行政自由裁量权规制路径探讨——基于行政管理体制改革的视角

李玉峰

行政自由裁量权规制路径探讨
——基于行政管理体制改革的视角

李玉峰

提出我国行政自由裁量权存在滥用和腐败的可能性；归纳分析我国改革历程现行行政管理体制下规制自由裁量权存在的问题与不足；探讨规制行政自由裁量权的实现路径。

行政自由裁量；权力滥用；滋生腐败；行政权运作

行政自由裁量权是国家赋予行政主体运作权力的特殊工具，是公权力的一种体现。行政机关可以在一定范围内自主发挥主观能动性，实施有效的社会管理。但是，正是基于一定的“自主权”，一旦权力在手且不受合理规制，“裁量权”便可能成为行政主体进行利益寻租的合法工具，从而引发腐败。要高效预防行政领域的腐败，应扼住腐败滋生的源头，加强对行政自由裁量权的科学运作和合理规制，不给行政权力的滥用留下任何的空间。

一、行政自由裁量权的滥用及其腐败的可能性

行政法学者姜明安认为，“行政自由裁量权是法律、法规赋予行政机关在行政管理中依据立法目的和公正合理的原则自行判断行为的条件，自行选择行为的方式和自由作出行政决定的权力。”［1］实质上，行政自由裁量权是在法律框架下依法行使，目的是要行政机关在行政权力缺乏相对羁束性规定的情况下，依据法律法规根据自己的判断在权限范围内行使权力，以便合法、合理、有效地进行社会行政管理。

联合国开发计划署给“腐败”的定义是：腐败=(专权＋自由裁量权)－（问责制＋廉正性＋透明度）。在现代行政、司法管理中，行政权力不断扩大，法律本身的局限性为行政主体不当适用裁量权创造了机会，而且法律对裁量权的规定界定在概括性、原则性的层面，使得行政机关在实施行政行为的过程中具有相对的选择性、自主性和权力性，在执法中便有了较大的回旋余地，而利益的驱动则是行政自由裁量权滥用最根本的原因。由于自由裁量的灵活、不规范，使得部分行政机关为了既得利益而不断进行利益“寻租”，最终走向腐败。

英国历史学家艾克顿曾说：“权力倾向于腐败，绝对的权力倾向于绝对的腐败。”［2］从近年来我国反腐败的实践来看，有些行政执法人员在行政执法中滥用裁量职权，违反程序，谋取私利；有些法官利用司法审判上的自由裁量权对案件的轻重判决裁决以谋取私利等等，这些现象都反映出了行政主体在自由控权中所呈现的腐败趋向。从行政主体自我角度分析，当行政机关工作人员面临许多不同的选择机会时，自由裁量权为他们提供了最大谋利而最小风险的可能性，于是便很合理地通过滥用手中的公权力而博取私利。同时，也正是由于行政由裁量权“模糊”的滥用，使得合法、半合法的腐败日益兴盛起来，从而滋生腐败。

二、现行行政管理体制下规制自由裁量存在的问题与不足

经过六轮的行政体制改革，我国的管理体制不断推进，法治观念深入人心，逐步形成了“责任政府”和“法治政府”的管理理念，行政执法、行政权力运作趋向法治化，政府职能取得了重大转变。改革的成效，不仅促使了行政权力运行和运作的规范，同时也为加强和规范行政自由裁量权、遏制腐败奠定了基石。但是，随着社会经济的发展和人们法制意识的提高，现行的行政管理体制也出现了一些新情况和新问题，这给现行行政管理体制的发展带来了一定的阻力，同时也为行政自由裁量权的不规范、不合理使用预留了空间。

（一）政府职能转变不够彻底

行政体制改革后，政府的职能发生了重大转变，但在目前的形势下，政府职能的转变并不彻底。政府部门职能分配、机构设置上仍然有不合理的现象存在，部分机构人事臃肿，部分机构编制空缺，造成行政职能与机构不匹配。相近或相似的机关部门权责分工不够明晰，机关行政职能交叉现象仍然存在，行政执法中存在多重执法、多头管辖的现象。在责任承担中也出现了行政机关互相推诿、互相职责、不愿主动承担行政责任后果的问题。在这种机制下，行政机关极其容易利用法律的漏洞滥用自由裁量权，这为腐败的产生埋下了隐患。

（二）行政裁量度的模糊性

关于法律对行政自由裁量的规定，目前我国还未出台单行法规，只有部分省份按照实际情况出台了相关暂行规定和实施意见。法律法规的不健全使得行政自由裁量权在运作的时候出现了“度”的模糊性和不明确性。行政主体在适用的时候可以基于一定的原则和概括性规定，但是到底对这个“度”如何掌握，行政机关则出现了困惑，最终的决定主要由行政执法者依据客观事实自主裁决。那么，在这种机制下，滥用手中裁量权的可能性变得更大，执法者为了个人或者他人利益可以滥用权力。因此，对行政自由裁量的界定不够明确、不够详尽同样会为裁量权的滥用预留空间。

（三）决策执行监督机制不够完善

行政权要确保良好的运作，就必须要有协调完善的配套机制。目前，我国在行政权运作中的决策、执行和监督职能没有得到有效协调和规范，在现实中往往将三者混为一谈，不作区分，普遍存在“谁决定、谁执行”的现象。决定者与执行者为一体，容易出现利益趋向的问题。决策、执行和监督三者的配置不够科学、不够协调，行政权在运作中极易出现问题，任何一个环节的不规范都会为行政自由裁量权的滥用提供余地，此时的裁量权便成为部分人进行利益寻租的工具，腐败现象也将慢慢显现。

三、规制行政自由裁量权的路径选择

行政体制的改革推动着行政权向更规范和合理的方向发展，但同时存在的诸多问题也为行政自由裁量权的滥用、腐败滋生预留了空间。加强对行政自由裁量权的运作监管是保障行政权良好运作、遏制腐败滋生最关键和最重要的手段。因此，如何缩减行政机关的利益寻租空间，对行政自由裁量权运行进行科学分析和合理规制，是本文所要探讨的重点。笔者认为，应从以下几个方面加强和完善对行政自由裁量权的规制。

（一）完善立法，保障制度

西方国家在早期行政权扩张的阶段，自由裁量权都不同程度的被滥用。美国为了对自由裁量权进行有效的控制与规范，出台著名的《联邦行政程序法》，为依法行政提供了最有保障的依据。该法把行政权的运作环节用法律章程设定，将人为自由裁量的幅度缩减到最小，积极的防止自由裁量权的滥用。智利则制定了《行政廉洁法》，对各种利益主体的行为规范、职责和权限做出尽量详尽的规定，其目的是最大限度地减少利益冲突和腐败发生的可能性。

为了保障行政自由裁量权的规范运行，政府应强化立法，完善制度，从根本上使行政主体运行裁量过程有法可依、有据可循。首先，加强程序立法，通过立法对裁量权具体操作的流程进行规范，做到“重程序、轻实体”，使具体的操作有基本的标准和指导，逐步完善行政自由裁量权程序方面的规程；其次，在法律范围和授权范围内，应将设定内容具体细化，尽量做到明确裁量权行使的行政主体、行使对象及行使权限的范围，即细化到具体的权利归属、部门归属、裁量权针对的对象；再次，出台加强关于反腐倡廉或约束行政机关的单行法规或规章，不断拓展规范行政自由裁量权工作领域，将规范行政自由裁量权工作列入反腐败工作的重要内容，健全相关配套制度，确保有法可依、有据可循，并形成有效的监督制约机制，强化行政权的运作。

（二）严格程序，细化标准

程序是制度的保证，严格执行相关法律规定，将确保裁量权公平、公正地运行。联合国开发计划署认为在控制行政自由裁量权上 “必须要加强程序控制，应与行政权力公开透明运行有机结合起来，重点解决自由裁权行使过程隐蔽、难以监督这一关键问题”［3］。因此，行政机关在运作裁量权时应遵守相关程序，通过事前告知、扩大听证、听取申辩、说明理由等行政程序做到行政执法事前、事中和事后的公开、公平和公正，不断推进行政执法操作中的程序化、规范化，确保行政权力运作的公开透明。

同时，在归纳行政执法情形的时候，应细化程序，根据裁量权项目尽量将行政职权的运用范围、具体程序、实施种类、惩罚与救济等内容细化、量化，形成一个裁量标准和裁量等级，逐步细化、逐步深入，使相关裁量权在行使过程中的每层每级都有依据标准。

（三）强化监督，完善机制

“阳光是腐败最好的防腐剂”，预防腐败就要做到权力运行公开，强化监督。

第一，强化行政监督。行政机关在完善内部监督上，不仅要完善上下级之间和同级间的行政监督，也要不断加强自我监督，确保裁量权规范的行使。此外，有必要建立滥用各种自由裁量权的责任追究制和领导负责制。一旦发现行政执法人员滥用权力，必将责任追究到底并给予一定的惩戒和罚则。对于滥用权力的行为，相关部门负责人也要承担一定的责任。

第二，拓展社会监督。社会公民的监督是最广泛的监督，也是最具有保证力和反映真实的监督，因此要广开监督渠道，拓展方式，强化社会监督。完善相关部门的行政执行反馈意见和投诉机制，设立举报箱、信箱、电子邮箱等方式，扩大层面获取社会民众对行政行为是否存在滥用权力的信息；建立“越级向上反馈机制”；开通电话热线、政风行风热线、网络举报等投诉方式，不断拓展投诉渠道，完善社会监督。

第三，完善事后监督。定期组织相关人员对裁量权的运作过程和结果向行政相对人进行问卷和抽样调查，了解监督执法人员是否在行使自由裁量的过程中存在滥用权力、以公谋私的行为，并将调查结果纳入行政人员年度绩效考核的范围，促进行政机关工作人员执法素质的提高，完善监督机制的保障。

（四）运用科技，创新方式

在行政自由裁量权运作的过程中，正是由于人为自由裁量的宽松和自由，才为行政主体滥用裁量权留下了空间。因此，在现代高科技迅猛发展的时代下，应将科技手段灵活运用，不断创新使用，减少人为裁量，缩减滥用空间。如，运用电脑系统将行政处罚中自由裁量的标准、依据、范围、权限、违法的种类、对应的量罚等都系统编程，通过服务台的搜索及时高效地做出处罚决定。对行政相对人的违法等行为，通过电子系统进行检测、确认、分类，再运用电子标准进行评判，最后做出决定，不掺杂主观意愿，无孰轻孰重，行政相对人对于结果也会认可，也不会为裁量中处罚的轻、重、多、少而向行政机关求情。行政机关工作人员在这种情形下也无多余的空间去滥用裁量权，这样就可以积极的预防腐败滋生，并且大大提高了行政效率。此外，还应注重提高行政机关公务员自身的素质，培养提高他们的思想道德意识、法律意识和为人民服务的道德观念。

正确地运作行政权是依法行政、预防腐败的前提。综上所述，自由裁量权滥用的产生有其自身的历史原因和特点背景，规制裁量权也绝非是朝夕之事。随着社会的发展、法制的健全，行政自由裁量权在新的领域、新的形势之下也通过新的方式和途径不断的伸缩蔓延。因此，在对行政自由裁量权规制的路径选择时，我们不仅要从上述几个方面加以完善，更重要的是必须要以我国行政管理体制为背景，以时代的发展和法制的完善为基础，审时度势、与时俱进地分析问题，进而合法、合理、高效地规制裁量权的运作，不断加强和推进行政自由裁量权的规范，强化对行政权力的调控，最终达到预防腐败的目的。

[1]赵肖筱,张建康.论行政自由裁量的司法审查[J].山西大学学报,1998(4).

[2]刘守芬,许道敏.制度反腐败论[J].北京大学学报,2000(1).

[3]联合国开发计划署.联合国反腐败实践纪要[EB/OL].http: //capacity.undp.org/governance/docs/AC_PN_Chinese.pdf,2004.

D922.1

A

1673-1999（2011）24-0054-02

李玉峰（1984-），女，甘肃会宁人，西北政法大学硕士研究生，福建农林大学（福建福州350002）纪委办公室和廉政研究中心行政人员。

2011-10-18