浅议城市拆迁中的行政行为

许红梅

（上海交通大学，上海 200030）

浅议城市拆迁中的行政行为

许红梅

（上海交通大学，上海 200030）

城市拆迁是城市化进程中的必经阶段，其中与群众利益最紧密、矛盾最突出、难度最大的就是房屋拆迁补偿问题以及安置善后处置。由于涉及公共利益和个人利益的冲突，这些问题所带来的社会矛盾也困扰着基层的经济社会发展。如何从拆迁这种行政行为本身来规范，进一步明确主体职责，规范实施程序，需要作为拆迁主体或行政委托人的各级政府引起重视，使拆迁行为在合法合规的良性轨道上运行，保证拆迁的公开、公平和公正，切实维护好被拆迁人的合法利益，努力实现拆迁的双赢。

拆迁；行政行为；法律界定

随着全国的城市化进程加速，城市框架的逐步拉开，使得城市形态有了可喜的变化，城区业态、市容市貌、城市功能有了显著提升。目前，土地问题已成为各地发展过程中的重要因素。各地以开发区和街道、乡镇为主阵地，配合项目推进、城市改造，实施了征地拆迁安置。其中与群众利益最紧密、矛盾最突出、难度最大的就是房屋拆迁补偿问题以及安置善后处置，也是目前日渐增多的农村集体土地拆迁安置过程中的焦点难点。征地拆迁环节也成为一个违规违纪问题的高发区域，由征地拆迁矛盾引发的群体性上访事件屡见不鲜。

出现这种情况，涉及到政策法规因素、经济体制以及制度建设等多方面的原因。其中，作为拆迁这种行为本身的法律界定是否清晰，作为行政行为，程序上是否合法，仍然需要在实践中进一步完善，以使得拆迁安置能在公开、公平、公正的前提下进行，维护好人民群众的切身利益，更好地推动城市建设。

一、拆迁行为的法律界定

1.从主体上看，行政行为是由行政主体而不是行政相对人作出的行为

行政行为应当是管理方的管理行为。《城市房屋拆迁管理条例》（中华人民共和国国务院305号令）中第五条规定，县级以上地方人民政府负责管理房屋拆迁工作的部门对本行政区域内的城市房屋拆迁工作实施监督管理。县级以上人民政府土地行政主管部门依照有关法律、行政法规的规定，负责与城市房屋拆迁有关的土地管理工作。在全国性的条例出台后，各地也出台了地方性的办法。由此，我们可以认为拆迁这种行为是政府作为行政主体实施的管理行为。

2.从性质上看，行政行为是一种公务行为，而不是一种私人行为

行政行为应当是体现国家意志的国家行为，因而具有强制力。城市拆迁中的市政建设、安置房、经济适用房建设属于国家的公共服务内容，代表着国家意志，应属于公务行为。但房地产商开发的项目、投资者兴办的企业，带有私人色彩，由于政府在出让土地之前往往有协议要约政府要提供净地多少，这种行为是否能界定为行政行为，法律界对此还存在不同意见。

3.从目的上看，行政行为旨在实施国家行政权，并落实行政法上的权利与义务，维持国家的行政管理秩序，而不是为实现一种民事关系

在实际拆迁过程中，由于涉及公民私人财产，再加上《物权法》的出台，拆迁中的民事关系无法回避，也是拆迁困难的焦点难点所在，在这种意义上，拆迁方与被拆迁方之间发生的更多是民事关系，这也是拆迁行为引发法律界争论的所在。

4.从效果上看，行政行为是一种能直接或间接引起法律效果的行为

拆迁对被拆迁人的权利和义务进行了变更，在效果上应当是一种行政行为。

采用日立S-3400N电镜扫描仪对煤样进行扫描，扫描前先用固定胶将煤样固定于载物台上，扫描前需要在表面喷金，镀膜厚度控制在5～10nm，加速电压0.5～30kV，调整试样的距离、扫描的衬度，照像观察。

关于城市房屋拆迁行为的法律性质，一直备受争议。传统观点认为拆迁行为是在政府主导下的行政行为。笔者也认为将拆迁行为归为行政行为在实际操作中更加有利。而另一种观点则认为拆迁行为是一种不完整意义的民事合同基础上的民事行为。

二、当前拆迁中存在的主要问题

1.拆迁补偿和公众预期有差距，指导拆迁行为的行政法规需要及时调整

《城市房屋拆迁管理条例》和以《城市房屋拆迁管理条例》为基础的地方办法，共同确定了现在的补偿标准。其对国有土地的有证面积进行补偿，对现实存在的无证房无规定，对房屋所在土地附着物无统一的补偿标准，并且无法适用于农村集体土地拆迁。

实际情况是由于政策制订的时间早、中国地区差异大，拆迁补偿的标准较低，拆迁的阻力相当大，拆迁引发的矛盾也层出不穷。以本地为例，在全市基础上出台了区级的《关于制定拆迁有关补偿标准的通知》，要求自2009年1月1日起对“被拆除房屋面积大于统一安置房面积的部分”按每平方米不低于1000元的标准给予补偿，但实际执行中与拆迁户期望值相差较大，收效甚微。基层为了能按时序进度完成拆迁，各自出台了一些土政策、土办法，缺乏连续的调整补偿标准的程序规定。补偿办法随意性大，有的还无成文的规定。造成拆迁安置中同一地区的同一项目的补偿标准前后不一，同一地区的不同项目的补偿标准前后不一，不同地区的同一项目的补偿标准不一。由于无固定的可行政策可依，拆迁户对拆迁安置存在严重的不信任感，群众上访、阻扰拆迁等现象有越演越烈之势。从而既影响了干群关系，又影响了拆迁工作的推进，更造成政策执行的漏洞，给腐败行为留下了可乘之机。

2.政策执行和现实情况有矛盾，规范拆迁行为的行政程序容易出现混乱

目前，地方上的征地房屋拆迁安置是依据《中华人民共和国土地管理法》，经相关法律法规授权，由设区的市来制定具体操作办法，各地区都有明确的规定或办法作为依据，是有据可循，有法可依的。

实际情况是，在拆迁工作中并不是只要坚持原则、坚持政策、按章办事，拆迁工作的矛盾就少，很多问题恰恰就在于政策的规定和现实的矛盾。对于所有被拆迁人来说，他们不管什么法律和政策，只认一个道理：生活只能因为拆迁变得越来越好，不可能因为拆迁变差，有的被拆迁户认为这是最后捞一票的机会，漫天要价，媒体对钉子户的不当宣传在某种程度上也助长了这种苗头。政策、办法以外的特殊办法，使得原来的政策、办法显得效力不强，为了完成拆迁，拆迁房不得不再提高原有标准，双方讨价还价才可能最终达成协议。拆迁只重结果，不重过程，依法的程序往往被人为地忽视。

3.拆迁主体和拆迁外包有隐患，实施拆迁行为的被委托人存在利益驱动

现在，基层普遍选择拆迁公司来实施拆迁。这种行为可以看作是一种行政委托行为。在我国的行政法理上，行政委托是指出于管理上的需要，某一行政主体（委托人）委托另一行政主体或其他组织及个人（被委托人）以委托人的名义代行使职权或其他事务，其行为效果归属于委托人的法律制度。在拆迁过程中，拆迁公司是作为行政机关的代理人身份出现的。

实际情况是，拆迁作为政府转让土地的前提条件，完成拆迁是肯定的。随着城市化推进，农村集体土地拆迁也越来越多，并成为新的焦点。现在的拆迁公司多数是伴随着城市房屋拆迁成长起来的，对集体土地拆迁业务不精、情况不熟，往往套用城市拆迁的方法来进行，针对性不强。现在引入的评估机构只对有权证的房屋进行评估，但实际拆迁中的难点是大量的无证房，无证房现无具体的补偿规定，也没有采取必要的取证措施，多少面积、该补偿多少缺乏统一标准。评估机构出于自身利益原因，出具报告随意更改的现象比较突出。拆迁人员对于无证房认定的行政自由裁量权过大，易引发拆迁公司和拆迁工作人员的腐败行为。由于作为外包的受委托人，受到自身利益驱动，在拆迁中的行政违规行为还是在一定范围内存在的。

三、完善城市房屋拆迁行政行为的设想

城市房屋拆迁是城市建设的先行，合理拆迁有利于城市发展。但近年来出现的无序拆迁却影响到了政府形象和干群关系。为提升城市功能，引进更多大项目、大企业奠定长期的工作基础，必须明确拆迁中各方当事人的法律关系，摆正政府在其中的位置，针对存在的问题，规范城市的拆迁安置，在拆迁安置办法、监管主体、操作程序上加以完善。

1.如果采取激烈的方式，可以重新定位拆迁行为的法律性质

虽然拆迁协议离民法和合同法规定的平等、自愿、公平、等价有偿等基本原则有一定差距，不属于完整意义上的民事合同。但是只有恢复房屋拆迁补偿安置协议的民事法律属性，才有利于平等地保护拆迁当事人的合法权益，保障双方当事人利益最大化的实现。对于房屋拆迁行为的法律性质归属可以侧重于民事行为的定位。

优点在于：减轻了政府在拆迁中的压力。被拆迁人和拆迁公司签订协议后，双方发生分歧，特别是在遗留问题上，可以通过民事诉讼的途径来解决，通过法院裁决来化解矛盾，政府面对的压力要更小。某种程度上也对拆迁公司提出了更高要求，可以进一步提升整个拆迁行业的专业素质，减少因拆迁公司本身问题所造成的矛盾，减轻过去转嫁到政府身上的矛盾压力。

缺点在于：率先推行的难度很大。弱化了公共服务项目拆迁的行政意愿，容易陷入诉讼马拉松。拆迁公司和委托主体的关系界定尚需有明文规定，而且从公众的思维定式来看，政府的实际处置来看，拆迁公司就是代表政府，当公众涉及利益诉求时，出了问题还是找政府，对公众的法律意识要求高。从当前政治文化的背景来看，政府是强势政府的格局不会发生根本性变化，要实现这种转变需要长期的过程，单一地区率先采用是不现实的。

2.如果采取改进的方式，必须规范拆迁行为的行政程序和加强对拆迁的监管

一种合法有效的行政行为，除必须符合其他各项有效要求外，还必须符合法定程序。违反法定程序的行为属于程序违法行为，有权机关必须予以撤销。拆迁程序上要严格按照告知、协商、拆迁、安置的程序执行，确保程序合法，要杜绝先拆后批等超前拆迁所造成合法拆迁变不合法拆迁的被动局面。另一方面，对拆迁的有效监管缺失也是造成拆迁行为问题较多的原因之一，需要在城市建设主管部门的基础上，增加纪委、审计局对拆迁的监督，如果涉及农村，还要增加农村主管部门。通过扩大监督，使拆迁工作做到公开透明，实现“阳光操作”，避免群众对拆迁的不必要猜疑。

优点在于：符合现有拆迁模式的调整需要。在拆迁政策未发生重大变化之前，能在保证一定政策连续性的基础上，保证拆迁这种拆迁户公认的行政行为实施过程中的合法性。特别是对拆迁公司基于自身利益的考虑而采取的一些钻法律空子、打政策擦边球的行为会起到较好的遏制作用，可以净化拆迁市场秩序，使拆迁在法规的基础上阳光运行。

缺点在于：没有从政策层面解决拆迁补偿问题的节点。出于推进拆迁的考虑，现有的讨价还价式协商依然长路漫漫，拆迁中公共利益和个人利益依然存在尖锐冲突。拆迁的监管属于外部介入，受监管部门对政策的掌握程度的业务门槛制约，拆迁中的行为仍存在违规违纪的可能。群众对拆迁的不信任感或抵触情绪，不能得到更多途径的释放和解决。

作为当前被地区发展称为“第一难”的拆迁工作，仅从行政行为本身的主体界定、程序合法等方面来说，是可以明确并规范起来的。但是作为实施这种行政行为的依据，拆迁的政策能否更加和实际相接轨，多采用市场比较的方式来进行评估，而不是在降低拆迁成本的出发点上来制定政策，则是根本上扭转被拆迁户与政府拆迁对立情绪的瓶颈所在，这些涉及到政府的科学发展定位，发展方式的转变，服务政府的建立等更多深层次的问题，但无论客观条件如何，拆迁行为在主观上必须合法合规，这是实施行政行为的内在要求，唯有这样，才能使拆迁的形式为被拆迁人所认可，有助于城市拆迁的顺利进行。

［1］ 胡建淼.行政法学［M］.北京：法律出版社，2009.

［2］ 李笑.城市房屋拆迁行为法律性质探析［J］.法制与社会，2006，（15）.

2011-02-25

许红梅（1982-），女，上海交通大学国际与公共事务学院2008级MPA研究生，研究方向：公共事业管理。