policies

WANG Chun-ting,FU Guang-wan
(School of management,Central China Normal University,Wuhan,Hubei 430071,China)

To elevate an orderly participation of citizens in the making of public policies is an obligatory demand for building socialism’s political civilization and sticking to and bettering socialism's democratic institution.There are certain relations between mass media and the citizen’s orderly participation and the relations are not lineal while mass media can both restrict and promote this participation in the making of public policies in such aspects as the citizens’motive,mode of participation,scope,quality and effects of their participation.

mass media；making of public policies；orderly participation of citizens

D 62

A

1000－260X（2011）02-0083-04

2010-10-16

湖北教育厅社科研究重点项目“大众媒体对公共政策制定中公民有序参与的影响研究”（2005z122）

王春婷（1983—），女，湖北武汉人，华中师范大学博士生，从事政府管理与电子政务研究；傅广宛（1961—），男，河南许昌人，华中师范大学博士生导师，从事公共政策研究。