我国粮食主产区投入与补偿机制的研究

邵立民

（黑龙江省委党校，哈尔滨 150080）

1 国外的研究现状述评

1.1 农业保护与补贴理论及政策

萨缪尔森 （1954）在论述公共物品的特征时，主要论述公共物品的两个特征：非竞争性和非排他性。粮食是具有公共物品性的特殊商品，公共物品应当主要由政府来提供。2008年，美国经济学家布兰特在 《美国农业补贴政策》一书披露，美国政府为了保证粮食安全，采取了价格补贴、休耕补贴和直接补贴3种形式，使得粮食每100美元的收入中有60%来源于政府补贴。在度量农业支持与保护水平方面，国际上广泛运用的主要有3种：名义保护率NRP(Bela Balassa,1965)、有效保护率EPR(W．M．Co rden，1966) 以及生产者补贴等值 PSE(T．Josling，1973)。OECD （2010） 在最近发布的“OECD国家农业政策概览”中指出，发达国家2009年对农业的补贴PSE（生产者补贴）为2 520亿美元，占农业总收入的比例由2008年的21%增至22%，美国PSE占农业总收入的比例由2008年的8%增至2009年10%，欧盟由22%增至24%。

通过农业补贴来促进农业发展是国际上普遍采取的做法，如美国、英国、加拿大、澳大利亚等农业发达国家，政府对农业提供的财政支持相当于农业本身GDP的25%以上；日本农业财政支出相当于农业GDP的45%～95%；即使像印度这样的发展中国家，国家财政支出也相当于农业GDP的10%。简要举例，一是美国粮食保护与补贴体系。尽管美国是粮食生产大国，粮食供给过剩，但是美国政府一直十分重视对本国粮食生产能力的保护。①支持价格政策。这项政策起源于1933年美国农业调整法。目的是为农民提供一个最低保证价格，保护农民利益。主要工具就是无追索权贷款。②直接补贴。是在1996年农业法中提出的直接收入补贴方式，政府对于签定生产合同的农场直接给予固定补贴。2001年美国联邦政府农业直接补贴占农场农业净收入的42%。例如，2001年美国农业的净收入为490亿美元，其中207.26亿美元来自联邦政府的直接现金支付，平均每个农场补贴9 539美元。③反周期支付。是2002年农业法提出的政策性措施，保证农民的实际价格不会低于一个目标价格。④土地保护措施。美国从1956年实行了自愿退耕休耕计划，对于休耕的土地给予补偿。二是欧盟粮食生产保护与补贴体系。①干预价格政策。欧盟在1992年和2000年共同农业政策中制定了对粮食作物的干预价格政策。②作物面积补贴。为了弥补因干预价格水平降低而导致农民收入的损失，与1992年开始实行作物面积补贴政策。③休耕补贴和环保补贴。④其他补贴。欧盟在基础设施建设进行补贴，给予建设总费用的25%补贴。

1.2 利用政策，加大对农业的支持保护力度

充分利用 “绿箱”和 “黄箱”政策，1998年美国、欧盟和日本3方农业补贴占WTO农业补贴总额的89%，其中欧盟占44%、美国占24%、日本占21%。当年美国农业补贴中 “绿箱”占82%，“黄箱”占17%。2001年美国农业国内支持为970亿美元，相当于其农业总产值的50%。同期中国农业国内支持总量约相当于欧盟的1/10，美国的1/4。中国的 “绿箱”、 “黄箱”支出比重均低于发达国家。

1.3 加强对农业投入的管理和实施农业保险的立法

为了保障农业长期发展的资金投入，规范投资主体的投资行为，防止农业投资的盲目性和随意性，美、日、英、法都先后制定并颁布了农业投资法。并且通过立法实施农业政策性保险是一个国家宏观政策的重要组成部分。目前世界上约有40多个国家推行农业保险。我国的农业保险立法进程缓慢，农业保险的法律保障体系薄弱，无法指导和规范农业保险的运作和发展，并直接影响到农业保险市场的建立、健全。

2 国内研究现状述评

国内对农业支持与保护问题的研究起步较晚，直至20世纪90年代初才开始研究，我国众多经济学家朱希刚、张晓山、温铁军、王亚鹏、邓大才、柯炳生、黄季焜、程国强、肖海峰、曲福田等对农业支持和保护政策作了深入的研究。目前研究主要集中在以下几个层面：一是关于我国农业要不要支持和保护的问题。张晓山、程国强、邓大才等学者分别从不同视角论证了农业保护与支持的必要性。二是中国入世后如何进行农业保护的问题，如著名学者柯柄生、卢峰等做了大量论述。三是中国目前对农业的支持水平。如朱希刚等则计算了1994年的PSE，并提出了应开始实施农业补贴由消费者向生产者转变的发展目标。四是对中国未来农业支持政策改革方向的探讨和国外一些经验介绍，柯柄生、李秉龙等介绍了国外农业支持的做法，对我国农业支持和保护进行了有益的探讨。五是对农业支持与保护政策的存在的问题进行了探讨。如马文杰、曲福田、刘宝艳、亢霞、李国祥、潘刚等探讨了不同的农业支持和补贴政策执行效果的影响。

柯炳生 (2004)认为，借鉴欧美国家的经验教训，对于完善我国的相关政策具有重要的现实意义。提出脱钩支付是农业直接补贴的发展方向。肖海峰等 (2005)从农民对粮食直接补贴政策的评价与期望角度进行了实证分析。分析发现农户对该项政策评价较高，并希望补贴标准能有较大幅度的提高。朱新华、曲福田 （2008）认为，将耕地保护的外部性补偿界定在粮食主销区对粮食主产区的经济补偿，旨在建立一套切实可行的补偿途径机制，实现粮食产销区优势互补，共同发展。胡靖（1998)认为，粮食生产的机会成本是一种社会成本，对之实行补偿是一种社会补偿。韩喜平等 （2007）认为，为此应该采取有效措施完善粮食直接补贴政策，使其发挥出最大的效应潜能。万宝瑞 （2010）认为，关键要把粮食作为基础性公共产品，用公共财政大力投入扶持粮食生产；完善农业补贴、粮价形成、粮食主产区补偿和粮食安全责任4个利益调节机制，加大政府投入，引导农民和社会投入，建立与经济增长和财力增加相适应的粮食生产投入保障机制。马文杰 （2010）认为，对粮食的生产成本、流通成本完全由粮食主食主产区承担的粮食安全义务进行利益补偿，是当前应该考虑的重要问题。刘宝艳 （2006）认为，目前面临的主要问题，粮食主产区公益性基础设施更新改造难主要包括中小型水利设施、生态林建设、粮食生产基地、县乡道路。农业基础设施大部分老化失修,急需更新改造。大凡粮食主产区，都是产粮大市，工业弱市财政穷市。自己没有能力投入，需要国家和省支持。亢霞 （2009）认为，从理论上看，我国对粮食的支持应该包括固定支持 （直接补贴和产后补贴）、价格支持、生产支持和风险支持4个部分。邓大才（2005）认为，站在区域发展的视角，粮食生产与区域发展的目标并未有效耦合。由于粮食主产区现代化道路的选择不得重复以牺牲农业尤其是粮食生产为代价的传统路径，这就意味着粮食主产区的现代化道路，将在土地资源配置、资金投向等诸多经济社会资源上，比先发达地区付出更多更高昂的机会成本。方鸿 （2009）认为，粮食的最低收购价水平过低或过高都会带来不利影响。保持合理的粮食最低收购价水平有利于粮食生产的稳定。

目前我国农业科研投入仅占农业总产值的0.4%左右，低于世界平均水平 （1%左右），甚至还低于世界低收入国家的平均水平 (0.8%)，与发达国家平均水平 (2.37%)差距就更大 （朱希刚，1999；胡瑞法，2004）。目前我国农技推广投资的总体情况是总量投入不足，结构不合理，利用率低 （陈世军，黄季焜，1996）。而且在过去的10多年中人均推广费用下降 （张利庠，纪海燕，2007）。

概括众多研究，大多数的观点是：①我国对农业尤其是粮食生产投入不足；②农业基础设施越来越差，产粮的根基在动摇；③农业科学技术投入不足，粮食产量提高慢；④直接补贴的资金总量太小，粮食补贴制度不完善；⑤粮食最低收购价制度不完善，不利于粮食流通流域市场化改革；⑥对粮食主产区经济社会发展重视不够、补偿过低；⑦目前粮食收购价太低，适当提高最低收购价；⑧应该对粮食主产区加大补偿力度；⑨我国粮食流通体系没有健全等等。

自2004年起政府开始借助一系列粮食补贴政策强化对粮食生产的干预。开始在全国范围内有计划地实施对种粮农民直接补贴政策、良种补贴政策、农机具购置补贴政策以及最低收购价政策。2006年之后又加大了大型商品粮基地的建设力度，又增添了一项农资综合直补政策， 最终在我国建立起粮食补贴制度的基本框架， 即“直接补贴+最低收购价”的模式。自2004年起，我国粮食产量连续增产。但是，近几年粮食主产区农民收入提高幅度不大，严重制约了粮食主产区的经济社会发展。对于近几年政府财政投入和补贴所取得的粮食增产和农民增收效应，现存的很多研究文献均给予了高度的评价，但是尚没有文献对如何建立我国粮食生产投入与补偿的长效机制研究，尤其是对粮食主产区投入和利益补偿机制的研究尚缺，需要深入研究。2010年一号文件指出：“在稳定粮食播种面积基础上，大力优化品种结构，着力提高粮食单产和品质。全面实施全国新增千亿斤粮食生产能力规划，尽快形成生产能力。加快建立健全粮食主产区利益补偿制度，增加产粮大县奖励补助资金，提高产粮大县人均财力水平。”加强粮食主产区投入和补偿机制是保障国家粮食安全的重要举措，是完成新增千亿斤粮食生产能力建设规划的重要保障。所以，对不同粮食主产区投入和补偿机制全面、系统的研究极为重要。分析不同的投入与补贴的特点，借鉴欧美国家的经验教训，对于完善我国的农业保护与支持政策具有重要的现实意义和深远影响。

3 我国粮食主产区投入与补偿机制的对策

3.1 建立健全我国农业投入与补偿法律法规体系

一是完善我国的 《农业法》。现有的 《农业法》中专门规定了 “农业投入”一章，从国家财政收入、建立农业专项基金、税收、价格、信贷及农业投资主要使用范围等方面做了原则性规定，并明确规定 “国家财政每年对农业总投入的增长幅度应当高于国家财政经常性收入的增长幅度”，但针对性不强，没有法律后果和法律责任，不易操作。应该明确各级政府对农业的投资职责，投入份额、承担的责任。应以法律的形式把对农业投资作为政府的义务固定下来，并对不按要求增加农业投入的单位和责任人所应承担的法律责任予以明确。二是制定 《我国农业补贴与投资法》。

3.2 建立健全粮食主产区投入与补偿政策与制度体系

一是加大补贴力度，创新补贴机制。大幅度提高农资综合直补、粮食直补、良种补贴和农机具购置补贴等标准，改进对种粮农民直接补贴以及农资综合直补的方式。二是建立社会共同承担的粮食安全责任机制，建立农业发展基金、粮食最低保护价基金等制度。三是适当扩大良种补贴的力度、范围，改进良种补贴的方式。 四是完善对粮食主产区的补偿机制，集中力量建设一批的核心产区。在核心区建设中，一要依据粮食生产的目标完成情况，实行转移支付的奖励激励机制，完善奖励资金与粮食产量、调出量直接挂钩的联动办法；二要加大财政奖励和粮食产业建设项目扶持力度，完善粮食风险基金政策，逐步完全取消主产区资金配套；三要增强产粮大县的 “造血功能”，将农产品加工销售等增值税收入留在地方，中央财政不再分成，增加粮食大县财政调控能力。四要核销粮食主产区的债务，加快现代农业的步伐。

3.3 通过税费政策，对粮食主产区进行补偿

对完全由粮食主食主产区承担的粮食的生产成本、流通成本等进行利益补偿，可以通过对主销区GDP和财政增长提成，增加机会成本税，粮食消费税、耕地补偿税等税费政策，实现耕地保护外部性的有效补偿，建立销区用粮补偿机制，用于对粮食主产区粮食生产的补偿，从而建立有利于促进区域土地利用效率提高或耕地保护的经济约束机制。同时加大对粮食主产区、贫困地区的工商等税收返还，调整国家与地方的税收分制的比例关系，增值税、消费税实行倒三七，加大税赋返还的力度，主要用于粮食主产区地方建设或地方财政。

3.4 建立健全以公共财政为主体的多元化投入保障体系

建立健全以公共财政为主体的多元化投入机制，落实优惠政策，吸引社会资金投向粮食主产区的投入与补偿体系。一是加大政府投入。支援农村生产支出、农林水等部门事业费、农业基本建设投资、农业综合开发资金、财政扶贫等。中央和省两级政府应承担起粮食主产县市农业基本生产条件改善特别是跨区域农业基础设施建设的投入责任，并增加中央的投资比例。国家投入尽量采用直接投资或以工代赈、直接补贴等形式，让农民直接受益。二是引导农民投入。积极探索通过以奖代补、以奖代投、先建后补等多种形式调动农民投入粮食生产的积极性。三是引导社会投入。可通过农民专业合作社、农业产业化经营组织、农村集体经济组织等中介进行农业基础设施建设；以小型农田水利设施产权制度改革为重点，探索农业基础设施管护新机制；实行对农产品加工企业免收所得税政策，引导社会资金投入。

3.5 健全投入与补贴预算的管理和控制机制

借鉴美国农业预算管理办法，对农业补贴进行依法进行严格预算编制与监督，建立预算编制、执行、监督三分离的制约机制。首先，编制农业补贴预算，根据公共财政的原则和WTO规则的要求，科学、合理地确定农业预算支出范围、支出科目、支出的内容，提高补贴透明性、操作性和政策连续性，最大限度地发挥农业财政补贴预算在农业经济发展中的作用。其次，建立严格的农业补贴资金绩效考核制度。强化农业补贴的执行刚性，通过的预算必须严格执行，加强人大监督权威对政府农业补贴预算执行的监督。切实加大农业投入的执法监督力度，建立和完善农业补贴报告制度、听证制度等。

3.6 加速农村金融立法，建立完善的农村金融支持体系

创新金融服务机制，加大农业信贷投入。尽快建立分工协作、平等竞争的多样化、层次性农村金融体系。一是调整现有主体性服务于农业的金融机构职能，扩大农业发展银行等政策性银行对农业和农村的服务功能和范围，充分发挥国家政策性金融支持农业的主导作用；进一步发挥农业银行支农优势，创新金融产品，改进服务方式。二是积极稳妥地推进农村信用社的改革，尽快落实支持农村信用社改革的政策措施。当前应该在法律上进一步明确信用社的法律地位，维护其存在的独立性和合理性。同时创新信贷支农方式和品种，及时向农户提供多元化金融。

3.7 进一步加大政府投入、支持和政策性补贴

一是加强粮食主产区农业基础设施和优质粮食工程建设的投入，加强对农业科学技术体系投入，增强粮食综合生产能力和可持续发展能力；应加强13省等商品粮基地和现代化农业实验示范区的建设投入，如加强防洪排灌工程体系建设，耕地的 “三化”治理，中低产田改造，扩大对农田水蕖、节水灌溉、农村水电、农业机械、粮食安全储备、公共物品等农村基础设施和农业装备投资规模。二是加大投入退耕还林、水资源可持续利用、造林绿化、生态农业等重大生态工程建设和小流域综合治理，促进农业可持续发展。三是加大 “黄箱”政策中政府投入，如对农产品的直接价格干预和补贴，如种子、肥料、灌溉、农机具等补贴，农产品营销贷款补贴，休耕补贴等。

3.8 增加对农业保险的补贴，建立农业保险法律制度

设立财政支农风险补偿基金和建立健全信用担保制度。农业保险是我国农业保障体系中的重要项目，也是缺腿的一项。国家应该加快成立政策性农业保险公司，提高农业保险的投保率，增强粮食主产区农民收入的保障程度。加快农业保险的立法，从政策和财政上予以支持，建立起确保农业发展稳定的保障机制。

3.9 适当提高粮食最低收购价，完善粮食价格形成机制

适当提高粮食最低收购价格，保持粮食价格合理水平，建立健全国家粮食安全价格体制。密切跟踪国内外粮食市场变化，适时加强政府调控，灵活运用价格机制等多种手段，保障粮食经营收入稳定增长。

3.10 严格控制农业生产资料价格上涨

针对农资价格上涨，各级政府相关部门要建立农资成本和农资价格报告制度，加强对农资价格的调控和质量监控，同时要建立健全农资淡季储备制度和农资补贴机制，采取最高限价和最高批零差价率等措施控制农资价格。同时，要对农资生产企业在税收、运输等方面的投入与补贴优惠政策，确保供给。农民还应尽量减少农资投入，降低农资消耗，避免不必要的农资浪费。

3.11 深化粮食流通体制改革，加强粮食物流体系建设

重点建设从粮食主产区到主销区的跨省区粮食物流通道和物流节点，加强建设东北电气化铁路粮食运输大通道。实现跨省区粮食物流主要通道的散装、散卸、散储、散运和整个流通环节的供应链管理，形成快捷高效、节省成本的现代化粮食物流体系。建议国家加大对粮食主产区粮食流通体系建设的投入。应该在销售、加工、仓储、运输等方面加大力度，加大对粮食仓储、物流、加工企业收粮补贴，农民售粮补贴、建立粮食物流集团、粮食银行等手段，解决粮食流通的瓶颈问题。并加大对国有粮食购销企业的仓储设施建设投入，使之更好的发挥国有粮食购销企业主渠道作用。