中国司法警察制度建设三十年:发展、不足及完善

张永进

（西南政法大学，重庆 400031）

中国司法警察制度建设三十年:发展、不足及完善

张永进

（西南政法大学，重庆 400031）

司法警察制度是中国特色社会主义司法制度的重要组成部分，司法警察担负着对刑事审判工作和民事、行政审判工作的保障职能，要完成押解、看管、值庭、安全检查、处置突发事件等庭审保障任务。由于历史及现实的原因，学术界对司法警察制度的关注很少，有限的论著也仅仅是从法律规范的角度进行分析，司法警察制度的研究很是薄弱，在当前司法体制改革中，通过系统梳理改革开放以来司法警察制度的发展沿革、客观现状，透析当前司法警察制度的缺陷和不足，进而探索司法警察体制未来的完善方向。

司法警察；制度；发展；不足；完善

引 言

司法警察，是指人民法院和人民检察院执行特定司法任务的警察。司法警察制度是指关于司法警察的性质、任务、管理体系、组织与活动的原则以及工作制度等规范的总称。司法警察制度自改革开放以来，经过三十年发展建设，取得了巨大的成就，无论是制度还是队伍后勤保障建设都有很大的发展，但是司法警察制度在实践中却存在诸多问题。针对此情况， 《中央司法体制改革领导小组关于贯彻实施〈中央政法委员会关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的分工方案的通知》第51项改革任务中规定“明确人民法院、人民检察院司法警察的职责和职权，规范人员管理机制”。《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》中明确规定：改革人民法院司法警察体制，明确司法警察的法律地位、作用、职责和职权，优化司法警察的职能设置，规范人员管理体制和工作机制，建立健全适合审判工作特点的警务保障体系。故此本文试图通过对我国司法警察制度三十年的制度建设进行系统梳理，试图解决司法警察制度实践中的重点难点和深层次问题，突破一些明显不适应当前形势的条条框框的司法警察制度，从而为今后我国司法警察制度的改革提供理论保障。

一、中国司法警察制度三十年的发展

自1979年《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》规定以来，除1995年2月28日颁布施行的《中华人民共和国人民警察法》第二条明确规定将人民法院和人民检察院的司法警察纳入人民警察序列外，至今在国家法律层面没有任何立法突破。尽管如此，通过笔者对近三十年的有关司法警察规范梳理，进而来展现我国司法警察制度三十年的发展历程，尽管规范意义上的法不等于生活实践中的法，对司法警察制度变迁的描述不能够完全反映出我国司法警察制度发展的全部，但是作为一种研究，仍不能减损其理论和实践意义。毕竟制度的变迁在一定程度上也反映了社会现实的需要。我国司法警察制度的发展主要表现在以下几个方面：

（一）整体规定司法警察制度

1979年的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》规定：各级人民法院和人民检察院可以设立司法警察，但是关于司法警察的性质、职权、功能等没有明确规定，直到1995年2月28日颁布施行的《中华人民共和国人民警察法》明确规定：司法警察属于人民警察序列，从而明确司法警察的性质，即它是人民法院和人民检察院的行政武装力量，但没有规定其具体职权和管理体制等详细内容。为了加强司法警察队伍建设，实现对司法警察的科学管理，提高司法警察的素质，保障司法警察依法行使职权，1996年最高人民检察院颁发了《人民检察院司法警察暂行条例》和1997年最高人民法院颁发了《人民法院司法警察暂行条例》，至此我国司法警察制度才从司法解释的层面上细化了《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》关于司法警察的规定，明确了司法警察的性质、职权、领导体制、组织管理、任职条件及警务保障等内容，为各地法院和检察院落实和健全司法警察制度提供了规范性文件的支持，避免了司法警察制度的无序和混乱，无疑具有重要的意义。

（二）规范司法警察执法行为

司法警察虽然作为我国警察序列的一部分，其行为受到《警察法》及相关行政法规的规范，但是司法警察作为人民法院和人民检察院行政武装力量的一部分，由于其所承担的特殊职责，所以在职权行使上，亦具有特殊性。从1979年到2009年，在这三十年的时间里，最高人民法院和最高人民检察院颁布了大量的有关规范司法警察执法行为的司法解释。主要包括：2001年最高人民检察院颁布了《关于人民检察院司法警察执行职务规则（试行）》，该规则规范了人民检察院司法警察的执法行为，首次明确了人民检察院司法警察的职责；2002年最高人民法院发布了《关于人民法院司法警察执行公务时使用告知词》的通知，该通知规范了人民法院司法警察依法执行公务，提高文明执法的能力，确立了司法警察执行公务应该履行的告知程序；2002年最高人民法院发布了《关于加强人民法院司法警察使用枪支管理工作》的通知，该通知切实规范了人民法院司法警察在使用枪支环节中的管理工作，杜绝使用枪支环节中的安全隐患，保障了司法工作的正常进行；2003年最高人民法院颁布了《人民法院司法警察押解规则》，明确押解是指人民法院司法警察在刑事案件审判活动中，依法强制将被告人从看守所或其他羁押场所押至法庭接受审判后还押看守所或其他羁押场所，保证审判活动顺利进行的职务行为。详化了押解分提押、法庭押解、还押三个过程；2003年最高人民法院颁布了《人民法院司法警察值庭规则》，该规则明确值庭的司法警察在法庭审判活动中，应当根据审判长、独任审判员的指令，依法履行司法警察值庭的职责；2004年最高人民法院颁布了《人民法院司法警察看管规则》，该规则明确指出看管是人民法院司法警察根据审判工作的需要，依法在人民法院羁押室或其他指定地点等场所候审期间，对被告人进行看守管理，保证审判活动顺利进行的职务行为等。

（三）加强司法警察队伍建设

自司法警察制度设立以来，长期制约司法警察发展的问题主要就是人员的素质、组织管理和装备问题，特别是改革开放初期大量退伍军人被安置到人民法院，司法警察的素质极为堪忧。为提高司法警察的素质，满足法院和检察院的保障工作需要，最高人民法院和最高人民检察院出台了大量的有关队伍建设的司法解释，主要有：1995年最高人民检察院《关于人民检察院司法警察统一佩带臂章、警号和使用警官证》的通知，该通知加强了人民检察院司法警察的正规化管理，便于司法警察执行警力和人民群众对司法警察的识别与监督；1999年最高人民法院颁发的《人民法院司法警察培训暂行办法》，该办法明确了人民法院司法警察的培训工作分为新录用司法警察初任培训，警衔晋升和新任司法警察领导职务培训，专门业务与岗位培训，以及知识技能更新培训；2001年最高人民法院颁发的《人民法院司法警察试行聘任制暂行办法》，该办法是针对在实践中正规司法警察的技术及人数缺乏的现状，试行部分司法警察聘任制；2002年最高人民法院印发了《人民法院司法警察警衔工作管理细则》的通知，该通知加强了人民法院司法警察警衔工作的管理，完善人民法院司法警察警衔制度；2005年最高人民法院印发的《最高人民法院关于加强人民法院司法警察队伍建设的若干意见》；2005年最高人民法院颁发的 《人民法院司法警察训练大纲》，《训练大纲》明确了指导思想和训练任务，具体了各级职责及训练的内容，为确保整体质量，规定全体司法警察必须参加训练，按规定完成训练任务，具备履行职能所必需的警务知识和能力；2008年最高人民法院颁发了《人民法院司法警察证使用管理规定》，该规定指出人民法院司法警察在依法执行职务时，除法律、法规另有规定外，应当随身携带司法警察证，主动出示并表明司法警察身份。

（四）提高司法警察优抚水平

司法警察在履行审判保障中，担当着押解人犯、参与民事案件强制执行、处置突发事件、执行死刑等“急难险重”的特殊角色。这一工作性质决定做司法警察工作会面临各种各样的危险，有时甚至是生命危险，如在值庭、押解过程中，工作稍有马虎或麻痹，即有可能发生在押被告人脱逃、自伤、自杀、遭外来袭击、劫持以及伤害审判人员、扰乱审判秩序等情况。长期与各种类型的当事人、被告人或罪犯打交道，使司法警察承受着被报复、被责骂、被疾病传染、被社会和身边人不理解等常人难以想象的思想压力和精神压力。针对司法警察工作性质的特殊性，为解除司法警察的后顾之忧，从上世纪九十年代开始，最高人民法院和最高人民检察院在相继颁发了《人民法院司法警察抚恤办法》和《人民检察院司法警察抚恤办法》、最高人民法院关于因公牺牲司法警察特别补助金和特别慰问金管理有关问题的通知、最高人民检察院关于做好检察机关因公牺牲司法警察特别补助金和特别慰问金等相关司法解释。

二、当前司法警察体制面临的主要问题

（一）司法警察职责定位不清

1979年的《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》并没有规定司法警察的具体职权和管理体制等详细内容。《人民法院司法警察暂行条例》第七条规定了人民法院司法警察的职责是警卫法庭，维护审判秩序；值庭时传带证人、鉴定人，传递证据材料；送达法律文书；执行传唤、拘传、拘留；押解、看管罪犯等职责。《人民检察院司法警察暂行条例》第七条规定了人民检察院司法警察的职责：保护由人民检察院直接受理的犯罪案件的现场；执行传唤；参与搜查；执行拘传和协助执行其他强制措施等职责。但是上述规定在实践中却面临以下问题：职能狭窄，难以适应司法机关工作快速发展的要求。现行司法警察的职责仍偏重于安全保卫，对司法活动的参与程度不够。《人民法院司法警察暂行条例》规定人民法院司法警察参与人民法院的执行活动， 《人民检察院司法警察暂行条例》规定人民检察院司法警察参与检察活动，但何为“参与”，参与中的角色定位是什么？与执行员的职能有无区分等法律司法解释都没有明确规定，上述情况，导致司法警察在履行职责时，往往缺乏主动履行职责的积极性，同时在执行任务时与其他司法人员协调配合能力差，责任意识也较低，处于被动地位，以致司法警察成为了司法机关的“勤务队”。

（二）司法警察管理体制混乱

根据“两高”所发布的《司法警察暂行条例》，司法警察队伍实行“双重领导，编队管理”的原则，即“人民法院司法警察受所在人民法院院长的领导，接受所在人民法院和上级人民法院法警部门的管理；人民检察院司法警察接受所在人民检察院检察长的领导，接受所在人民检察院和上级人民检察院司法警察部门的管理”。这一体制对于上下级司法机关的警力形成合力，上下联动，提高法警战斗力具有非常重要的意义。但在具体运作中，有的人民法院根据本院工作需要将司法警察队伍中的精干力量抽调到执行、立案等其他庭室工作，使司法警察在执行工作中耗用了大量的人力和时间，从而淡化了自身的固有性质，甚至是本末倒置。司法警察职责的分散，管理的多元削弱了司法警察的力量，从而使法警机构不能发挥其正常职能作用。上下级司法警察机构虽然是领导与被领导、管理与被管理关系，但实质工作中什么也管不了。实践中司法警察多元的管理体制，不仅削弱了司法警察管理部门对法警的管理力度，同时使得司法警察上下级之间指挥的脱节、管理的分散，导致警容警纪管理的不到位，以至于“司法警察”成为人民警察队伍中的薄弱环节。

（三）法律位阶较低

目前对于司法警察职权、组织管理、警务保障等关涉司法警察制度主要内容的规定只是在最高法、最高检出台的关于司法警察职权的“暂行条例”中予以规定，而此“条例”作为部门规定，是否合宪尚存争议。除此之外，“两高”不断公布相关司法解释予以规范司法警察制度，而全国人大及其常委会却置“司法警察”制度于无任何上立法的作为，只在《警察法》第二条规定：人民警察包括公安机关、国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。仅此一个法律条文，可见在有关司法警察制度上国家立法层面的薄弱。从法律位阶上看，以司法解释来规范警察权法律位阶与规范对象不对等，且位阶过低，司法警察权必须由法律予以规范，而不应以法律以下位阶的司法解释等进行规范。

（四）聘任制司法警察的身份问题亟待解决

最高人民法院1999年《人民法院五年改革纲要》和2001年10月《人民法院司法警察试行聘任制暂行办法》积极探索推行了人民法院司法警察聘任制，从一定程度上充实了法警队伍，缓解了警力不足的问题，促进了审判工作的有序稳定进行，取得了较为明显的效果。但是作为聘任制的司法警察的身份问题则值得商榷，按照《中华人民共和国人民警察警衔条例》的有关规定，人民警察应当评定警衔。但聘任制司法警察毕竟不是 《人民警察法》、《公务员法》和《人民警察警衔条例》所称之“警察”。其“警察”身份及能否行使司法警察权值得商榷，甚至能否着警察制式服装和佩带警察标志也值得商榷。同时，尽管多数地方法院以规章制度的形式对聘用制司法警察履行职责进行了限制，但由于聘任制司法警察实际履行的职责基本上与正式司法警察相同，所以这种限制并不能从根本上解决聘任制司法警察执法主体资格及权限置疑的问题，正式司法警察和聘任制司法警察分类管理，反而使得司法警察的管理更加混乱。

（五）司法警察物质保障匮乏和装备配置不足

尽管近年来最高人民法院和最高人民检察院相继出台了多个旨在提高司法警察装备配置和物质保障的司法解释，但是由于这些解释仅是司法机关“自唱自导”，缺乏拥有财政权的政府的参与，使其效果大打折扣。尽管司法警察和公安系统警察同属人民警察序列，但是由于公安系统直接承担当地“维稳”重任，司法警察只是在司法机关参与司法活动，其待遇津贴差别很大，甚至在同一司法系统内司法警察与其他司法辅助人员的待遇也相差很大，造成司法警察职业认同度低，队伍不稳定。目前司法警察的管理体制，其经费保障及装备配置主要通过司法机关自身办公经费解决，但政法机关经费本身就已严重不足。不仅如此，由于政法机关财政实行分级保障，加之我国各地经济发展不平衡，在经济欠发达的广大西部地区，司法警察的装备配置和物质保障极其匮乏，极大地影响了其审判检察保障作用。

三、我国司法警察体制完善方向

（一）明确司法警察职责定位

针对当前由于司法警察职责不明、定位不清造成了执法困境，且司法警察在执行任务中可能直接限制人身自由甚至剥夺他人生命的客观现状，建议全国人大常委会从司法警察组织法角度，明确司法警察是参与司法活动的人民警察，除了要合乎《中华人民共和国人民警察法》的规定，还要结合司法机关工作实际，规定具体的工作职权和责任。应明确规定司法警察的职责，还应明确司法警察与法官、检察官、书记员、助理法官、执行员的职责区别，做到各司其职、各负其责。

（二）建立分类管理制度，提高司法保障能力

司法警察队伍内部虽然实行“双重领导，编队管理”的原则，但在实践中，由于司法警察、法官助理、书记员、其他司法行政人员职责不清，管理混乱，降低了本已脆弱的司法能力，司法警察队伍的原则也难以真正落实。故应对当前的司法警察体制进行改革。首先，应遵循司法机关中行政事务为司法工作服务的司法规律，可在各级司法机关专门设置主管司法辅助事务的行政副职，统一管理司法辅助业务工作，把司法人员从当前繁重的行政性事务中解放出来，使他们专职司法裁判，提高司法技术和能力。其次，在改革中应统筹法院各类司法行政人员的综合分工，区分各类司法辅助人员的工作职责，既要明确分工，又要相互协作，充分提升司法能力。

（三）制定《司法警察法》，完善法律保障

司法警察制度关涉司法警察的性质、任务、管理体系、组织与活动的原则以及工作制度等方面的内容。现有的制度是以部门规定作为司法警察的组织法，实际是“越位立法”和“部门立法”，并且“两高”分别立法，造成司法警察职责混乱，不利于法律统一。司法警察制度在实践中出现的种种问题与此密切相关，司法警察体制改革必须建立在合法的“司法警察体制”上，故建议由全国人大法工委牵头，最高法、最高检、公安部参与，着力推动《司法警察法》的制定，规范法院法警和检察院法警的行为。《司法警察法》应该定位为司法警察的组织法，在该法中应该明确司法警察是司法机关中承担司法保障职责的警察，具体承担“维护司法秩序，保障司法安全，辅助司法活动，协助配合司法官工作”的任务，与其他司法辅助人员实行分类管理的格局，司法警察的任职资格、选任及晋升机制与其他警种的交流任职，司法警察的活动规则、工作制度、任职保障等方面的内容。

（四）以政法干警招录体制改革为契机，改革司法警察选任机制

司法警察关涉司法权的实现和人权的保障，其人员的选任必须严格遵守公职人员的标准且合乎公职人员招录程序，建议废除《人民法院司法警察试行聘任制暂行办法》，针对现有的聘任制司法警察可实行过渡时期做法，即通过相关考核，合格者予以录用，不合格者予以辞退。从长远来看，首先将各地在“人民警察”招录中司法警察的比例不断缩减，将每年司法警察的招录和选任全部纳入“政法干警定向招录体制”招录中，扩大退役军人、人民警察学员所占比例，提升司法警察的业务素质和保障水平，从而使司法警察朝着知识化、规范化、专业化的方向发展。其次，建立司法警察定岗定员制度。鉴于司法警察工作的专业性和特殊性，可对司法警察的管理按照年龄层次、能力素质进行科学合理的梯次配备，实现定岗定位，分类管理，使警员不得被调离、免职、辞退或处分，并且与法官一样，在法院内部有平等晋升的机会。再次，建立司法警察定期训练机制，并予以定期考核，从而提高专业水准和司法保障能力。

（五）统一司法警察物质保障机制

司法警察物质保障机制包括司法警察人员经费和司法警察装备配置机制。首先应当明确司法警察是参与司法活动的人民警察，其与其他警察的区别只是其参与活动的特殊性，故应在全国统筹政法经费改革中，落实司法警察应享受的岗位津贴、警衔津贴、伤亡保险津贴、抚恤金和特殊专项补贴等；要针对司法警察工作的特殊性和艰巨性，制定司法警察履行职能特殊津贴，设立司法警察专项经费，并不得挪作他用，保证司法警察装备、训练、防护、卫生、通讯器材等经费的落实，尽最大努力提高装备设施的科技含量，逐步实现警务装备现代化，缩小公安警察与司法警察、东部地区与中西部地区司法警察的收入差距，保持司法辅助人员收入之间的基本平衡，提高司法警察的职业荣誉感和认同感。同时应当建立包括司法警察物质装备采购配备在内的全国人民警察警务装备采购配备体系，根据各地警务装备需求，实行统一采购和统一配备，切实缩小司法警察物质保障的区域差距，不断实现国家司法权的统一。

结 语

三十年的司法警察制度建设虽然硕果累累，极大地保障了人民法院和人民检察院的司法职权工作，为人民法院和人民检察院公正权威高效履行职权提供了支撑，但是在这三十年的发展中，制度建设方面多是在原来的立法基础上通过大量的司法解释予以补充，立法层次低下，解决问题的能力不足，极大地限制了司法警察制度的发展，在一定程度上制约了我国司法机关解决社会纠纷和维护社会稳定职能的发挥。《人民法院第三个五年改革纲要（2009－2013）》明确规定：改革司法警察体制，明确司法警察的法律地位、作用、职责和职权，优化司法警察的职能设置，规范人员管理体制和工作机制，建立健全适合审判工作特点的警务保障体系，完善司法技术辅助机构的设置。

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D926

A

1672-6405（2011）01-0065-04

张永进（1986-），男，河北邯郸人，西南政法大学法学院硕士研究生，主要研究方向为诉讼法、司法制度。

2011-02-27

王凤玲]