浅谈住房保障权利的法律救济途径

卢美容

(福建农业职业技术学院，福州350007)

浅谈住房保障权利的法律救济途径

卢美容

(福建农业职业技术学院，福州350007)

住宅权作为一项基本的人权在国际上早有明确规定，而我国住房保障相关的法律规定却存在着诸多问题。究其原因，最根本的在于我国目前还没有一部住宅保障方面的根本性大法。有权利必有救济，而目前在我国较高位阶的法律法规中，关于住房保障权利救济途径的直接规定几乎空白。采用比较分析、实证分析等研究方法，分析我国住宅权保障救济存在的问题，并提出构建我国住宅权的法律救济途径以及违反住房保障法律制度的法律责任。

住房保障;住宅权;权利救济;法律责任

住房问题关系到千家万户，是人民群众切身利益之所在。近年来，针对房价上涨过快的现象，同时，也为了建立与我国社会主义初级阶段相适应的住房保障体系，国家适时出台了许多对房地产市场进行调控及住房保障的一系列政策措施。虽然住房保障工作在实践中取得了一定成效，但是在实施的过程中仍然出现了不少问题，住房保障依然任重道远。目前，无论是在房地产市场方面，还是在住房保障方面，我国都尚未形成一套完整的住房保障方面的法律体系。各地行政的依据主要是国务院、住房和城乡建设部等部委和各省(区)市政府部门颁布的行政法规、规章等规范性法律文件。

顺应时势发展的需要，十一届人大已把《住房保障法》纳入立法规划项目，住房和城乡建设部正紧锣密鼓地调研和起草，目前已经初步形成了一个初稿。我们期待这部能全面建立我国住房保障体制，明确政府、企业、公民的权利和义务的法律的问世。

2010年3月3日，全国人大代表、经济学家张兆安在接受记者采访时说，制定《住房保障法》，其原则主要包括:保障全体城乡居民的住房权，保障户籍人口和常住人口的住房权，实现民生住房、和谐住房、住有所居的伟大理想和目标;政府应该成为住房保障的主体;对住房保障中的违法行为进行处罚，并规定法律救济途径。

1 住宅权是住房保障法律制度的法理基础

随着人类文明的进步，人人都应享有合适的居住设施的观点已经得到国际上的普遍认同。实际上，国际上早已把公民居住权利(也称住房权、住宅权)作为一种基本的人权加以明确规定。因此，住宅权作为一项基本人权，解决人民大众的住房问题，政府责无旁贷。建立住房保障法律制度，其法理基础根源于公民的住宅权。

有权利必有救济，无救济则权利无法保证实现。权利体现了人的某种要求，而救济则是这种要求得以实现的手段。权利总是以正面肯定的方式出现在法律中，而社会生活的多样性则难以从正面肯定的角度一一穷尽，于是法律对于权利的规定常有抽象化的倾向，在日益复杂的现代社会中尤其如此。但是权利若过于抽象，则缺乏可操作性，与日常生活的距离也会越拉越大。法律救济则是从反面确定对权利的保障，往往针对具体的侵害作出救济性规定。只有通过相关的救济途径，在法律的程序中针对具体问题进行评价和判断，才能将“抽象的权利”具体落实到现实生活中。因此，住宅权的确定及进一步实现更有赖于救济制度的完善。目前针对住房保障权利救济的专门的学术研究还较少，本文旨在探讨住房权利保障的法律救济途径，以期为我国住宅保障法律制度的建立健全提供有益参考。

2 我国住宅权保障救济存在的问题

由于各国政府的财政资金有限，保障性住房的供给与需求总是存在差距，因此，在法律实施的具体过程中不可避免地出现各种争议。在国外，一些国家成立了专门机构来解决住房保障过程中的争议。如在德国、葡萄牙和希腊等国有专门处理社会保障争议的行政法院，西班牙有社会法院，英国有专门的社会保障法庭。健全住房保障争议处理制度，对化解社会矛盾，维护公民合法权益，促进行政机关依法行政，并最终完善整个住房保障法律制度都具有极其重要的意义。

由于住房保障争议主要发生在受保障者和管理机关之间，因此本文所论述的住房保障争议处理制度主要是指处理这两种主体间争议的制度。总的说来，争议产生主要是因为符合住房保障条件的人没有享受到该有的保障权利，而不符合条件的人却得到了。如此结果产生主要源于两方面的原因:一方面是管理机构不正当履行职责。主要指管理机关在行使权力时出现违法违规情形，损害相对人利益。如相对人符合申请廉租房、经济适用房身份，而管理机构拒绝给予其应得待遇;相对人符合申请住房公积金贷款的资格，而管理中心无正当理由拒绝;相对人虽有违法或违规行为，但管理机构对其的处罚超出了法律规定的幅度和范围;等等。另一方面是受保障者不履行法定义务。主要是相对人不符合住房保障条件却弄虚作假，或不接受或不配合住房管理机构的调查，占用本不该属于自己的保障资源，致使其他受保障者利益受损。

在我国的较高位阶的法律法规中，关于住房保障权利救济途径的直接规定几乎空白。现行法律法规中只有部分关于监督管理的规定，比如在2004年发布的《经济适用房管理办法》中第七章分两个条文规定了监督管理。第三十五条主要规定有关部门在住房保障工作过程中有违法违规行为，由有关监督机关按照规定处罚。第三十六条规定:对相对人弄虚作假、隐瞒家庭收入和住房条件，骗购经济适用住房或集资、合作建房的个人，由经济适用住房主管部门追回已购住房或者由购买人按市场价补足购房款，并可提请所在单位对申请人进行行政处分。这些规定在权利救济方面存在严重的不足。只有在《城镇最低收入家庭廉租住房管理办法》中第十七条有权利救济的规定:廉租住房申请人对房地产行政主管部门的审核结果、轮候结果、配租结果有异议的，可以向本级人民政府或者上一级房地产行政主管部门申诉。这是目前可以找到的唯一的规定。而在唐山、石家庄、贵阳、沧州等地的一些地方性规范性文件却对此做了相关规定，如《沧州市城镇最低收入家庭住房保障规定》第十九条规定:当事人对房地产行政主管部门作出的行政处罚或是住房保障有异议的，可以提起行政复议或是行政诉讼;对行政处罚决定不复议、不起诉又不履行的，房地产行政主管部门可以申请人民法院强制执行。

3 构建我国住宅权的法律救济途径

住宅权救济可以从两方面实现，除了上述的申诉程序外，还可考虑听证。

一方面，事前听证。听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。听证在价格决策、地方立法、行政处罚、国家赔偿等诸多领域被广泛采用。

听证权是一种从宪法正当程序和其他基本权利中推导出的宪法性权利，是保障其他权利实现的权利，是人民实现当家作主的一种程序性权利。因此在制定影响公民住宅权的法律法规规章时必须举行听证，让人民的声音参与到抽象行政行为的实行过程中，真正体现“主权在民”的宪法精神。

人力资源与劳动和社会保障部门目前已设置了劳动工资司、养老保险司、失业保险司、医疗保险司、工伤保险司、农村社会保险司、社会保障基金监督司等专门的组织机构，但同样属于社会保障的住房保障职能却一直游离于该部门基本职能之外。因此建议建立住房保障的听证程序，由人力资源与劳动和社会保障部门主持，民政部门、财政部门、街道办事处或村民委员会等相关部门工作人员、居民或村民代表共同参加，共同确定住房保障范围、审查具体保障对象，并严格实行程序公开。

另一方面，事后申诉。根据我国宪法的规定，公民在其权利受到侵害时，有权向有关国家机关提出申诉，即指公民的合法权益因行政机关或司法机关作出的错误的、违法的决定或判决，或者因国家工作人员的违法失职行为而受到侵害时，受害公民有向有关机关申诉理由，要求重新处理。在这个层面上的住房保障争议法律制度应该属于行政争议法律制度的范畴，解决争议的方式主要包括行政诉讼和行政复议。

行政复议。行政复议是指当事人对行政机关的行政处理决定有意见，向行政机关提出要求重新处理的一种制度，是公民、法人或其他组织通过行政救济途径解决行政争议的一种方法。我国《行政复议法》中规定“认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的”，相对人可以要求复议，这就为住房保障争议提供了比较充分的复议依据。

行政诉讼。当事人对行政复议决定不服，或者对具体行政行为不服可直接提起行政诉讼。住房保障法必须赋予公民就住房保障权益受到行政机构侵害时提起诉讼的权利。法院依法作出判决，可责令行政机关履行职责或行政相对人履行义务，依法必须承担违法责任的相关机构和相关责任人还必须承担民事责任、行政责任甚至刑事责任。

4 违反住房保障法律制度的法律责任

违反住房保障法律制度的法律责任包括行政责任、民事责任和刑事责任。

一方面，管理机关一方承担的责任。一是《住房公积金管理条例》中关于国家机关工作人员的责任承担的相关规定。住房保障资金和住房公积金都是专门用于解决中低收入家庭住房问题的专项资金，按照“专款专用”的原则，该资金不得挪作他用。挪作他用的，未达到刑事处罚标准的，主要责任人员应承担行政责任。如果有关人员行为触犯刑法关于挪用公款罪或者其他罪的规定，则需依法追究刑事责任。国家机关工作人员在住房公积金监督管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任;尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。二是住房保障机关违反规定行使审批和发放权力。此类行为是指从事住房保障相关审批发放工作的人员，明知相对方不符合享受保障的条件，但仍签署同意其享受有关待遇。其中包括违法发放住房补贴或分配廉租房，违法审批经济适用房购买申请，违法审批住房公积金贷款。在此类行为中，有关工作人员可能存在玩忽职守、徇私舞弊或者收受贿赂等行为，应该追究其行政责任。对于玩忽职守、徇私舞弊或者收受贿赂行为情节严重，已构成刑法规定的滥用职权罪、玩忽职守罪或受贿罪相关罪名的，应追究其刑事责任。

另一方面，受保障者一方承担的责任。如《青岛廉租住房保障办法》中规定，对隐瞒真实情况或者提供虚假资料申请廉租住房保障的，记入不良信用记录，申请人2年内不得再申请住房保障;以欺骗等不正当手段获得廉租住房保障登记的，申请人5年内不得再申请住房保障。对采用弄虚作假，隐瞒家庭收入、住房和资产状况及伪造相关证明资料等欺骗方式申请经济适用住房和限价商品住房的，取消申请资格，并记入不良信用记录，5年内不得再次申请。同时，对已骗购保障性住房的，收购或收回住房，并依法追究其责任。构成犯罪的，依法追究其刑事责任。受保障者违法使用住房保障，包括将经济适用房擅自出租、出卖、将住房补贴挪作他用、将住房公积金贷款挪作他用，对此也应进行处罚。例如将所承租的廉租住房转借、转租或者改变用途、无正当理由连续6个月以上未在所承租的廉租住房居住、无正当理由累计6个月以上未交纳廉租住房租金的均须退出廉租房。

另外，还必须对保障房开发企业的违法行为制定细致的处罚规定。只有对出现不法行为的各方的处罚方式进行了足够的细化，才能保证住房保障权利的实现不是一纸空文。

［1］冯健.有权利必有救济［N］.人民法院报，2006－02－06.

［2］张丹.住宅社会保障法律制度研究［D］.泉州:华侨大学硕士学位论文，2007.

［3］姜婷.我国城镇住房保障制度研究［D］.成都:西南政法大学硕士学位论文，2007.

［4］王苗苗.张兆安代表建议尽快制定《住房保障法》［EB/OL］.新华网，http://news.xinhuanet.com/politics/2010 －03/03/content_13089968.htm，2010 －03 －03.

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1674－6341(2011)05－0053－02

2011－07－26

卢美容(1977－)，女，福建顺昌人，助教，法学硕士。研究方向:经济法。

责任编辑:卢宏业