代建制在现行体制下的应用探讨

王身军 郭伟忠 李欣兰

(江苏南京市水利局 210008 河海大学 南京 210098)

1 引言

回顾我国改革开放的三十多年，水利工程建设领域管理改革也走过了从推行工程招标投标制，到推行建设监理制、项目法人责任制，再到明确提出代建制的历程。而在这一过程中，工程招标投标制和建设监理制的推广应用较为顺利，被广泛接受，形成了较为系统的运作框架和制度体系，并基本上与国际惯例接轨。而在这些改革发展中最为关键、最为重要的项目法人责任制，争议较大，存在问题较多，迫切需要完善。

“十二五”开局之初，中共中央、国务院作出了关于加快水利改革发展的决定，指出了要把水利工作摆上党和国家事业发展更加突出的位置，着力加快水利建设，推动水利建设实现跨越式发展，并在加快水利工程建设管理体制改革方面，明确提出对非经营性政府投资项目，加快推行代建制。这为完善水利工程项目法人责任制指明了方向。

本文拟在分析水利工程项目法人责任制的由来、水利工程实行项目法人责任制面临的问题的基础上，对代建制的特点、推行代建制的必要性和代建制模式进行探讨。

2 水利工程项目法人责任制在理论上和实践中存在的问题

2.1 水利工程项目法人责任制在理论上面临的挑战

水利工程大部分具有公益性，并且由政府投资，水利工程实行项目法人责任制存在下列理论问题。

a.公益性水利建设工程，项目法人缺位。公益性水利工程建成后一般具有社会效益而不产生经济效益，以盈利为目的的公司企业法人不可能去经营这种公益性的水利工程，因此为了满足这种社会公益的需求，只能由政府去投资和管理工程。所以，公益性水利建设工程的项目法人天生就是缺位的。

b.现行水利工程建设领域所谓的项目法人一般不具备法人资格。法人是具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享有民事权利和承担民事义务的组织。法人应具备以下条件:ⓐ依法成立;ⓑ有必要的财产或者经费;ⓒ有自己的名称、组织机构和场所;ⓓ能够独立承担民事责任。显然，政府投资工程的所谓的项目法人，一般是临时组建，没有财产，没有能力承担民事责任的，因此，其并不具备法人资格。

c.现行水利工程建设领域所谓的项目法人的利益与项目目标并不完全相关。现行水利工程项目法人一般是由政府部门负责组建，并参照政府行政部门管理方法对其进行管理。水利工程建设资金由政府拨付，工程建设效果，即工程目标实现程度，并不与项目法人单位的经济效益挂钩。因此，在工程建设中，项目法人缺乏追逐卓越的动力和积极性;相反，在监督机制缺位的环境下，出现工程腐败倒是不足为奇。

2.2 水利工程项目法人责任制在实践中出现的问题

水利工程实行项目法人责任制后的十多年的实践过程中，各地暴露出许多问题，归纳起来大致有下列几方面:

a.项目法人难以承担筹措工程建设资金的职责。公益性水利工程体现的主要是社会效益，市场融资比较困难，建设资金主要靠各级政府投入。对地方项目，除中央补助资金外，主要靠地方财政的投入。而地方财政的投入又主要取决于地方政府的重视程度和地方财政的富有程度。显然，公益性水利工程的项目法人在项目筹资方面所能起到的作用十分有限，这与经营性建设项目的项目法人有着很大的区别，难以履行筹措建设资金的职责。

b.项目法人难以协调工程建设条件。按水利工程实行项目法人责任制的规定，项目法人不仅对工程建设管理承担责任，也要对工程建设外部条件的落实承担责任。但事实上这是十分困难的。在现行基本建设体制下，水利工程项目法人实质上是一个项目建设管理单位，既无行政权力，也无足够大的财务控制权力。建设用地的征用、林地淹没的赔偿、移民迁安的补偿、各种税费的缴纳等多项协调活动，政策性很强，必须由政府部门出面协调决定，有时还需政府多部门的联合行动;各类补偿标准，必须控制在概算范围内，一旦超出概算，最终还得由政府相关部门决定，项目法人根本无力承担超概算的责任。

c.项目法人的临时性或一次性，导致建设管理水平低下。对新建水利工程，大多是临时组建项目法人;对扩建、改建、加固或修复水利工程，大多以原工程单位为基础组建项目法人。前者的项目法人具有临时性，在工程开始建设之初，管理人员普遍缺乏建设管理经验。由于管理人员不熟悉建设管理程序以及国家有关的法律法规，在项目建设过程中，经常会出现“交学费”的现象，造成建设资金和管理费用的浪费。而当这些管理人员在工程建设管理过程中逐步成熟、具有较丰富的管理经验时，工程建设已渐近尾声，大部分管理人员又只能在管理单位重新适应新的岗位，只有极个别人员投入新的工程建设中，造成了建设管理人才、资源浪费;后者的项目法人具有一次性，工程运行管理与工程建设管理存在较大差别。建设伊始，长期从事工程运行管理的人员不熟悉工程建设管理，当逐步熟悉工程建设管理业务时，同样工程也接近结束，即将转入运行管理。在这样的条件下，建设管理水平低下当然极为正常。

d.约束机制和激励机制缺失。一方面，在推行水利工程项目法人责任制的过程中，政府将各项责任由项目法人，即所谓项目法人负总责，而相应的对项目法人的监管制度缺失。因此，在工程实施过程中暴露出了不少问题，包括:工程招标中的暗箱操作、内部定标;人为肢解招标、非法分包;违规操作工程变更;工程数量、质量监管机制缺失，并与承包人合谋套取国家建设资金等等。另一方面，采用政府部门管理的方法、手段管理项目法人单位及其相关人员，缺乏应有的绩效考核和激励机制，挫伤了项目法人单位及其相关人员的积极性。

e.既是“运动员”又是“裁判员”的现象较为普遍。水利工程项目法人普遍由政府水行政部门组建，常由水行政主管部门的副职，如由县水利局副局长兼任县管水利工程项目法人单位负责人，使其既当“运动员”又当“裁判员”。在这种体制下，即使存在对项目法人的监督机制，这种机制肯定也只能是虚设。

3 代建制及其发展策略

3.1 代建制的特点

国务院2004年《关于投资体制改革的决定》中提出的代建制，具有下列特点:

a.承担非经营性政府投资项目代建任务的代建单位应该是一个专业化的项目管理单位，可以有效地解决项目法人责任制中项目法人单位项目专业化水平低下的问题，为提高水利工程建设管理水平建立最基本的保证。

b.通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责非经营性政府投资项目的建设实施，即采用市场化方式确定项目管理单位，可促使项目管理单位间适度竞争，并促进项目管理单位改进服务方式、提高服务质量，进而促进项目管理水平的提高。相比项目法人单位的一次性或临时性组建方式，此种方式显然较为先进，具有较强的生命力。

c.采用招标方式确定代建单位，可通过代建合同，明确政府、代建方的责权利。解决项目法人责任制中，放大项目法人单位责任、推卸政府责任，致使项目资金筹措、征地拆迁等问题不能得到有效解决的问题。

d.利用代建合同，建立对代建单位的约束和激励机制。实行代建制后，可用市场方式对代建单位进行管理，包括科学建立合理的约束激励机制，促进建设管理责任的落实。这可解决项目法人责任制中项目法人单位属性不明确，难以建立约束和激励机制的问题。

e.实行代建制后，可从源头上解决既是“运动员”又是“裁判员”的问题。通过合同明确代建单位的建设管理责任和政府的监督责任，各司其职。而项目法人责任制的缺陷之一是赋予项目法人太多、太大的责任，集工程项目管理职责和政府行政管理职责于项目法人单位一身。

3.2 发展代建制的策略

3.2.1 科学地从项目法人责任制向代建制过渡

长期以来，水利工程建设一直实行的是项目法人责任制，要从这一制度迅速转移到代建制的轨道上来十分困难，也不现实，因此十分有必要设立过渡期，一方面逐步对项目法人责任制进行改造;另一方面为建立完善的代建机制创造条件。最近2～3年水利建设领域推行代建制、完善项目法人责任制方面的主要工作有:

a.水行政主管部门要进行一步解放思想、转变观念，从传统的建设管理思维方式、管理模式中走出来。改变这种直接配置资源、不愿放“权”的建设管理模式。充分利用工程专业化力量，运用市场机制，按市场法则组织工程建设;把主要精力投入到建设监管上来，彻底改变目前水利工程建设管理职责分工错位、管理改革不到位的局面。

b.积极培育代建市场，为实行代建制打下坚实基础。总体而言，企业代建模式是代建发展的主要方向。而对于应用企业代建模式而言，培育能承担代建任务的水利工程建设管理咨询服务企业是一个基本任务。目前市场上存在的这类企业，如建设监理公司，其能力还无法满足代建的要求，有待进一步培育和提高。

c.改革现行项目法人责任制下项目法人单位组建方式，使之逐步与代建模式下的组织方式相接轨。目前水利工程项目法人单位的基本组织方式有:常设组织机构设为项目法人，临时组织机构设为项目法人，以及工程最终用户设为项目法人。改革过程中，要按照政企分开，管理专业化，以及“只当裁判员，不当运动员”，“只掌舵，不划桨”等原则改革这些组织方式或管理机制。对常设组织机构和临时组织机构作为项目法人这两种组织方式，改革的重点是取消核心人员兼职状况、建立约束和监督机制，并逐步向管理专业化方向发展。对于工程最终用户为项目法人的这种组织方式，重点要解决建设管理专业化问题，引进专业化的公司企业协助其进行项目管理。对于水利工程项目较小、较少的市县，可将水利工程建设管理纳入地方政府的代建管理机构的管理中，而不是进行单机构管理。

3.2.2 从实际出发，合理地选择或设计代建模式

综合国内外政府投资工程项目的代建模式，可归结为两类典型代建模式，一是政府集中代建模式;二是企业代建模式。

a.政府集中代建模式。政府集中代建模式又分为两种具体表现形式:一是由政府组建专门的事业性机构负责政府投资项目代建任务，例如香港特区政府工务部、深圳市建筑工务署等;二是由隶属于投资主管部门或建设主管部门的管理中心、办公室承担政府投资项目代建任务，如安徽省公益性项目建设管理中心、陕西省统建管理办公室和珠海市政府投资建设工程管理中心等。政府集中代建模式本质上是政府行政职能的延伸，特点有:ⓐ代建机构属于政府行政机关或事业单位;ⓑ代建机构负责全部政府投资项目的建设工作，代建业务具有垄断性;ⓒ代建行为属于行政代理。

b.企业代建模式。该模式也分为两种具体表现形式:一是政府投资，主管部门直接与代建企业签订代建合同;二是政府投资，主管部门通过其下属的投资公司与代建企业签订代建合同。企业代建模式的特点:一是隔断了政府与市场之间的联系;二是在代建单位的选择上引入了市场竞争机制;三是代建行为属于民事代理。

c.代建模式的选择或设计。典型代建模式已经过多年的工程实践，被证明有一定的生命力。但作为水行政主管部门应该如何确定代建模式?这绝不能一刀切，而是要根据某级水行政主管部门负责实施水利工程项目的规模、代建市场的发育程度、水利工程项目建设条件和复杂程度、水利工程建设资金来源和筹措渠道、政府职能部门划分等方面因素来确定。如，当某级水行政部门负责实施的项目较少，且不连续时，一般而言专门设立常设机构作为代建单位可能不太适当;当代建市场没有形成，即建设市场上还没有，或能满足要求、可供选择的代建单位稀缺的条件下，采用企业代建模式的条件也不具备。合理的方法是，应综合考虑政府投资水利工程的规模、代建市场环境等因素选择适用的典型代建模式，并在此基础上，对典型代建模式进行改进、提高，使之更为符合工程实际。

4 结论

项目法人责任制是针对经营性建设工程项目而提出的一种建设管理制度，实践表明，它是科学合理的。与经营性建设工程项目相比，政府投资的水利工程的项目法人是缺位的，在水利工程建设领域推行项目法人责任制，不论在理论上还是工程实践中，均表明存在不少问题，有必要进行完善。本文研究表明，推行代建制是完善项目法人责任制的重要举措，但它并不能一蹴而就，需要在目前项目法人责任制的基础上，逐步改革、纠偏，向代建制方向发展。此外，即使实行代建制，还有必要综合考虑工程条件、建设市场环境等方面因素，对代建模式进行选择或设计。

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