国家建设：发展中国家政治发展的历史逻辑

韩奇

（吉林大学行政学院，吉林长春130012）

国家建设：发展中国家政治发展的历史逻辑

韩奇

（吉林大学行政学院，吉林长春130012）

二战后，伴随着新兴国家的大量出现，西方兴起了研究政治发展的高潮。但是由于认识上的偏差，政治发展理论并没有为广大发展中国家政治发展提供有效的指导。通过对发展中国家政治发展困境的思考和对近代以来欧洲国家建设的回顾，学者们认识到国家建设对于后发展中国家的重要意义。只有通过有效的国家建设，发展中国家才能摆脱落后的状态，实现国家的发展。

政治发展；国家建设；国家权力；官僚体制；公共服务

一、传统政治发展理论的局限

二战后，随着老牌帝国主义国家的衰落和帝国主义殖民体系的逐步瓦解，广大亚非拉第三世界国家纷纷摆脱了宗主国的殖民统治，取得了民族独立，走上了自主发展的道路。与此同时，冷战的世界格局逐渐形成，共产主义阵营与帝国主义阵营的对立日趋激烈，并为争取广大发展中国家而竞争。在这种情况下，广大发展中国家如何发展，采取什么样的发展战略发展成为这些国家思考和面对的重大问题。对广大发展中国家而言，如何发展的问题也是摆在其面前的一项刻不容缓的任务。广大发展中国家长期受到西方列强的殖民统治，经济落后、政治动荡，社会各个领域的发展严重滞后。在获得独立后，广大发展中国家不仅要在经济上建立自己的工业体系和民族产业，逐步摆脱依附于西方的边缘地位，而且还要在政治上进行国家建设和民族建设，构建统一的民族国家。

与此同时，在西方各国政府的推动之下，各个研究机构纷纷加强了对广大发展中国家的研究，并形成了战后发展问题研究的热潮。各个学科根据自身学科的特点，提出了发展中国家发展问题的理论和框架，形成了诸如发展经济学、发展社会学、政治发展理论等一系列新的研究对象和领域[1](P33-44)。西方学者试图通过上述研究，一方面为本国政府的对外政策服务，维持着对广大发展中国家的优势地位，最大限度地争得国家利益；另一方面，他们也试图通过这种研究来检验和充实西方社会科学研究中已有的各种概念和研究框架，吸纳新的研究对象，拓宽已有的研究视野，从而推动社会科学的发展。政治发展理论就是在这种现实和理论的背景下兴起的。政治发展理论兴起以来，尽管各种理论流派层出不穷，蔚为大观，但是其目标和意图却是一致的，那就是探究广大发展中国家如何由传统的政治过渡和发展到西方的自由民主政治以及在这个过程中的规律性问题。

尽管广大发展中国家和西方学者都对于发展问题进行积极的思考和实践，但是发展中国家的实际发展状况却远没有人们预期的那样顺利。在大多数国家，没有实现预期中的经济增长、政治民主、社会进步的发展景象。恰恰相反，经济停滞、政治动荡、社会混乱的场景倒是比比皆是，广大发展中国家的发展陷入了困境。而在政治领域更是如此，发展中国家的政治领域成了各种极权政治、威权政治和军人政治的实验场，政治衰败盛行，政治普遍动荡不安[1](P57-67)。在这种情况下，以实现西方自由民主政治为目标的政治发展理论也就因为其理论预设和实践作用的偏差而受到了严重的挑战和质疑。

理想与现实的巨大反差反映了人们认识上的局限性。政治发展理论家往往先验的设定西方的自由民主政治是广大发展中国家政治发展的终极目标，而各个国家实际的政治发展就是趋向这个目标的历史过程。在这种强烈的目的论的支配下，政治发展理论往往只是关注哪些因素能够促进民主政治的发展，而忽略了政治发展过程实际上是整个国家发展战略的重要组成部分，政治发展需要其他领域发展的支持和协调。政治发展目标设定的局限性使得政治发展过程的复杂关系被大大的简化了，其研究对象也仅仅局限在如何实现西方式自由民主政治的狭小领域。而且，政治发展理论对广大发展中国家历史文化传统的片面认知也使得其理论的解释力和指导性大大降低。政治发展理论家通常以一种僵化的视角来看待发展中国家政治发展中继承与创新的关系。在他们看来，传统的事物是落后的和不利于现代化发展的，西方现代性的产物才能推动广大发展中国家的发展。广大发展中国家只有批判传统，引进和移植西方的制度和观念才能实现自由民主政治。这种不顾发展中国家自身的历史文化传统而片面强调移植西方的制度和观念的主张不仅导致了发展中国家实际政治运转的瘫痪，而且也受到了学术层面越来越多的批评和抵制[2]。

二、发展困局与国家建设的逻辑

发展中国家发展中的困境和各种发展理论的困境引发了学者们对这一问题的反思，从而也揭示了这一问题的复杂性。政治学家亨廷顿较早地意识到其中的问题，他在《变化社会中的政治秩序》论述道，“各国之间最重要的政治分野，不在于他们政府的形式，而在于他们政府的有效程度。有的国家政通人和，具有合法性、组织性、有效性和稳定性，另一些国家在政治上则缺乏这些素质；这两类国家之间的差异比民主国家和独裁国家之间的差异更大”，“美国，英国和苏联的政治体制，较之亚洲，非洲和拉丁美洲的处于现代化之中的多数——如果不是大多数——国家的现政府，区别是显著的……在这些地区，政治共同体因分崩离析而危害自身；政治机构全力微弱，威望更差，不堪一击——在很多情况下，这些地区的政府压根儿就不在进行统治。”[3]在亨廷顿看来，对于广大发展中国家而言，民主政治的目标固然重要，但是更为重要的问题是这些国家政府统治的有效性，在缺乏后者的基础上的民主政治将会给发展中国家带来社会的动荡，从而走向民主的反面。因此，亨廷顿主张发展中国家通过建立强有力的组织来吸纳政治参与的压力，同时确立国家的强力领导来实现国家的发展目标。

杰克曼在回顾政治发展理论和分析发展中国家政治发展诸多困境的基础上指出，政治能力的缺乏是其核心问题。在他看来，政治能力是国家制度的政治效能，而发展中国家政治能力的低下是其发展困境的根源。因此，他主张发展中国家要从制度层面与合法性层面来加强政治能力的建设，只有这样才能走出发展的困境[4]。

福山改变了原有的对于自由民主的乐观看法，开始以更为现实的眼光审视诸多发展中国家在采取民主体制后面临的困境。在新近的著作《国家建构：21世纪的国家治理和世界秩序》中，他认为相当长时期内人们对“新自由主义”的迷信导致了人们错误的相信国家越小越好，管的越少越好。对国家理解的偏差导致了发展中国家政治实践中产生了诸多失败国家并由此产生的一系列的国际问题，因此人们需要转变国家观念，认识到国家能力建设的重要意义。福山认为，国家能力的范围和国家权力的强度是国家概念中两个不同的范畴，前者指国家承担的各种职能和追求的目标，后者指国家制定和实施政策的能力，即国家能力。在将这二者加以区分基础上，福山批评了政治实践中在这两个方面均削弱国家的错误做法，主张合理确定国家职能的范围同时强化国家能力，建设小而强的国家[5]。

如果说上述学者的思考更多地来自于发展中国家政治发展的实践本身，那么梯利（即蒂利，不同的译法）则通过对欧洲近代以来国家发展过程的深度解析为我们从另一个维度展现了国家建设的复杂内容。在他看来，欧洲国家的产生和发展与欧洲特定的历史时空密切相关。他认为在近代欧洲“战争制造国家”。梯利写道：“掌权者对战争的兴趣会使其不自觉的陷入这样一个过程：即从他们所掌控的人群中汲取发动战争所需的资源，同时也会通过扶持那些可以帮助他们借货或采购物资的资本家来促进资本积累。发动战争，资源汲取和资本积累三者交互作用，塑造了欧洲国家的形成。”[6]梯利指出，战争的强度，资源汲取的难易和资本积累的方式之间的差异导致了欧洲国家在形态方面的差别。战争的强度决定了统治者汲取资源的压力和对牵制手段的垄断程度。随着战争规模的不断扩大和强度的不断提高，统治者需要不断地从社会中汲取大量的资源以进行战争，同时也要有效的垄断强制手段。资源汲取的难易则与经济类型密切相关。在商业化程度较高的国家，统治者能够相对容易地汲取到所需的资源，相反在落后地区，统治者不得不创造庞大的国家机器从农业剩余中榨取资源。资本积累是统治者在长期军事竞争中幸存下来的必要条件。由于军事竞争的长期性，所以统治者在资源汲取上的杀鸡取卵无异于自取灭亡。为了在军事竞争中持久的胜利，统治者需要为资本积累活动提供良好的环境和相应的保护措施，诸如统一国内市场，保护私有产权等等，从而能够源源不断地汲取所需资源。

因此，梯利将西方现代国家兴起的内在逻辑归纳为强制和资本两个方面。一个国家要想在长期的军事竞争中生存下来，就不能单纯依靠其中任何一个，而是要将二者有机结合起来，使得强制与资本相互促进，相互结合。在西方国家的发展过程中，强制密集型国家和资本密集型国家都在长期的军事竞争中被淘汰，最终资本化强制国家得以存活下来。这种资本化强制国家代表了现代国家发展的逻辑，也只有这种国家才能在近代欧洲特定的环境下实现发动战争，资源汲取和资本积累三者之间实现良好的结合[7]。在这个过程中，国家面临资源汲取的压力而日益将权力的触角深入进社会中，并废除了贵族的各种特权，建立了中央集权化的官僚体制，实现了由间接统治到直接统治的转型。在此基础上，国家实现了发动战争、汲取资源和资本积累的良性循环。因此，可以看到，数百年欧洲国家的发展除了实现政治的民主化之外，国家本身也获得了极大的发展，使得它获得了巨大的能力从而承担起现代社会所要求的诸多事务。正是在这个意义上，社会学家吉登斯认为，现代国家是一个权力的容器，它有能力对其统治下的各种活动实施反思性的监控。换言之，就是现代国家可以借助国家机器对社会实现强有力的渗透和控制，而传统国家是做不到这点的[8]。

可以看出，无论是对于发展中国家政治发展的反思，还是对于欧洲国家数百年来演变的细致考察，都为我们展现了一个被忽视了重要方面，即国家建设的重大作用。广大发展中国家发展的困境还很大程度上源于只是移植了民主制度这一方面的内容，而忽略了现代国家演进中复杂和长期的国家建设的方面。而由于后者的缺乏，广大发展中国家往往悬浮于其社会之上，即无力维持良好的社会秩序，也无力承担现代社会所要求的各项任务，推动社会的发展，最终是发展陷入困境。因此对发展中国家而言，积极有效地推进现代国家建设是实现自身发展的前提。只有在此基础上，发展中国家才能有效地摆脱现有的停滞状态，强有力地推进经济社会等方面的发展和进步。

三、发展中国家国家建设的内容

在认识到国家建设的重要意义之后，对发展中国家而言，该如何推进国家建设呢？根据广大发展中国家的实际状况和欧洲国家建设的有益经验，我们认为发展中国家需要从3个方面来推进国家建设。

首先，国家权力日趋集中化和对社会的有效渗透。也就是说在国家建设的过程中，将分散于社会中的权力逐步剥夺和消解，使之集中到国家手中。这方面的具体表现就是国家在领土范围内建立起常备军队、警察和法院等国家机器，从而使国家有能力维持国内秩序和抵抗外国侵犯，转变权力的碎片化状态。在欧洲封建社会中，土地贵族所有制的确立导致了农民对贵族的人身依附，而且贵族形成了自给自足的经济模式。这种状况导致了国家权力被层层分割、逐级转让，导致了国家权力的碎片化。贵族们拥有自己的武装力量，在自己的领地上行使着本应属于国家的税收、军事、行政等等权力。在欧洲国家启动现代国家建设的进程后，贵族的这些权力被逐步的剥夺，国家日益将这些权力集中起来，成立国家的常备军、法庭和行政机构等机构，从而完成了碎片化到集中化的转型。在广大发展中国家，国家权力的分散乃至缺失体现得更为严重。米格代尔的研究反映了这方面问题的严重性。随着全球经济体系的确立，后发展中国家的经济社会生活也日益陷入其中。这导致了三个方面的变化，即土地制度、税收制度、交通运输方式的变化。这三个方面的变化强化了旧势力的力量，使之做大做强，这样地方势力或者社会强人就行使着本应属于国家行使的权力，瓦解着国家的权威，从而导致国家发展的乏力[9]。在这个意义上，广大发展中国家在加强权力集中和社会渗透方面面临着更多的困难。外部国际形势的变化和技术条件的改进既可能成为国家实现上述条件的有力条件，也极有可能为落后的旧势力所利用，阻碍上述进程的实现。对于发展中国家而言，倘若无法在其领土范围内建立起有效的统治秩序，那么国家所推动的诸多发展举措就将大打折扣，无法达到预期的目标。所以，对发展中国家而言，有效地集中权力是国家建设得以进行的前提。

其次，高效官僚体制的确立。在现代国家中，高效的官僚体制的确立能够实现国家由间接统治到直接统治的转变，从而更好地贯彻国家的意志，实现国家的目标。波齐认为，官僚体制的确立及其对国家政策的执行赋予了国家“基础设施的权力”，也就是“政治中心能够领导，推动和批准在自己领土范围内发生的各种各样的社会活动，根据自己制定的，灵活多变的命令管理整个国家”[10]。在欧洲国家建设中，这方面主要表现在国家建立起听命于自己的官僚体制来取代原有贵族的统治。在具体的实践中，各国的情况不仅相同，有的国家将原有的统治精英吸纳进新的官僚体制，有的则以各种方式取而代之[11]。但是不管采取何种方式，只有当国家建立了一套官僚体系之后，国家的意志和政策才能得到有力的贯彻和实施，国家才有能力推动经济社会的发展。但对于当代的广大发展中国家而言，情况较为复杂。在一些发展中国家，现代意义上的官僚体制仍然没有建立起来，国家不得不依靠部族、军阀等势力来保证政策的实施。在大多数发展中国家，尽管它们都确立了一套相对完整的官僚体系，但是却存在着外在和内在的诸多问题，这破坏了官僚体系的职能。艾森斯塔德认为，就整体而言，发展中国家官僚体系存在着两方面的问题：一方面官僚体系深深卷入到政治过程中，使其自身成为国家政治的调节者，而不再是中立的执行者；另一方面，官僚体系作为推动国家发展的重要力量往往会形成自身的利益。而对于官僚体系自身而言，发展中国家的官僚体系也存在着如下结构问题：（1）行政结构的密度较低，或者说官员数量与人口和任务不成比例；（2）缺少完全称职的职员；（3）功能多样化的程度较低，其结果是不同组织之间的相互重叠；（4）不同的层次和部门之间缺少沟通；（5）过分集权化，合作很差，官员们缺少独立性和首创性[12]。因此，在不少发展中国家里，低效能的官僚体系阻碍了国家政策的实施，甚至在更大程度上成为国家推动发展的障碍。为此，广大发展中国家需要通过不断的努力，建立一个高效和专业化的官僚体系，并以此为基础，推动经济社会的快速发展。

其三，国家公共服务职能的兴起。对现代国家而言，能否为公民提供优良的公共服务成为衡量国家治理水平的重要标准，也日益被视为国家必须承担的责任。在欧洲国家建设过程中，国家公共服务职能的兴起很大程度上来源于统治者与被统治者之间利益的交换，即被统治者向国家履行纳税、服役等义务，而国家则为公民提供相应的公共服务，比如社会秩序、基本福利等等。通常而言，广大发展中国家的经济社会发展都较为落后，无力提供相应的公共服务，这不仅使得公民没有享有必要的公共服务，而且更重要的是，公共服务的滞后将会阻碍着国家统治合法性的确立。当一个国家无力为其公民提供教育、医疗、公共安全等基本服务时，很难设想这个国家会获得高速的发展，而这又将进一步阻碍了国家合法性的确立。因此，对发展中国家而言，健全国家的公共服务职能是其国家建设的必不可少的部分。

四、结论

长久以来，在讨论发展中国家政治发展的问题时，人们的关注点常常局限在民主问题上面。发达国家成熟的民主政体所展现出来的一系列政治文明的成果使得人们认为只要移植了现成的民主体制，发展中国家也能像发达国家一样，实现前者的文明价值。然而，民主体制的简单移植非但没有获得预期的目标，反而导致了众多意想不到的负面后果，比如政治分裂、暴力冲突、社会失序等等。通过上文的分析可以看出，民主在近代历史进程的成长经历了复杂的过程，它只是近代以来西方政治发展过程的组成部分之一。除此之外，政治发展过程还包括了国家建设的诸多内容，而这些内容为民主政治的运转奠定了坚实的基础，保障了民主政治的品质。忽略这些复杂的政治发展的内容，仅仅将关注点局限在民主之上，无论在理论上还是在实践中都会产生不良的影响。

通过上述分析可以看出，国家建设是广大发展中国家政治发展进程中不可或缺的组成部分。在特定的历史和地缘条件下，发展中国家历时数百年而完成了这项艰巨的使命，从而实现了今天的政治成果。对当今的发展中国家而言，其所处的各个方面条件都发生了巨大变化，因此发展中国家的国家建设将无法模仿发达国家已经走过的道路。对广大发展中国家而言，在现今的条件下实现国家建设会面临着比发达国家更大的难度，这种难度一方面来自于国际压力、技术难题、文化认同等方面；另一方面则来自于越来越紧迫的发展的压力。各种条件的变化导致了广大发展中国家无法复制发达国家经历的国家建设的道路，各个国家只有根据本国的国情，选择适合自己的国家建设道路，才能最终完成国家建设的任务。这将是摆在广大发展中国家面前的一项刻不容缓而又必须完成的任务。

[1]（美）霍华德·威亚尔达．新兴国家的政治发展——第三世界还存在吗？[M]．北京：北京大学出版社，2005.

[2]陈鸿瑜．政治发展理论[M]．长春：吉林出版集团有限责任公司，2009.34-37.

[3]（美）塞缪尔·P·亨廷顿．变化社会中的政治秩序[M]．上海：上海世纪出版集团，2008．1-2.

[4]（美）罗伯特·W·杰克曼．不需暴力的权力——民族国家的政治能力[M]．天津：天津人民出版社，2005．

[5]（美）弗朗西斯·福山．国家构建——21世界的国家治理与世界秩序[M]．北京：中国社会科学出版社，2007．

[6]查尔斯·梯利．发动战争与缔造国家类似于有组织的犯罪[A]．（美）彼得·埃文斯，迪特里希·鲁施迈耶，西达·斯考克波．找回国家［C］．北京:三联书店，2009．288-253.

[7]（美）查尔斯·蒂利．强制、资本和欧洲国家（公元990—1992）[M]．上海：上海世纪出版集团，2007．

[8]（美）安东尼·吉登斯．民族—国家与暴力[M]．北京：三联书店，1998．18-24．

[9]（美）乔尔·S·米格代尔．强社会与弱国家——第三世界的国家社会关系及国家能力[M]．南京：凤凰出版传媒集团、江苏人民出版社，2009．

[10]（美）贾恩弗朗哥·波齐．国家：本质、发展与前景[M]．上海：上海世纪出版集团，2007．31.

[11]（澳）琳达·维斯，约翰·M·霍布森．国家与经济发展——一个比较及历史的分析[M]．长春：吉林出版集团有限责任公司，2009．33-48.

[12]（以）S．艾森斯塔德．发展中地区和新兴国家中的科层系统形成问题[A]．谢立中，孙立平．二十世纪西方现代化理论文选[C]．上海：上海三联书店，2002．999-1014.

【责任编辑：张西山】

State Construction:a Historical Logic of the Political Development of Developing Countries

HAN Qi

(School of Administration,Jilin University,Changchun,Jilin 130012,China)

Since World War II,there has been an upsurge of studying political development in the West along with the extensive appearance of newly-sprung countries.Nevertheless,due to the deviation in their understanding,the theories of political development put forward already fail to supply an effective guidance for the political development of the developing countries.By considering the predicaments of this development in those countries and reviewing the state construction of European countries carried out since modern times, scholars have realized the great significance of state construction to the developing countries.Only by means of effective state construction can developing countries get rid of their backwardness and achieve their development.

political development；state construction；state power；bureaucratic institution；public service

D 7309

A

1000－260X（2011）01-0047-05

2010-01-10

教育部人文社会科学青年

“中国民主的增长——改革开放以来中国政治民主化的动力、进展与基本经验研究”（09YJC810018）；国家社会科学基金青年项目“村民自治与我国乡村民主的有序发展研究”（10CZZ016）

韩奇（1983—），男，陕西西安人，吉林大学博士生，从事当代中国政治、政治学理论研究。