行政听证制度研究

崔 伟

(安徽师范大学 政法学院，安徽 芜湖 241000)

1996年3月17日八届全国人大四次会议通过的《中华人民共和国行政处罚法》第一次在行政行为中正式设立听证程序。该法第42条明确规定:行政机关做出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。当事人不承当行政机关组织听证的费用。2003年通过的《中华人民共和国行政许可法》也规定了设立行政许可的听证义务和程序，这些都标志着行政听证制度在我国逐步建立起来。但一项制度的建立必须有深厚的理论支撑，不可能是某些人或某个政权的凭空设想。其实行政听证制度在国外早就存在，英国古老的自然公正原则和美国的正当法律程序孕育了该项制度，早已是国外法治国家普遍遵守的准则。而我国目前的听证制度是向国外学习而引进的，在我国缺乏传统理论的支撑，要使这样一种制度适用于我国，就必须追根求源，寻找其中符合我国法治理论的依据。这也是法律移植当中所必须注意的问题，只有与本土法律资源相符合，法律移植才能推进法治的进程。

1 行政听证制度的由来和法理依据

所谓听证制度，是指行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利，行政相对人向行政机关表达意见，提交证据，行政机关听取意见，接受证据并据此做出决定的法律制度。这一制度的源头我们可以追溯到英国1215年的《自由大宪章》，其中第39条规定:凡自由民除经其贵族依法判决或遵照国内法律规定之外，不得加以扣留、监禁、没收其财产，剥夺其法律保护权，或加以放逐、伤害、搜索或逮捕。这一规定受到了英国古老的自然公正法律思想的影响。在美国，美国人依据三权分立的思想构建了自己的国家机关，使它们各自相互制约，相互监督，达至均衡，但是司法监督只是一种事后监督，具有滞后性。在美国行政权的不断膨胀，使他们感受到威胁，通过借鉴英国的法律传统，美国人逐步建立了“正当法律程序”原则，将在英国实行的司法听证制度经过改造、发展并将其运用到行政程序中，从而逐步形成了现在所谓的行政听证制度。无论英国或美国，我们可以看出听证制度的发展是建立在普通法基础上的，因为在英美法系，程序公正的意义极为重大，而听证的本意就是要告知和倾听，是对立的意见得到表达，是一种决策程序的体现。人权意识的进步和法治的发展，要求政府对其采取的任何决定都必须被公众所知晓，也即是建立透明政府。人民不再是一切决定的被动承受者，而是要对政府决策进行监督，成为真正的权力拥有者。这一切都是现代民主国家所标榜的“主权在民”的内在要求，因为国家的一切权力既然来自于人民，那么一切活动就要接受人民的监督。因此行政听证制度得到多数国家的接受，各国也相继制定了有关行政听证方面的法律，同时也成为检验法治国家的一个标志。

2 行政听证制度在我国的立法和实践

我国是共产党领导的人民民主专政的国家，宪法明确规定国家的一切权力属于人民。随着我国法治进程的不断深入，人民权利意识的不断觉醒，对政府决策的公开性和透明性的要求也不断提升，因为政府是行政活动的主体，所以在西方盛行的行政听证制度开始引起我国学者的重视，并不断地被介绍到国内，成为当下行政法中一个热门话题。但我国引进行政听证制度是在改革开放以后，在1996年的《中华人民共和国行政处罚法》中首次以立法的形式制定了听证制度。其后包括价格法、立法法、行政法规及规章制定程序条例等一系列法律法规相继也都规定了听证制度。但听证制度并没有像在立法中所规定的那样，广泛的应用在政府机关的各项决策中，实践中最热门的要算是价格听证制度，我国的很多城市在对涉及公共利益的水电等价格决策中举行听证会，可往往都以闹剧收场，遭到来自各方面的质疑，被戏称为“涨价会”，因为听证的结果都是涨价，那么听证还有无必要，难道仅仅是糊弄一般民众。可以说行政听证制度从制度层面向实践层面的转化在我国还有相当长的一段时间，因为听证制度对政府的要求最高，众所周知，我国还是一个发展中的国家，法治的进程相当缓慢，我国大量的农民还没有法制意识，再加上一些基层政府的粗暴执法，目前建立听证制度困难重重。首先，听证范围有限。如前所述，听证局限于一些价格方面，而且效果极差。其次，听证制度的规定过于宽泛，缺乏可操作性。这主要是没有建立有关听证的细致性规定，导致实践中听证成为走秀，并没有起到预期的效果，反而是听证遭到排斥。再次，听证所出席的民意代表遴选不规范。目前出现的一些听证会，其出席的民意代表身份遭质疑，选举的程序无人知晓，听证的结果也是一面倒，民意代表到底是代表谁的利益引来非议。

党的十六大政治报告中明确提出要广泛建立听证制度，因此，就我国目前的听证局面是不可能符合这一要求的，要建立我国的法治政府，使政府的决策民主化和科学化，完善我国的听证制度势在必行。

3 完善我国行政听证制度的建议

借鉴国外的立法经验和检讨我国立法的不足，我们可从以下几个方面完善我国的行政听证制度。

首先，要通过公开的途径遴选听证会的民意代表。代表的广泛性才能最大限度的表现民意，现代国家都标榜法治，而法治的实质就是人民成为国家的真正主人。一项行政决策的正确合理与否，民众的反映是最直接的，因此要防止决策的失误，获得民众的拥护，就必须在决策之前充分征求民意，而选出真正的民意代表又是最关键的。我们要建立一整套代表的选举机制，科学合理的分配代表名额，公开代表的选举过程，只有这样选举出来的代表才真正能体现决策依据民意的合理性，才不会招致质疑之声。

其次，要扩大听证决策的范围。以往的听证局限于决策之后，实行过程当中，不能真正起到监督和救济作用。同时听证也仅限于价格等方面，缩小了其应用范围。行政行为具有主动性和及时性，一旦实行可能会造成无法弥补的损失，引起民众的反感。因此行政决策做出之前就必须征求民意，这样不仅是决策的科学合理，也获得了民众对决策的支持，从而达到决策所追求的预期社会效果。

再次，要公开听证会的整个过程。除了涉及国家秘密和个人隐私之外，所有的听证过程必须对公众公开，避免幕后操作，消除未出席听证会的民众的疑虑。过去的听证会总是闭门操作，决策的做出是否依据听证会所达成的共识所作出，无人知晓。为了不使听证会流于形式，政府在举行听证会时要对全社会开放，使民众及时了解听证的进程和结果。

最后，要建立独立的听证主持组织，使主持和决策分开，也避免听证所得出的结果遭到抵制。现实出现的很多情形总是决策部门自己组织听证，使听证成为走秀，听证的结果往往是决策者自己左右，不符合自己意愿的就不采纳，违背了听证的初衷。独立的听证主持组织，可以增加监督作用，使听证在一个有序和不偏不倚的环境中进行，实现听证的实际作用。

任何新生事物从出现到被别人接受总要经历一个过程，我国改革开放才三十年，提出建立社会主义法治国家还不到二十年，外国的许多先进的法律制度在我国很难照搬照抄，必须考虑我国的实际，但是公开、公平、公正是全人类的共同信仰，这是任何国家都无法违背的，现在各国都追求法治和宪政，相信随着我国法治的不断进步，行政机关的任何决策和决定都会在全民的参与下进行，因此听证制度会愈来愈受重视。

［1］ 王名扬.英国行政法［M］.北京:中国政法大学出版社，1987.

［2］ 杨海坤.中国行政法基础理论［M］.北京:中国人事出版社，2000.

［3］ 王志立.行政听证制度:问题、原因和对策［J］.中州学刊，2009(4):13－16.

［4］ 马明生.现行行政听证制度有立法缺陷［J］.法律和生活，2006(10):29－30.