旅游经济时代，土地怎么管？——来自云南省的探索

□陈 刚

旅游经济时代，土地怎么管？
——来自云南省的探索

□陈 刚

云南省是旅游大省，旅游业是云南省支柱产业之一。发展旅游业是云南省建设民族文化强省、绿色经济强省和中国面向西南开放桥头堡的重要战略任务。

进入新世纪以来，随着经济社会的快速发展，人们对旅游的要求已从简单的观光游览向休闲度假、康体娱乐等更高层次发展，这对云南旅游业发展提出了新要求，也对旅游产业用地政策调控提出了新的挑战。

旅游产业用地中存在的主要问题

旅游用地规划缺失。对旅游产业用地的研究与旅游产业的发展不相适应，使得旅游产业用地规划一直缺失，难以适应云南省旅游产业优化结构、转型升级、提质增效的要求。

旅游业土地利用和管理方式与旅游产业发展要求不相适应。云南作为旅游大省，与旅游业发展相关的配套制度不健全，没有制定旅游用地管理的相关规定，缺乏符合旅游用地特点的管理措施和办法，旅游用地取得方式单一。

旅游建设用地供需矛盾突出。云南省旅游区数量和旅游基础设施、旅游项目规模较大，相应的用地需求很大，导致建设用地规模指标与实际用地需求矛盾突出，给土地管理和耕地保护带来一定压力。

旅游用地节约集约利用水平有待提高。缺乏旅游用地节约集约的评价标准和客观评价旅游用地集约水平的评价体系，旅游用地地均投资、产出水平有待提高。旅游用地项目建设有待规范。一些旅游项目规划用地面积过大，有的项目商业地产比例过大，还有一些项目建设用地规模和布局不合理，对生态环境产生不良影响。

旅游产业用地界定

（一）旅游用地特点

云南省的旅游用地具有基础性、收益性、复合性、持续性和差异性等特点。旅游用地往往具有多种土地利用性质，同时呈现多种用途特征，甚至是建设用地与非建设用地特征同时呈现。由于土地利用现状调查和土地利用总体规划都未对旅游用地类型进行规定，因此，探索旅游用地调控政策，必须对旅游用地进行界定并与土地利用总体规划的土地分类相衔接。

（二）旅游用地类型

旅游用地是指旅游业发展所利用的土地的总称，包括各类用于旅游资源开发和旅游设施建设的土地。

从产业角度划分

旅游直接用地。指直接提供旅游服务的用地，如景区景点、宾馆饭店、旅游设施等用地。

旅游间接用地。指间接提供旅游服务的用地，如旅游商品生产销售、旅游培训等用地。

一般而言，对应到规划分类上，直接用地包含建设用地、农用地、未利用地等，间接用地主要是建设用地。从数量、用地规模和用地管理等方面来看，旅游直接用地是旅游业用地政策研究的主要类型。

从是否属建设用地和土地生态性质划分

旅游建设用地。指旅游用地中建造建筑物、构筑物的土地，包括旅游专项设施用地、旅游基础设施用地、旅游服务设施用地、旅游加工业用地和旅游管理用地，对应到规划分类主要有建设用地中的交通水利用地、风景名胜用地和城乡建设用地等。

旅游生态用地。也称旅游非建设用地，包括自然景观用地和旅游种植、养殖用地，对应到规划分类包括农用地与未利用地。

旅游建设用地受到建设用地指标的制约。建设用地指标直接影响旅游建设用地供给的规模，进而影响旅游业的发展。因此，受制于规划控制和法律法规约束，旅游用地的供需矛盾，实际是旅游建设用地的供需矛盾。为做好旅游用地的调控，还应把旅游用地细化归并到土地规划分类。

从功能角度划分

资源型复合功能旅游用地。包括生态游憩用地（自然风景、观光农业、其他生态游憩等用地）、生态文化旅游用地（风景名胜区、园林景观等用地）、人文景观用地、其他复合旅游用地等。对应到规划分类表现为复合分类，既包括一定量的建设用地，也含有农用地和未利用地。

经营性主功能旅游用地。指以旅游接待为主要功能的商业经营性旅游用地，包括酒店、商业、会议度假中心等，对应到规划分类主要有城乡建设用地、风景名胜用地等。公共设施型旅游用地。指提供公共服务的旅游基础设施用地，包括旅游集散中心、旅游交通用地和旅游供水、供电、供气、环保等公共设施用地。对应到规划分类主要是交通水利用地和城市用地。

从功能上划分的旅游用地是一种复合类，既有可直接对应到土地利用现状分类和规划分类体系的旅游用地类型，也有无法直接对应，与规划地类表现为包含或被包含关系的复合类型，且常常兼有几种类型特征。旅游业用地所具有的复合性和综合性，成为旅游用地规划编制和政策调控的难点。

旅游产业用地调控政策的探索

云南省旅游产业用地调控政策探索，指的是旅游直接用地的政策探索，重点是资源型复合功能旅游用地中旅游建设用地的调控。

探索旅游产业用地调控政策遵循的原则是：

依法依规的原则。调控政策必须符合国家法律法规和有关政策，既充分保障旅游产业发展，又要协调处理好旅游产业发展与耕地保护、节约集约和可持续发展的关系。

因地制宜的原则。政策措施要符合云南实际，在规划编制、供地模式、保障措施等方面探索创新。

有利于促进旅游经济发展和生态保护的原则。

近年来，云南省国土资源厅在旅游产业用地调控方面开展了一些探索：

（一）创新旅游产业土地利用规划体制

开展旅游用地相关研究。认真研究云南省旅游用地的特点，提出不同类型旅游用地的保障与调控措施。

编制旅游产业土地利用专项规划。编制省级及重点市、县旅游产业土地利用专项规划，科学划定旅游用地功能区，统筹旅游产业土地利用，优化旅游产业用地结构与布局，确定旅游重点项目及建设时序，促进旅游产业集群发展。

创新旅游产业用地规划模式。探索建立土地利用总体规划和旅游产业土地利用专项规划定期评估和修编机制，定期（如2年）对规划实施情况进行评估，根据评估意见及旅游产业发展用地需求及时提出规划调整方案，开展规划修编，确保规划对旅游产业用地的宏观调控。

划定旅游用地功能分区和规划分区。划分全省旅游产业土地利用功能区，划定旅游产业允许用地区、有条件用地区、禁止用地区、扩展用地区等，强化空间管制。探索旅游用地功能复合区管理，在一个大型旅游项目范围内，特别是旅游建设用地比例较小、位置难以确定的旅游项目，可划定为旅游用地功能复合区，确定复合区内建设用地规模控制指标，具体建设用地位置根据项目实施规划确定。

探索规划指标动态平衡机制。控制旅游建设用地总量，优化旅游项目结构和布局，科学确定建设时序。经营性主功能旅游用地，如旅游酒店、商业、会议中心等属城乡建设用地的，应严格控制建设用地规模。风景名胜、旅游基础设施等用地是预期性指标，可根据实际需要并通过规定程序适当增加规模。

强化旅游产业用地年度计划指标管理。适当增加旅游业发展用地计划指标比例。科学组织旅游项目用地时序，合理安排旅游用地年度计划指标，探索适应重大旅游项目建设需求的计划指标下达安排和核销模式。对利用荒地、荒坡、荒滩、废弃矿山和石漠化土地等开发的重大旅游项目，适当增加年度新增建设用地计划指标。

积极开展城乡统筹推进旅游项目建设。优化旅游建设用地布局和结构，科学安排建设用地整理，营造良好景观，促进生态建设。探索旅游用地中的集体建设用地流转机制，通过旅游项目开发带动当地群众发展致富。积极推进旅游用地征地制度改革，减少征地范围，确保农民土地收益。农村经营旅游项目所得收益优先用于农村基础设施和公共服务设施建设、农村集体建设用地复垦以及困难群众的补助。

（二）建立旅游产业发展与耕地保护相结合的新机制

坚持保护耕地和发展旅游产业相结合。实施可持续的旅游业发展模式，使旅游业发展与耕地保护相互促进、相得益彰。积极引导旅游企业将旅游文化与农耕文化、生态田园风光相结合，加强以农田、蔬菜、鲜花、果园、茶园等为基础，集观光、体验、休闲等为一体的农业生态观光、“假日农场”等农业旅游的开发，做好旅游用地复合区内的耕地保护工作。加大农业生态旅游区的土地整治力度，在土地整治项目上给予资金、技术及政策支持。

探索旅游建设用地使用未利用地或存量建设用地的激励机制。构建约束机制和激励机制，鼓励旅游建设用地充分利用未利用地和劣质山地，推进山地旅游项目建设，尽量避免占用农用地尤其是耕地，充分利用存量建设用地。制定只能利用劣质土地或未利用土地的旅游项目目录，适当放宽旅游用地利用劣质土地或未利用地的进入门槛和计划指标，制定配套的税费优惠政策和土地经济调控手段。

（三）积极探索旅游产业用地新方式

积极探索旅游产业用地新方式。探索征租结合、只转不征、只征不转、又征又转等多种方式提供旅游用地机制。旅游生态用地在不改变农用地权属、性质和用途的前提下，可按照依法自愿有偿的原则，允许农民将农用地以转包、出租、股份合作等方式参与旅游项目开发。旅游建设用地允许农村以合法的集体建设用地通过出租、出让、作价出资或入股、合作、联营等方式参与开发经营。

开展旅游用地综合改革试点。按照“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控 ”的原则，在玉溪、腾冲、大理和昆明世博新区等试点地区，选择有代表性的旅游项目进行试点，在符合土地利用总体规划的前提下，根据区位和用途，探索将农地转用、土地征收两类土地管理行为有机组合，形成旅游产业中建设用地、农用地等各类用地的批地、供地、用地新机制，探索简易、有效的土地管理和利用模式。

探索旅游产业用地模式和收益共享模式。按有利于促进当地群众增收致富的要求，综合使用征收、租赁、入股、转包、互换、转让、重组、兼并等方式，探索旅游用地复合区内旅游建设用地和旅游生态用地的不同取得方式，探索政府、旅游企业、土地所有权人与承包者的收益分配模式，如“旅游公司”、“旅游合作社”、“旅游公司+基地+农户 ”、“政府+旅游公司+农户”、“个体农庄”等用地模式。

制定旅游用地管理办法。研究制定旅游用地管理办法、旅游项目用地涉及被征地农民社会保障办法、旅游用地土地流转管理办法、旅游用地使用未利用地开发管理办法、旅游建设用地最低出让价标准、旅游重点项目确定办法和旅游项目指导目录、旅游建设用地指标管理办法、旅游用地税费调节办法等规范性文件，加强旅游用地调控。

建立旅游区域合作机制。鼓励区位相近、优势互补的地区之间通过自主协商合作开发旅游项目，解决旅游发达地区土地供给不足、旅游落后地区资金不足以及分散开发带来的土地低效利用与设施浪费、无序竞争等问题。

（四）探索旅游产业节约集约用地机制

大力推进节约集约利用土地。鼓励旅游建设用地积极挖掘现有建设用地潜力，盘活存量用地。探索建立旅游产业用地的准入条件，切实提高土地利用率，防止圈占浪费土地。推进土地供应市场化改革，规范招标拍卖挂牌出让制度，促进集约用地内在机制的形成；建立用地退出机制。

建立旅游项目用地准入门槛政策。制定不同地区、不同类型旅游项目建设用地准入门槛，包括投资（地均投资额）、效益（地均产出额）、土地利用率（建筑密度和容积率）、利用方式（如商业地产比重）等指标，严格新增用地考核。

促进旅游产业转型升级和提质增效。以土地节约集约利用政策调控为手段，加快旅游产业优化结构、转型升级和提质增效。依据旅游产业发展阶段，适时调整土地节约集约利用指标和措施，鼓励存量旅游建设用地内涵挖潜。

探索建立旅游产业节约集约用地评价指标体系。建立科学的旅游用地节约集约利用评价指标体系，包括地区旅游用地节约集约利用评价指标和旅游项目用地节约集约利用评价指标，全面综合评价旅游用地利用效率。

探索旅游用地节约集约利用动态预警机制。建立旅游用地节约集约利用动态预警机制，将旅游建设用地集约利用评价结果纳入地方干部政绩考核，加强监察，监督旅游用地节约集约利用标准的执行，防止旅游用地粗放扩张。

（原载2010年12期《中国土地》）