论“危险废物”的定义与功能

陈维春

(华北电力大学人文与社会科学学院,北京 102206)

论“危险废物”的定义与功能

陈维春

(华北电力大学人文与社会科学学院,北京 102206)

工业化、城市化进程的加速和先进科学技术的发展导致了很多自然环境无法降解的物质的产生。人类不可持续的消耗型生产方式和消费型社会的持续存在导致了大量废物,尤其是危险废物的产生,以及随之而来的各种不利影响。由于各种原因的存在,使得各国对“危险废物”的分类、鉴定与范围各执一词,非常不统一。这种不统一给危险废物的管理,尤其是国际间的危险废物越境转移的法律控制带来了非常多的不便和困难之处。

废物;危险废物;功能

正如哈贝马斯所言:随着法律干预生活之幅度、范围和细微性的扩张,她导致了一种向社会生活的不断“司法主宰化”迈进的总体运动。他们把日常话语转化和重构为“具有普遍使用性的法律话语,在这个意义上,法律是一种元语言”。[1]法律工作者通过创造出一套既不同于日常语言、却又来自法律实践经验的话语体系,并重新赋予它特殊的含义。这种含义服务于法律归类体系的目的,以利于对此进行法律管理。

“废物”作为一个日常生活中所惯常使用的定义,其本身并非具体的、且事实上存在之实体描述,毋宁是极具抽象性,其具体内容有待填补之定义,因此,常常造成人云殊异之现象。[2]倘若对于“危险废物”定义无法精确地加以掌握,则无论从废物法规范的制定上,或废物法理论建构上,或在从事具体的危险废物国际公约以及国内法律法规的执行上,皆有可能无法契合所欲解决的危险废物问题的本质。危险废物作为现代化学、石油工业发展带来的严重的后果之一,由于适当的参数难以确定,危险废物仍然未有一个被国际上普遍接受的全面的定义。危险废物常常是一种复杂的混合体,有关其化学组成的数据难以收集,而获得这些数据往往要付出很高的费用。[3]另外,即使假设有足够的分析数据,对某一危险废物组成的浓度的重要意义也不太清楚。

一、“危险废物”的国内法定义

(一)美国的“危险废物”定义

美国1976年《资源保护回收法》规定:“危险废物”是指那些由于它的数量、浓度、物理、化学性质或易传播性因而能引起下述后果的各种固体废物或含有这些废物的物体:(a)已引起或可能引起死亡率增高;已引起或可能引起无法治愈、无法挽救的各种疾病的发病率的增高;(b)若对它们处理、贮存、运输、处置或其他管理不当,就会对人体健康或环境造成危害。①《资源保护回收法》,第1004条第5款.

该定义相对简单,主要根据危险废物对人体健康或环境所带来的危害后果定义的。这种定义方法与现在所强调的风险预防原则并不一致。它体现的是对危害后果的补救和赔偿。但它也有其特点。首先,它是以固体废物的定义为基础的,这与危险废物鉴定程序的规定相一致;其次,它是围绕危险废物的数量、浓度、物理、化学性质或易传播性的特性进行定义的;第三,它既强调了危害后果,也强调了危害的风险,但以危险废物所引起的危害后果为重点;第四,它还强调了对危险废物的管理应当严于固体废物的管理。该定义的缺陷是过分强调了危害的结果,这对于积极采取风险预防措施极为不利。该定义对于危险特性仅限于易传播性,而没有涉及易燃性、腐蚀性、反应性和有毒性。

(二)中国的“危险废物”定义

1995年10月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过了中国第一部专门管理和规范废物的法律——《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》。①《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的制定经过了11年的漫长历程。国家环境保护局于1984年开始酝酿起草固体废物污染防治法,十易其稿。该法已由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议于2004年12月29日修订通过,并自2005年4月1日起施行。该法规定,危险废物是指列入国家危险废物名录或者根据国家规定的危险废物鉴别标准和鉴别方法认定的具有危险特性的固体废物。1996年8月1日我国发布的《危险废物鉴别标准》第2条规定,危险废物指具有腐蚀性、急性毒性、浸出毒性、反应性、传染性、放射性等一种及一种以上危害特性的废物。2008年6月6日环境保护部与发改委共同发布的《国家危险废物名录》第二条规定,具有下列情形之一的固体废物和液态废物,列入本名录:(一)具有腐蚀性、毒性、易燃性、反应性或者感染性等一种或者几种危险特性的;(二)不排除具有危险特性,可能对环境或者人体健康造成有害影响,需要按照危险废物进行管理的。2001年10月4日我国台湾地区修订的《台湾废弃物清理法》规定,有害事业废弃物:由事业所产生具有毒性、危险性,其浓度或数量足以影响人体健康或污染环境之废弃物。

从前述我国的规定来看,我国“危险废物”的定义与美国不同。首先,我国是直接用危险特性来定义“危险废物”;其次,我国的危险废物管理模式主要采取名录方式进行规范与管制;最后,我国是按照国际标准或者国际惯例来定义危险废物的。

二、“危险废物”的国际法定义

(一)经合组织的“危险废物”定义

1.《关于危险废物越境转移之原则的决议和建议》的定义

经合组织委员会在1984年2月1日发布的《关于危险废物越境转移之原则的决议和建议》中将危险废物定义为:位于或穿过或被带到一个国家内的,由于发生事故或不适当运输或处置可能导致人体健康或环境的潜在风险,而在该国被认为是危险的或在法律上被定义为是危险的任何废物,但放射性废物除外。[4]

该定义以风险特性作为界定的基础,强调了危险废物所可能会给环境和健康带来的潜在风险,并且指明了风险的来源主要是运输过程中发生的事故和不适当的处置。这两个定义后来在1985年3月26～27日在瑞士巴塞尔召开的《关于危险废物越境转移之国际合作会议决议》中被重申。它们也被1986年《关于来自经合组织地区的危险废物出口的建议和决议》重复使用。[5]

2.《关于危险废物越境转移的决议》的定义

1988年5月27日经合组织委员会发布了《关于危险废物越境转移的决议》。该决议规定“危险废物”应由以下部分组成:(1)在附件中具体规定的废物核心列表;(2)所有其它废物,它们在出口或进口成员国被认为或从法律上被定义为危险废物;(3)成员国应该确保受控废物能够以附件所规定的方式进行分类,除非这些废物的越境转移完全发生在具体规定了不同分类方法的双边或多边协议或安排的成员国之间进行。[6]该决议第一次对越境转移中受控废物和危险废物进行了解释和分类。该决议通过7个表格对授控废物和危险废物进行分类,表 Y(受控废物的核心表)、表1(意欲处置物质的理由)、表2(处置作业)、表3(潜在危险废物的一般类型)、表4(潜在危险废物的组分)、表5(危险特性列表)和表6(可能会产生潜在危险废物的活动)具体说明。[7]

此外,该决议还通过上述7个表专门规定了国际废物鉴定编码。表 Y规定了从 Y1～Y44受控的核心废物。该编码通过6个表来解释废物的综合性特征。表1编码是用来鉴定某种材料被认为是废物时,发货人可以选择两种编码的理由;表2包括了处置方法和分配给发货人必须选择的与处置方法联系更紧密的特定废物的一种编码;表3包括了废物类型的描述符以及发货人可以选择的一个编码;表4包括了不同的危险性组分以及发货人可以选择不超过三个编码;表5包括了危险废物特征的列表发货人可以选择不超过两个编码;表6包括了产生废物活动的列表发货人可以选择的一个编码。需要转移的废物必须含有所有上述6个表中的编码,通过这种方式,废物的特征和处理方法很容易得到确认。

该决议在1994年7月28、29日的第834次会议上被修正,但该修正没有涉及定义问题,只是对列表进行了部分修订。修订的原因主要是受控废物的核心表和危险特性列表已经被结合进巴塞尔公约,并且大多数的成员国都成为巴塞尔公约的缔约方。①Decision on the Council amending the Decision on Transfrontier Movements of HazardousWastes,C(94)152/FINAL.所以,对其修订以使其与巴塞尔公约的规定相一致。国际废物鉴定编码为各国鉴定进口废物提供了一种快捷、方便的鉴定样本。经合组织决议的目的是根据可循环废物及其所代表的危险性对其国际贸易进行管制。其分类制度与《伦敦公约》规定的名单制度非常类似。不同点是,经合组织决议管制的是废物贸易,而伦敦公约管制的是海洋废物倾倒活动。但该决议也受到了环境团体的批评,认为该决议放松了由巴塞尔公约和巴马科公约所施加的对危险废物的控制,因为这两个公约都没有明确地区分可循环和不可循环废物。

上述经合组织的决议和建议表明经合组织对于危险废物的定义是具体明确的。它通过列表的方式和分层划级的方法,具体地列举了不需要特别控制、管理的绿色废物和需要进行控制、管理的琥珀色废物,以及需要采取特别控制、管理措施的红色废物。此外,为了与巴塞尔公约相一致,它还将三层级的分类方法变成了两层级的分类方法,并根据新的情况及时进行了修订。这些都使得国际危险废物的管制越来越趋于统一。这种方法既有利于对越境转移的危险废物进行控制,又有利于废物的国际贸易。经合组织的很多决议和建议对《巴塞尔公约》的顺利制定、生效以后被各国真正执行都起到了很重要的作用。

(二)欧盟的“危险废物”定义

1.《关于危险废物指令》的定义

1991年12月12日欧共体理事会颁布了第91/689/EEC号《关于危险废物指令》。该指令将“危险废物”定义为:基于本指令附件一和附件二的规定,并根据第75/442/EEC号废物框架指令第18条规定的程序,在本指令生效前六个月内,起草一份废物特性的名录。名录上的废物至少必须有附件三规定的一个或一个以上的特性。本名录应被周期性地检查,在必要时,按照同样的程序进行修订。成员国应考虑将那些具有附件三中任何一种危险特性的任何其他废物列入本名录。在此情况下,成员国应通知委员会,并根据上述程序进行检查。住家废物被排除在危险废物之外。②第75/442/EEC号废物框架指令第18条规定的程序是:由成员国代表组成的,并由欧共体委员会的代表担任主席的委员会应帮助欧共体委员会。欧共体委员会的代表应将采取措施的草案提交给委员会,委员会的委员们应在主席根据事情的紧急程度规定的时间限度内对草案提出意见。在欧洲理事会被要求通过来自欧共体委员会的提议并形成决议的情况下,该意见应根据欧洲经济共同体条约第148条的规定由简单多数同意。委员会内部成员国代表的投票按照第148条规定的方式进行。主席不投票

2.《监督和控制欧共体内部以及进、出欧共体的废物运输条例》的定义

1993年2月1日欧共体理事会通过了《监督和控制欧共体内部以及进、出欧共体的废物运输条例》。该条例采用了经合组织的三层废物体系,将废物分成绿色、琥珀色和红色。它也要求对这三层级的废物越境转移采取不同的控制手段进行管理。

欧共体对于危险废物的定义,总体而言,没有经合组织的定义全面,详细,更具有操作性。但从《关于危险废物指令》开始,欧共体对危险废物的定义越来越与经合组织和巴塞尔公约的定义接近和协调一致。这种趋势对于危险废物越境转移及其处置的管制具有重大意义。这意味着世界上危险废物产生量最多的国家和区域已经有了共同的认识和立场。

(三)全球性或区域性国际多边公约的“危险废物”定义

1.1984年《开罗准则》的“危险废物”定义

1984年《开罗准则》虽然是一个没有法律约束力的文件,但它试图帮助政府发展危险废物的国家政策,并成为《巴塞尔公约》的基础。该准则规定:“危险废物”是指放射性废物以外的废物,因其化学反应,或毒性、爆炸性、腐蚀性或其他特性,不管是单独存在还是在与其它废物发生接触时,对健康或环境造成威胁或有可能造成威胁,在一国产生,或在该国处置,或通过该国运输时,在该国法律上被确定为危险的废物。

2.1989年《巴塞尔公约》的“危险废物”定义

1989年的《巴塞尔公约》规定:“危险废物”是指属于附件一所载任何类别的废物,除非它们不具备附件三所列的任何特性;以及任一出口、进口或过境缔约国的国内立法确定为或视为危险废物的不包括在(a)项内的废物。在涉及后一情况时,国家应将其立法视为或确定为危险废物的废物名单,连同有关适用于这类废物越境转移程序的任何规定通知本公约秘书处。《巴塞尔公约》还规定了“从住家收集的废物和从焚化住家废物产生的残余物”。这些须加特别考虑的废物类别虽然没有明确地被解释为危险废物,但却包括在危险废物之内。《巴塞尔公约》还规定:放射性废物和由船舶正常作业产生的废物不属于本公约的范围。

《巴塞尔公约》对危险废物的定义是比较全面的,吸收了经合组织和欧共体关于危险废物定义的成果。但也存在一定的缺陷,就是危险废物的范围还是比较狭窄,如没有明确地将放射性废物,特别是不受国际原子能机构或国际海事组织控制的放射性废物包括在内,也没有将被政府管理行为禁止、取消或拒绝注册的危险物质,如农药、化学产品等包括在内。这两个缺陷都被《巴马科公约》所弥补。此外,对于“由船舶正常作业产生的废物”巴塞尔公约并没有作出正式的解释,但一般人都将其理解为是指“与船舶目的直接相关的活动中产生的废物”。如果不适当地将此条款作扩大解释,容易造成将清洗甲板产生的危险残余物也当作“由船舶正常作业产生的废物”的法律漏洞的危险。[8]

3.1991年《巴马科公约》的“危险废物”定义

《巴马科公约》对危险废物定义的规定比《巴塞尔公约》广泛得多。《巴马科公约》规定:“危险废物”为:(a)属于附件一所载任何类别的废物;(b)任一出口、进口或过境缔约国的国内立法确定为或视为危险废物的不包括在(a)项内的废物;(c)具备在附件二所列的任何特性的废物;(d)为保护人类健康和环境,已经被政府管理行为禁止、取消或拒绝注册的危险物质,或者在制造国自愿撤销注册的危险物质。那些受控于任何的国际控制制度,包括特别适用于放射性物质的国际文件,并具有放射性结果的废物也包括在本公约的范围内。但来源于船舶的正常运行并被另一的国际文件所包含的排放废物,不在本公约的范围之内。①《巴马科公约》,第1条第1款.

首先,该公约将采用了与《巴塞尔公约》相同的方式来定义危险废物;其次,该公约扩大了危险废物的范围,将危险物质和具有放射性结果的废物也包括在公约的范围内;最后,将船舶正常运行产生的废物排除在外。这种扩大解释是对危险废物越境转移国际控制的一个贡献。

三、“危险废物”定义的评价

危险废物的定义除了上述国内法定义的共同特点之外,还有一些自身的相同点和差异。

(一)“危险废物”定义的相同之处

1.“危险废物”的定义也基本上都采用“概括性定义+列举”的形式

但国际法的危险废物定义采取的是“概括性定义+附件或名录”的方式。附件或名录有利于明确“危险废物”的具体对象,也有利于国际规范的统一。

2.“危险废物”定义都是以废物的定义为基础,即危险废物首先必须是废物

3.“危险废物”定义都强调了对环境和人类健康的危险性或风险性特点

如物理、化学性质或易传播性、反应性、毒性、易燃性、爆炸性和腐蚀性,以及可能会对人体或环境造成的或引起不利的后果,如死亡率增高和疾病发病率增高等风险。

4.“危险废物”定义都强调了对其管理的重要性

5.“危险废物”定义也作出了除外规定

如将放射性废物、船舶正常操作过程中产生的废物排除在外。

(二)“危险废物”定义的不同之处

1.“危险废物”定义是以风险为基础来定义,还是以危险特性为基础来定义不同

如无论是经合组织的第39/92(c)号决议还是第107/2001(c)号关于控制回收目的废物越境转移的最后决议,对于危险废物的定义都是以风险为基础来定义的。《巴塞尔公约》和《巴马科公约》是以危险特性为基础的危险废物定义。

2.“危险废物”定义的具体范围也有一定的不同

如《巴马科公约》就将为保护人类健康和环境,已经被政府管理行为禁止、取消或拒绝注册的危险物质,或者在制造国自愿撤销注册的危险物质和那些因具有放射性而受控于任何的国际控制制度,包括特别适用于放射性物质的国际文件的废物也包括在本公约的范围内。

四、“危险废物”概念的功能

当“废物”脱离日常生活的话语体系成为一种法律的元语言时,就具有了其本身特殊的含义。英国Jacobs总检察长认为“(欧盟)指令中‘废物’的定义是模糊的、开放的,而且,成员国已经发现将这样的定义适用到实践中可能发生的各种情况,困难是很明显的”。英国Alber总检察长也说“(废物)定义不时使法庭面临解释问题,法庭也不能总是找到令人满意的答案”。[9]不同于其他污染活动的最重要的一点是危险废物的定义在废物污染防治中起着很重要的作用。危险废物越境转移的法律控制也是如此。“危险废物”定义在危险废物越境转移控制法律制度中明显处于中心地位。

(一)“危险废物”定义使主权国家和国际社会对危险废物越境转移中需要管制的对象和范围得以明确

它们使其与一般的产品、材料和资源以及可以自由贸易的商品区别开来,从而明确了法律应当进行管理的对象,以及行动的范围。另一方面,危险废物的定义也对废物本身进行区分,以便采用不同的国内法律法规或国际公约来进行规范。

(二)“危险废物”定义的不同导致国家方针、政策的变化,从而对危险废物越境转移产生巨大的影响

“危险废物”不同的定义使危险废物的产生量有很大的不同。如,美国的危险废物定义就有别于欧盟的定义,从而使美国的危险废物量远远大于欧盟。这种量的变化当然使国家的废物政策存在巨大的差别。这种政策差异对一国危险废物的越境转移当然会产生一定的影响。

(三)“危险废物”定义对一国在具体执行危险废物越境转移的国际公约,如巴塞尔公约时,产生极大影响

很多国际公约都尊重国内立法对废物的界定。换句话说,如果国内的废物立法对“危险废物”定义界定清楚、明确,既有利于履行公约义务,又有利于危险废物的越境转移,保护人类健康和环境免遭危害。

(四)“危险废物”定义的准确性,有助于国际社会建立一个协调的全球通用的国际标准和检测手段

这种标准和手段的确立可以使各国更好地控制危险废物的越境转移,也有助于各国通过国内立法方式移植或转换此种标准或手段。

(五)“危险废物”定义也对国内执行废物法规范产生影响

各国现行的废物管理法对于废物和危险废物的管制都采取了不同的管制手段。一般而言,对危险废物的管理要求比对一般废物的管理更加严格。

(六)“危险废物”定义也会直接影响到危险废物越境转移的操作层面

比如,可能会导致危险废物收集、运输、贮存、处理和处置设施和方式的变化。

(七)“危险废物”定义的变化程度会对危险废物越境转移产生直接影响

从而影响到作为整体的环境,特别是资源效率和可持续发展。

(八)“危险废物”定义也对国际间的废物贸易以及危险废物的越境转移产生影响

很多的国际公约已经明确规定,禁止经济合作与发展组织成员国向非经合组织成员国出口危险废物。这也正是本文要探讨和研究的问题。

(九)“危险废物”定义使废物和危险废物类型化和分类标准化

比如国际危险废物编码制度,经合组织和欧盟对废物的“三色(绿色、琥珀色、红色)”或“二色(绿色、红色)”分类,巴塞尔公约附件对危险废物和住家废物的分类等。这种类型化和标准化,一方面有利于国际社会对废物和危险废物分别进行不同的监督、管理和检查,预防非法运输;另一方面,也有利于国际间对于废物信息的交流,促进国际社会许可的废物贸易和可持续发展。

[1]李猛.韦伯:法律与价值[M].上海:上海人民出版社,2001:13.

[2]陈慈阳.环境法总论[M].北京:中国政法大学出版社,2003:4.

[3]世界卫生组织欧洲地区办公室.危险废物的管理[M].严珊琴,译.北京:中国环境科学出版社,1994:1.

[4][5]Decision and Recommendation on Principles Concerning Transfrontier Movementof Hazardous Waste,definition. Barbara Kwiatkowska,Alfred H. A. Soons,Transboundary Movement and Disposal of Hazardous Waste in International Law:Basic Documents,562,Martinus Nijhoff/Graham&Trotman,1992

[6]See id,at 570.

[7]See id,at 572.

[8] Katharina Kummer,InternationalManagementof Hazardous Wastes:the Basel Convention and Related Legal Rules,52,Clarendon Press,1995.

[9]David Pocklington.Opening Pandora's Box-EU Review of the Definition of‘Waste’[J].European Environmental L aw Review,July 2003,at 204.

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A

1008-2603(2011)06-0017-05

2011-09-05

陈维春,男,华北电力大学人文与社会科学学院副教授,法学博士,北京市能源发展研究基地研究人员。

(责任编辑:李潇雨)