试论就业促进的必要性与利益格局的调整

聂 磊

(中共徐州市委党校,江苏徐州 221009)

试论就业促进的必要性与利益格局的调整

聂 磊

(中共徐州市委党校,江苏徐州 221009)

就业是民生之本,应根据形势发展变化的需要对利益格局进行调整,发挥利益行为的导向作用扩大就业。经济增长优先、忽视以人为本和利益调整失序共同制约着扩大就业。应充分尊重人们的利益诉求,完善权力制约机制,加快政府职能转变,化解当前利益格局呈现的失衡状态,将利益格局调整的导向适时转变到改善就业环境和促进就业上来。

就业促进;利益格局;经济发展

就业既是经济问题也是社会问题,不同的制度、机制和政策安排,会产生不同的利益格局。经济发展是经济增长和社会改革的有机结合,利益分配格局调整的实质是将社会财富和其他利益以及社会负担或责任合理地分配给社会成员,寻求经济增长动力机制和社会发展的平衡机制有机结合。改革开放之初的改革更多地是效率改进,现在的改革需要深刻地调整已经形成的利益格局。

一、就业促进必要性日益凸显

我国目前采用的城镇登记失业率作为就业情况的主要衡量指标,即使有城镇调查失业率等作为补充指标,仍不能真实反映实际就业情况,对就业情况的不同判断势必影响政策的制定与实施。

(一)经济波动凸显就业促进

改革开放以来,经济高速增长以及相伴随的产业结构变化,创造了大量就业机会,改变了就业结构,城乡居民通过扩大劳动参与率和获得更高的工资分享了经济高速增长的成果。经济增长、充分就业、国际收支平衡、物价稳定是大多数市场经济国家的宏观经济目标,必须在统筹兼顾的同时选择优先战略目标。当就业增速远不及经济增速时,多数政府都会作出就业优先的战略选择,并将控制失业率、新增就业机会作为评价政府工作业绩和促进经济社会发展的重要指标。欧美主要国家判断经济是否复苏的标准主要是失业率高低,而不仅仅看经济增长率的高低。在2008年国际金融危机以后,欧美主要国家的经济复苏中出现了“无就业复苏”,面临产业转型、人工成本增加的压力,我国的就业压力亦有明显增加,就业成为社会关注的焦点问题。劳动力供求总量矛盾和就业结构性矛盾并存,城镇就业压力加大和农村富余劳动力向非农领域转移加快同时出现,我国劳动力供求关系远没有达到劳动力供求平衡的转折点。保障民生的第一件大事就是保障就业,就业是民生之本等认识成为普遍共识。

(二)内需不足凸显就业促进

经济增长乏力表面上看是需求不足造成的产能过剩,实际上反映出国民收入分配格局失衡,需要调整利益分配格局、增强消费能力进而推动经济社会协调发展。虽然近年来社会财富明显增长,但居民收入比重下降趋势明显,政府和企业所得比重稳步上升。政府财政收入增幅连年远高于 GDP增幅,劳动报酬占 GDP比重下降,劳动者收入占总体国民收入的比重越来越低,内需不足的直接原因并非消费意愿下降更主要的是消费能力下降。政府消费在国民生产总值中的比重基本稳定,而居民消费占比下降幅度较大。我国最终消费占 GDP的比重在上世纪80年代一度超过62%,2009年则是下降到50%以下。居民收入依据来源可分为工薪收入、经营净收入、财产性收入、转移性收入四种类型,就我国国情来看,工薪收入仍然是居民收入的主要组成部分,是居民收入增长的主要动力。居民收入与就业状况息息相关,要扩大内需必须提高居民收入,提高居民收入必须改善就业状况,提高就业率和工薪水平。启动内需提升消费能力不是仅仅依靠消费者自身努力工作能够完成的,必需要调整现行利益分配格局。

(三)收入差距凸显就业促进

劳动报酬总量占 GDP的比重下降,还不足以完全说明普通职工收入的变动状况,还应考虑劳动报酬的结构性变化。在收入差距当中,城乡差距是一个重要变量,城乡差距的变化情况是影响收入差距的最大因素。不怕城市化比率低就怕城乡差距大,城乡居民收入从1998年的2.52∶1扩大到2010年的3.23∶1,农民既是消费者又是生产者,消费力更低,消费力之比约在4.5∶1。城乡差距被形象地称为“城市欧洲化,农村非洲化,两极大分化”。尽管近年来采取了一系列措施,但总的来看,城乡收入差距缩小的趋势并没有确立,1998年以来只有2010年一年农村居民收入增速超过城镇居民收入增速。与此同时,行业之间的收入差距在持续扩大,企业管理职位与一般职位的收入差距较大,一些部门如电信、石油、金融等的工资水平均高于社会一般工资水平。改革开放30多年来,我国经济发展迅速,国内居民收入大幅增长,人们生活水平不断提高,但分配失衡、贫富差距加大的现象也日益凸显。2009年,国际通用的反映贫富差距的基尼系数,我国已达0.47,超过了0.4的国际公认警戒线。[1]收入差距持续扩大已经成为经济发展和社会进步的主要障碍之一。在提高就业率的基础上,减小就业收入差距是就业促进的应有之义。

二、影响就业促进的利益格局分析

利益是“社会化的需要,是人们通过一定的社会关系表现出来的需要”[2],利益是人们关注的关键因素,是影响人们行为的重要信号。现有的就业促进思路如经济增长、工业化、城市化、产业结构调整、发展中小企业等具有明显的就业促进功能,然而作用却没有能够有效地发挥出来。不同政策目标的权衡,势必会体现为对利益格局的不断调整,需要从利益格局调整视角探究制约因素。在不同的发展阶段,应根据形势发展变化的需要对利益格局进行调整,发挥利益行为的导向作用。

(一)经济增长优先制约就业促进

战略目标决定具体政策工具和手段。经济增长优先的战略选择,使之形成一系列与之相适应的政策、机制和体制,形成相应利益安排和既定格局。优先发展经济,集中力量以工业化、城市化、经济国际化和农业产业化推动经济增长,以经济增长带动就业增长,先做大蛋糕,再注重分蛋糕。在经济增长的过程中,经济社会发展不够协调,虽然经济增长较快,但并没有实现全面协调可持续的科学发展,没有及时转变经济发展方式,经济高增长并没有带来就业的高增长,社会财富的快速增长并没有自然实现共同富裕。多数研究者认为20世纪90年代以来,经济增长的就业弹性系数持续下降,[3]只是在就业弹性的高低上有些不同看法。经济增长对就业的带动能力下降,正反映了基于经济增长优先的政策安排形成了与之相适应的利益格局,就业的重要性在这一利益格局中没有得到足够的重视,我国庞大的就业人口压力一度成为不少地方发展的低成本优势。

不同的政策选择造成不同的资源配置和相应的利益格局。税收并没有成为宏观经济的稳定器,反而成为政府投资扩大的来源,这与中央政府和地方政府事权不对称和财税体制改革不到位有直接关系。[4]通过高积累、高投入优先发展重工业,致使一、二、三产业发展比例失衡,不利于产业结构变革。工业与农业结合、协调程度不够使得工业与农业难以相互支持,互补优势难以发挥。行政调节机制往往对社会资源的配置效益重视不够,导致资源在产业间的配置不合理,效益难以提高,工业化发展机制不顺,造成城市化进程动力不足。城乡割裂的公共服务——教育、医疗、住房和巨额土地转让收入的分割依旧倾向于城市发展,依旧体现集中人财物力优先保障少数人、少数地方的发展,先富带动后富的发展思路。中小企业是吸纳劳动力的重要场所,在吸收大量劳动力减轻就业压力方面具有明显的优势,但是中小企业在促进经济增长和财税增加方面作用并不突出,在以经济增长优先的政策选择中,中小企业的生存环境被长期忽视。

(二)忽视以人为本制约就业促进

发展的目的不是单纯的物质丰富,而是人的全面发展。长期忽视“以人为本”是我国就业问题困境的症结所在。市场经济是商品经济高度发达的阶段,商品交易范围越来越大,更多的是从陌生人那里获得资源,在现代社会中一个人随时需要陌生人的协作与帮助。陌生人社会人与人之间联系的纽带多数时候并不是情感,人与人联系的纽带、交易风险的保证更多时候依赖于财产。英国学者梅因在《古代法》中描述到,“一切形式的身份都起源于古代属于‘家族’所有的权力和特权……所有进步运动,到此处为止,是一个从身份到契约的运动”。[5]从身份到契约的转变,较为准确地表明了社会经济关系的深刻变革:在经济上由自然经济向商品经济转变,从身份到契约的转变,是人类社会文明史上的巨大进步和发展,可以看作是由传统社会向现代社会转变的重要标志。传统社会交易范围较小,资源的组织工具主要是身份,交易风险的主要保证是身份或者称为信用,在现代社会交易范围较广,资源的组织工具主要是契约,交易风险的主要保证是财产。没有财产则意味着没有能力保证契约的履行,没有承担交易风险的手段。马克思所讲的人的异化成为市场经济中的常态,功利主义公平观也因此成为市场经济中的主流思想,一切为了整个社会的物质利益最大化所做出的牺牲都被认为是理所当然的。

市场经济本来就有“只见物不见人”的天然倾向,再加上我国大量廉价而勤劳的劳动力,劳动力不被重视、人才不被重视、就业不被重视成为一种现实。大量廉价和勤劳劳动力作为我国发展的比较优势,导致对它的路径依赖,甚至放弃追求其它优势的努力。我国的投资者偏好利用低薪劳动者优势追求低层次产业的扩张,不热衷于产业形态的升级,甚至对企业管理与技术创新缺少热情,主要原因在于我国低薪劳动者长期处于供过于求的位置,不稀缺的劳动力资源导致劳动力价格长期维持在低位。

(三)利益调整失序制约就业促进

改革开放以来,我国利益关系的变迁动力围绕着政府与市场关系定位,探索利益格局变迁的主导力量并合理定位两者之间关系。改革开放初期政府侧重于扩大社会资源的总量,而不是侧重在有限的资源内进行再分配。资源的分配是权力运作的结果,它可以通过加强社会整合而实现。而资源的生产却需要调动广大生产者、劳动者的积极性,它通过利益分化而实现。[6]

当前,市场经济在利益格局调节中的分化功能已经发挥出来,政府在构建利益格局中扮演更加重要的角色,但存在着较为严重的越位和缺位问题,需要从“全能政府”向“有限政府”过渡,从微观市场领域中进一步的退出,有效遏制部分权力利益最大化倾向和垄断行业形成部门利益集团。需要加大经济调节职能,加大财政转移支付力度,减少低收入群体,扩大中等收入群体,使利益格局形成合理的区间。需要加快民主政治改革的步伐,遏制既得利益集团的膨胀,消除腐败经济和特殊获益者群体。需要扶持、培植弱势利益群体的组织发育程度,提高弱势群体的政治参与度,畅通弱势群体的利益表达渠道。

三、就业促进利益格局调整的政策建议

通常来说,利益的正当性来源于社会的共识或多数性认同,并且以契约的形式加以固定。利益格局的变动,必须要对已形成的社会共识进行修正,从而在新的共识基础上改变规则。应当及时应对社会出现的新情况,化解当前利益格局呈现的失衡状态,将工作重点适时调整到改善就业环境和促进就业上来。

(一)充分尊重人们的利益诉求

劳动者最需要的是就业岗位而不仅仅是生活保障。就业作为一种经济活动,从表面上看,反映的是“人与物”的分割关系,而从本质内容上,则反映了利益主体之间的“人与人”的权利关系,“人与人”的关系最终决定“人与物”的关系。就业促进是权利本身蕴含的正义需求。制度本质上是用来分配各种利益的权威性规则,制度一旦出现偏差,社会上就会产生许多不公和矛盾。制度应当是在比较充分的利益表达基础上,充分汲取各种来自实际生活中的利益表达,最终进行综合平衡的结果。现代社会是法治不断发展的社会,利益分配通常是通过权利的方式完成的,权利意味着人们通过法律被确定下来的利益,利益的保障进而是权利的保障,构成社会生活具有稳定性和连续性的一般基础。利益分配的公平正义,既是公民权利的社会基础,又是各种权利公平的表现和要求。

从我国改革的实践来看,改革的成功之处,不仅在于解放和发展了生产力,在相对较短的时间内创造了大量的社会财富,从而摆脱了在贫穷中追求分配平均化的困境,更在于赋予个人权利在市场经济中的应有地位以及更大的选择空间,从而大大强化了分配的激励功能。公平与效率关系的调整与公民权利的发展呈现出一致性,合理的财富分配机制需要良好的权利关系。但是,由于渐进改革历史轨迹所沿续下来的非均衡性,客观上造成了较大的分配差距,这其中重要的原因在于个人平等权利的供给不足。实施就业促进,解决利益分配中的不公平现象,并不仅仅是一个经济问题,而是社会主义社会中公民权利公正的基本表现。分配的不公实质上是权利不公的表现,就业促进利益格局的调整,实质上是以此为基础的权利公平全面建设要求的体现。在就业压力较大又偏重经济增长的情况下,对劳动者权益保护不够充分。推动不同社会主体之间利益博弈的规范化和理性化,最大限度地减少冲突,降低社会摩擦成本。建立合理的利益调解机制,缓解因利益纠纷而导致的紧张与对立,纠正对利益的非理性诉求和偏激行为。

(二)完善权力制约机制

我国的改革进程是政府主导型的改革,虽然社会主义市场经济建设多年,市场在某些领域已经发挥了基础性资源配置作用,但毋庸置疑的是,政府在改革推进和制度设计中仍然占据主导地位。目前就业促进利益诉求主要是自助型和政府救济型的利益诉求模式,根源是政府主导的制度惯性。应拓展利益诉求渠道,创新利益诉求方式,引导利益诉求表达的理性化,强化执政合法性源泉。哈贝马斯在《现代政府的合法性问题》中提出:“衡量政府权力合法性的标准,是看它是否维护由当时社会规范所确定的社会共同要求。合法性决定了统治制度的稳固性,一个政权失去合法性,便会失去群众的忠诚,产生合法性危机。”[7]这意味着公权力在行使过程中必须维护公众的权益,尊重公民的权利,接受权利监督,保证公共组织与社会群体的和谐发展与进步。

“平等只会是弱者发出的呼唤。与被要求平等的主体之间本无平等可言——平等主体之间原本只存在实力的较量。平等只能依靠超越平等主体的权威力量才能求得——这种力量一定比强者更强,且为弱者所拥戴推崇。”[8]公共权力是个人力量和市场力量对社会生活调控失灵的产物,如影相随的是滥用公共权力现象。对公权力的制约有:道德制约、公权力制衡、私权利制约、法律制约。畅通、有序的利益表达制度是利益均衡机制重要组成部分。就业促进决不是没有利益差异和冲突,而是用有序化的方式控制利益差异和冲突、消融利益冲突,通过利益表达规范化、制度化的途径动态地实现利益大体均衡。权利意识的觉醒和发展是近年来我国社会进步中的重要成果。社会中的权利意识是权利保障机制的主观部分,它构成了权利保障相关的文化、舆论背景,对权利保障机制的运行发挥着全方位的影响。公民权利正在成为政策的制定、运行过程中的价值基础。权利本位是个人权利的实定化和义务的相对化,人与人之间是平等、自主的关系,人与政府的关系则是义务领域的服从,自由领域的排拒,权利领域的依靠和参与,由此产生社会和谐。

(三)加快政府职能转变

寻求市场化改革与社会公平的均衡,要进一步规范、明确政府在管理经济事务中的地位和作用。政府职能应当由经济责任型转变为公共服务型。加强公共服务供给,逐步实现基本公共服务的均等化,突出解决教育、医疗卫生以及社会保障等方面存在的问题。政府负责基本保障,市场负责超值服务,社会负责广济善助。科学界定国有资源收益权的公共利益所得及分配关系,克服公共利益蜕变为部门化和私人化的倾向。增加居民收入,以工资改革为核心、提高劳动所得占 GDP的比重。完善社会保障体系,保障工人的合法权利,提高工人的议价和谈判能力,利用税收等政策鼓励企业提高工人工资,形成职工工资随企业效益发展而同步提高的增长机制。利益格局调整和变动必须保障公民的生存权和发展权,坚持保障公民基本权利的底线。根据社会经济发展的水平,及时调整最低生活保障、最低工资、贫困线和其他保障水平。目前的城镇失业登记率不能全面、准确地反映真实的就业状况,在承认转型时期劳动力市场尚待统一现实的基础上,逐步与国际标准接轨,构建城乡统筹的国内失业标准,为正确评价就业压力提供基础数据,为政府就业科学决策提供事实依据。

利益格局始终存在着差异性,存在着不同的利益主体,在政府、集体和个人的利益之间,以及在集体之间和个人之间,也都存在着利益的交叉和分歧。阿瑟·刘易斯认为“分配的变化是发展过程中最具有政治意义的方面,也是最容易诱发嫉妒心理和社会动荡的方面”。[9]一个健康的现代社会应当是一个共同富裕、高度文明的社会,同时也是一个公平的社会。解决社会不公核心是要改善穷人的生活,只有积极解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题,让全体人民共享改革发展成果,才能使人民群众积极地认同改革、认同发展。面对现实,需要重新审视就业促进中的问题,实现以公民权利为维度的就业促进,让人民分享经济社会发展的成果,真正做到发展为了人民,发展依靠人民,发展成果由人民共享。

[1]安宇宏.基尼系数解析[J].宏观经济管理,2010(7).

[2](德)马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集(第3卷)[M].北京:人民出版社,1995:31.

[3]蔡昉,都阳,高文书.就业弹性、自然失业和宏观经济政策[J].经济研究,2004(9).

[4]刘鹤.走向大国内生性需求拉动为主的增长格局——对中国贸易顺差现象的研究[J].经济研究参考,2010(1).

[5](英)梅因.古代法[M].沈景一,译.北京:商务印书馆,1996:97.

[6]谢海军.当代我国社会利益格局的变迁模式[J].探索,2009(3).

[7]潘小娟,张辰龙.当代西方政治学新词典[M].长春:吉林人民出版社,2001.

[8]冯亚东.平等、自由与中西文明[M].北京:法律出版社,2002:9.

[9](美)威廉·阿瑟·刘易斯.二元经济论[M].施炜,译.北京:北京经济学院出版社,1989.

D669

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1008-2603(2011)06-0043-04

2011-09-10

聂磊,男,中共江苏省徐州市委党校讲师。

(责任编辑:王 荻)