流动人口基本医疗保险关系转移接续方略

梁金刚（中国人民大学劳动人事学院 北京 100872）

流动人口基本医疗保险关系转移接续方略

梁金刚（中国人民大学劳动人事学院 北京 100872）

流动人口基本医疗保险关系转移接续在目前还难以顺畅进行，其症结在于流入地与流出地之间医疗保险基金权利与义务的不平衡所导致的利益冲突、统筹层次较低等。逐步提高统筹层次，建立跨统筹区域的转移接续基金调剂机制，制定不同医疗保险制度之间参保权益管理措施与待遇衔接办法等，已成为破解医保关系转接难题的迫切要求。

流动人口；基本医疗保险关系；转移接续

城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗加之城乡医疗救助制度已在制度上实现医疗保障体系的全民覆盖，而个中问题依然尖锐。在快速工业化和城镇化背景下，社会流动人口大幅增加，城乡之间、中西部与东部沿海城市之间、机关与企事业单位之间劳动力的流动日益频繁，而目前基本医疗保险关系“各自为政”的管理规定严重制约流动人口医疗保险关系的可持续发展，成为影响劳动力自由流动的重要因素之一。

一、加快流动人口医疗保险关系转移接续迫在眉睫

根据国家人口计生委《中国流动人口发展报告2010》，2009年我国流动人口数量达到2.11亿人，且人口流动不断加快，流动规模持续增加，逐步形成以东部沿海城市带为重心，以内陆城市群为中轴，以西部中心城市为集聚点的流动人口分布格局。流动人口中78.7%为农业户口，以青壮年为主，其中20至44岁占被调查人口的三分之二，14岁及以下儿童占20.8% ，男性占50.4%，女性占49.6%。流动人口家庭平均规模为2.3人；16至59岁人口中86.8%接受过初中教育，月平均收入1942元人民币，主要在制造、批发零售和社会服务业领域就业，多集中在低薪或高危行业。该报告同时预测，以市场为主导、以发展型迁移为主要形式的规模空前的农村劳动力转移将成为综合影响我国未来一个时期整体及区域发展、产业布局、生态建设、政府社会管理与公共服务最重要的问题之一。

首先，流动人口的固有特性要求基本医疗保险关系能够转移接续。

流动人口的突出特点是流动性强以及由此引发的低收入、行业的高危性。较低的工资收入使大多数流动人口面临医疗服务供给不足、异地报销困难等问题。患病后流入到地县级以上医院就医者不到70%，近一成选择回老家治疗，仅有26.8%的参保人员表示可报销部分医疗费，超过六成的人员仍需全部自己支付。可见，现行基本医疗保险制度未能对流动人口发挥应有的保障功能，流动人口的基本医保需求并没有得到满足。

其次，实现流动人口基本医疗保险关系转移接续是保证制度持续运行的内在要求。各地外来人口退保频发的现象表明，医疗保险关系无法跨地区转移接续尤其是无法跨省转移接续是主要原因。可见，医疗保险关系跨地区转移接续的范围扩展程度将直接影响参保人数的增长和覆盖面的扩展程度，从而影响基本医疗保险制度的持续发展。特别是在我国医疗保障体系面临城镇化、就业形式多样化和劳动力流动日益频繁等诸多因素挑战的形势下，实现流动人口医疗保险关系转移接续对制度持续运行的重要性愈发突出。

最后，城市化发展目标迫切需要建立流动人口基本医疗保险关系转移接续机制。我国正在实施的城市化和建设社会主义新农村战略的主要目的是转移农村富余劳动力，建立城乡统一的劳动力市场。但医疗保险关系转移接续机制的缺失严重阻碍着城乡之间劳动力的合理流动，从而延缓了城市化进程。《社会保险法》的颁布，使人人享有社会保障的权利有了法律支持，流动就业人口理应在社会保障方面享受平等的待遇。因此，建立和完善医疗保险关系转移接续的制度政策，维护流动人口的医疗保险权益，理应成为医疗保险制度建设的一项重要内容。

二、流动人口基本医疗保险关系转移接续中的利益冲突与阻碍因素

尽管国家就医疗保险关系转移接续问题出台了相关政策文件，新颁布的《社会保险法》明确了个人跨地区就业时，基本医疗保险关系随本人转移，缴费年限累计计算。但由于各地政策不统一，细节规定不到位，配套措施不完善，转移接续依然缺乏顺畅的衔接机制，尤其是跨统筹区域转移接续时，显现出较差的便携性。造成这一局面既有历史原因，也有现实原因；既有制度设计缺陷，也有行政行为异化；既有管理方式滞后，也有配套措施缺乏。

首先，流动人口医疗保险关系转移接续难，源于“分灶吃饭”财政体制下流入与流出地医疗保险基金权益与义务不均。上世纪八十年代逐渐形成“分灶吃饭”的财政体制，即各地在依照某种规则交给中央财政后，所剩财力用于本地，同时，中央财政通过一定的方式实行转移支付。现行医疗保险制度实行统账结合基金模式，地方政府担负着统筹账户基金的补助与兜底责任。当面临医疗保险关系跨统筹地区转移时，各地政府往往将统筹基金扣除，甚至有些地方对个人账户基金转移也设置了相当苛刻的条件，由此造成流入地和流出地政府之间的权益与义务不均，成为流动人口医疗保险关系转移接续的瓶颈。

其次，流动人口医疗保险关系转移接续难，源于各地区经济发展水平差距较大所导致的医疗保险统筹层次过低。统筹层次低，统筹单位就多，政策的统一性、衔接性必然较差，由此导致医疗保险关系转移接续的政策真空，即当参保人跨统筹地区流动时，流出地的医疗保险政策失去效力，而流入地的医疗保险政策又很难与流出地的医疗保险政策相衔接，于是便产生了转移接续中的尴尬。这是导致流动人口医疗保险关系转移接续难的根本原因。

最后，流动人口医疗保险关系转移接续难，还在于缺乏必要的技术准备。当前，医疗保险经办机构管理体制不健全、不统一，尤其尚未建立起实时跟踪的信息管理系统，参保人不能方便、快速了解自己的医疗保险基金等信息，亦会降低参保人对制度的满意度和信任度。

三、流动人口基本医疗保险关系转移接续的政策建议

解决流动人口医保关系转移接续问题，仅仅停留在问题表面显然不是根本之计，抓住实质性矛盾才是治本之道。

首先，提高统筹层次，减少因统筹单位过多而形成的体制障碍。

提高统筹层次的技术难题在于如何解决由于各地区社会平均工资差距而带来的缴费差距问题。对此，可以先建立多档次的筹资机制作为过渡方式，使参保居民缴费标准与待遇享受水平挂钩，由参保居民根据自己的经济实力和意愿自由选择参保档次。随着城乡居民收入水平的提高，再逐步实现统筹区域内医疗保险标准的统一。

其次，在提高医疗保险统筹层次的过程中，可建立中央财政或省级财政的医疗保险关系转移接续调剂金，协调解决转移接续引起的利益变动问题。笔者认为，流动人口为当地经济发展作出了贡献，地方财政对参保人的入保补贴本应是当地政府对参保人的一种经济反馈，即使在医疗保险关系转移接续时完全转移统筹和个人账户基金，对于当地政府来讲也是应当的。考虑到政策执行的可操作性，为了避免转移接续加剧地方政府利益的不平衡性，可考虑建立中央层级或省级的医疗保险关系转移接续调剂金，主要用于跨统筹区域医疗保险关系转移接续双方社会统筹基金的收支平衡，定期对医疗保险关系转移接续所涉及的基金进行清算和资金划转，减少地方政府在医疗保险关系转移接续中产生的利益摩擦。

第三，制定不同医疗保险制度之间参保权益管理措施与待遇衔接办法。在参保权益方面，医疗保险关系转移接续最重要的就是要保持参保人权益记录的完整性，使参保人不因参保的不连续而导致权益记录中断。在待遇衔接方面，笔者认为，在各地区经济发展水平差距较大的情况下，欧盟的“分段计算、权益累加”模式的转移接续政策可以为我们提供有益的借鉴。即在不转移统筹基金的前提下，按各参保地规定分段计算。具体做法是，依据参保人员在各参保地缴费工资和各参保地在岗职工平均工资为基数计算其指数化的平均缴费工资，进而确定其医疗保险待遇支付标准。各统筹地区可根据劳动者劳动服务记录和相应基数单独核算，最后互不干扰汇入同一账户。这样做，既避开了个人账户，也绕开了统筹基金转移难题。

最后，加快“金保工程”建设步伐，建立全国医疗保险网络系统，完善医疗保险关系转移接续配套措施。在流动人口数量增多、流动频繁的条件下，医疗保险信息网络系统的建设已经迫在眉睫。加快建立医疗保险关系信息库，实现全国医疗保险数据库的联网与信息共享，是医保关系转移接续的迫切要求。与此同时，还应在现有医疗保险卡的基础上，推广全国通用的社会保障一卡通。在未实现身份证号作为社保编号的地区，更要加快发展，以增强参保人转移接续医保关系过程中权益记录查询的便携性，以及医疗保险制度健康运行的透明性。当然，医疗保险关系转移接续仍需要户籍制度等配套措施的完善方可顺利进行。

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[7] 刘亚坤，李万县. 国内农民工医疗保险转移接续问题研究综述 [J]. 网络财富,2009(12).

Research on Mobility of Basic Medical Insurance about Floating Population

Jingang

Liang( School of Labor and Human Resources, Renmin University of China, Beijing, 100872)

It is not feasible to achieve free mobility of basic medical insurance about floating population, the reason is the medical insurance fund conflict between inflow and outflow district, besides, it is also refers to the low Overall level and so on. It has become the most urgent need that to improve the overall level, establish inter-regional co-ordination mechanism, format management measures of insurance rights and convergence of treatment, and so on.

floating Population,relationship of basic medical insurance, mobility

F840.684 C913.7

A

1674-3830(2011)04-29-3

10.369/j.issn.1674-3830.2011.04.12

2010-12-17

中国人民大学劳动人事学院社会保障专业博士生，研究方向：医疗保险。