教育公平视野下的农村学前教育——基于《国家中长期教育改革与发展规划纲要》的分析

黄胜梅

(淮南师范学院 教育科学系，安徽 淮南 232038)

中共中央国务院于2010年7月底正式发布《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(以下简称《规划纲要》)。学前教育被单独专设一章加以说明是《规划纲要》的亮点之一。《规划纲要》在提出“基本普及学前教育”的同时，特别提出“重点发展农村学前教育”。由此可见，国家和政府对学前教育，特别是农村学前教育日益重视。

一、教育公平视野下农村学前教育发展的现状[注]本文5个表格均由教育部网站有关幼儿教育的统计数据整理而成。

(一)农村幼儿接受学前教育机会不公平

接受学前教育机会公平是学前教育公平的首要因素，表现为所有幼儿不论家庭背景、经济状况、社会地位甚至有无身心残障，都能公平地享有社会提供的学前教育机会。

1．农村幼儿园数量偏少，发展速度缓慢。我国农村幼儿人数约占幼儿人口总数的2/3，且农村人口居住分散，农村办园规模偏小，故按正常发展规模，农村幼儿园总数应不低于全国幼儿园总数的2/3。而事实上，根据表1分析，2005—2009年我国农村幼儿园数一直不到全国幼儿园总数的1/2，农村幼儿园数量严重不足。由表2可知，相对2005年，2009年城乡幼儿园总数都在增长，但城镇增长比率为11.8%，而农村增长比率仅为7.1%，增幅远远低于城镇。

表1 2005—2009年我国城乡幼儿园数

表2 2005年与2009年城乡幼儿园数增减情况

2．农村幼儿入园率低，留守幼儿保教问题突出。2008年相关统计数据显示，全国学前三年儿童毛入园率为47.3%，城市将近60%，农村仅为37%，而一些大中城市的幼儿入园率已基本达到85%，经济发达地区的幼儿基本全部入园。[1]这也意味着到2008年，还有约63%的农村幼儿没有接受学前三年教育的机会。农村幼儿入园率远远低于城镇。尤其值得关注的是，目前我国农村留守幼儿数量庞大。这些幼儿既没有合格的监护人，又没有幼儿园提供基本的保教，甚至连人身安全都十分令人担忧。[2]

(二)农村幼儿接受学前教育的过程不公平

接受学前教育过程公平是指幼儿所接受的教育条件公平，即教育过程中所占用、使用和消耗的人力和物力资源配置均衡。

1.农村办园条件比较简陋。办园条件是城乡幼儿教育发展最明显的差距之一。当前，政府对幼儿教育事业投资本来就少，而这有限的经费又大多流向了各级政府各部门直属及各下属中的托幼机构，真正流向农村学前教育事业时已几近干涸了。[3]从表3数据可以看出城乡办园条件方面的差异。在农村，无论是公立园(班)还是私立园，条件大都很简陋，缺少最起码的玩教具、户外游戏器械等教学辅助材料和设施，甚至有些幼儿园连基本的活动场所和设施都比较陈旧破烂，存在严重的安全隐患。图书、教学录像录音带等条件与城市幼儿园相比更是差异显著。

表3 2008年我国城乡幼儿教育资源

2.农村幼儿教师队伍数量不足，质量不高。从表4看出，一方面，相比于城镇，农村专任幼儿教师数量严重不足，且增长速度缓慢。2005—2009年我国城镇专任幼儿教师人数持续快速上升，2009年比2008年增加了6万多人。农村专任幼儿教师虽也有上升趋势，但增幅与城镇相比较小，最低的增幅为2008年比2007年多200人，最大的增幅是2009年比2008年增加2万多人。

表4 2005—2009年我国城乡专任幼儿教师学历情况

另一方面，城乡幼儿教师在学历层次上存在着较大差距。我国幼儿教师整体学历水平呈上升趋势，农村幼儿教师中具有高中及高中以下学历所占比率也逐年下降，但直到2009年仍占有相当高的比例(高中比率为54.01%，高中以下为7.16%，而城镇幼儿教师高中比率为33.18%，高中以下为2.14%)，即农村幼儿教师学历一直以高中及高中以下为主体，而城镇幼儿教师学历则以专科及以上学历为主体。

3.农村幼儿园(班)生师比过高，严重影响教育质量。农村幼儿教师队伍数量不足直接导致幼儿园生师比过高。据表5，2005—2008年我国农村幼儿园(班)生师比有缓慢下降趋势，但一直居高不下，保持在50∶1以上。其中最高为60∶1，最低为51.17∶1。而同期城镇生师比最高为21.05∶1，最低为20.4∶1，城乡差异相当显著。农村幼儿园生师比过高的状况多年来始终没有得到缓解，严重影响了幼儿教育质量。

表5 2005—2008年我国城乡生师比

(三)农村幼儿接受学前教育的结果不公平

幼儿接受学前教育的结果主要体现在幼儿入学准备状况方面，即指幼儿接受了正规的学前教育后为上小学形成了哪些身心发展方面的条件。有研究者对城乡幼儿入学准备水平进行了对比研究，发现农村幼儿入学准备总体水平要比城市落后，具体表现为农村幼儿在除发音控制运动以外的动作技能发展领域优于城市儿童，但在学习方式、认知发展与一般知识基础、言语发展，以及情绪与社会性发展领域显著落后于城市儿童。[4]国内外的许多研究表明，不同经济和文化背景下的幼儿入学准备直接影响他们入学后的学习和发展。因此，农村幼儿接受学前教育结果的不公平又进一步加剧了城乡学校教育发展的不均衡。

二、对农村学前教育发展现状的思考

教育公平的实现是漫长的过程。目前众多的教育不公平问题，最终都可以还原为政策和制度的问题，许多不公平问题本身就是政策及其延伸出来的法规、制度的缺失或不健全所造成的。[5]农村学前教育发展正处于双重边缘化状态。从政策和制度上考察，一是因为处在欠发展的农村，二是因为处在欠发展的学前教育阶段。首先，由于城乡二元结构的存在，农村学前教育处在社会经济整体状况欠发展的农村，一开始就注定会出现城乡学前教育发展差异明显的现象。其次，相对于其他各级各类教育而言，学前教育事业作为整个教育事业中一个独立的阶段没有受到政府足够的重视和关注，已成为我国国民教育体系中最薄弱的环节。在这两方面因素作用下，农村学前教育发展自然举步维艰。

(一)农村学前教育处于弱势地位

城乡二元结构的存在是我国城乡学前教育发展差距悬殊的根本原因之一。在现存的城乡二元经济模式的严格限制下，经济发达的城市优先，不仅造成农村经济发展相对滞后，且有不断扩大的趋势，也导致城乡学前教育资源配置的两极分化。首先，与城镇相比，农村社会经济整体状况欠佳，因此在发展学前教育的社会条件和经济基础方面，农村已然与城镇产生了巨大的差距。其次，城乡二元经济结构衍生出城乡二元幼儿教育财政体制，导致有限的国家幼儿教育资源有意无意遵循“城市优先”原则，不断向城市倾斜，甚至农村中原有的优质教育资源(如优质师资)又流失到城市，其结果必然使城乡间本已存在的巨大差距越拉越大。再次，城乡二元结构对人口素质、社会环境等方面存在很多潜在的影响，农村人口的整体素质与城市相比较低，这反过来又作用于教育，对农村幼儿产生很多不利的隐性影响，进一步拉大城乡学前教育差距，造成“一代贫困，代代贫困”的恶性循环，实现城乡二元结构的“再生产”。在这一大背景下，城乡幼儿拥有截然不同的教育环境与发展机会，直接的结果是农村幼儿在受教育之初就处于弱势发展起点，导致农村幼儿一生只能接受与城市幼儿完全不同的命运，无法改变自己的弱势地位。[6]这显然有违公平原则与和谐社会的精神，也不利于国家的长远发展和社会的长治久安。

(二)目前农村学前教育发展现状体现出国家和政府责任落实状况

农村学前教育问题的症结还在于国家和政府在整体上针对学前教育的政策。尽管相关法规、文件都明确规定了政府对发展学前教育的责任，然而，在学前教育改革与探索中仍有政府责任落实不力、不到位的现象出现。[7]从全国总体情况来看，政府对学前教育尤其是农村学前教育的责任落实不到位突出表现在以下几个方面：

1．国家和地方各级政府对学前教育尤其是农村学前教育重视不够。农村学前教育问题的症结还在于国家和政府在整体上针对学前教育的政策。作为人生发展的奠基性教育、基础教育的基础和终身教育的开端，学前教育没有受到应有的关注和重视，相对于其他各级各类教育处在边缘和相对欠发展的状态。从政府政策角度来考察，国家和地方各级政府在制定基础教育政策时，把教育工作重点主要放在普及九年义务教育上，却对学前教育事业在国家整个教育事业发展中的地位和提高国民素质的奠基性作用认识不深。具体表现为有些教育行政部门在近几年的发展规划中基本不提或根本不提及学前教育，使得这些地区的学前教育发展缺乏有力的政策和制度保障，没有真正将学前教育纳入公共服务的范畴。而农村学前教育又是边缘化发展的学前教育的最薄弱的环节，在发展过程中自然会问题重重。

2．政府建立的学前教育管理体制与机制不健全。幼教管理体制不顺，管理机构和人员设置不健全。据2008年抽样调查显示，有一半以上的教育部门没有专设学前教育管理机构，有1/4的教育部门既无专设机构也没有专职人员。一些地区的学前教育处于无人管理的“真空状态”[8]。特别是市(地)县级幼教管理力量更为薄弱，绝大多数管理者身兼数职，常常无暇顾及幼教。目前，很多地方既没有对农村幼儿教师的资格审定、考核和培训，也鲜有对学前班和幼儿园的业务指导，农村学前教育管理总体上处于无为状态。

3．政府对学前教育的经费投入总量不足且不均衡。政府不够重视学前教育的发展所带来的结果是学前教育经费投入严重不足。我国政府对学前教育的经费投入一直以来仅占教育经费总数的1.2%～1.3%，年生均经费仅200余元，远低于国际平均值3.8%，也低于巴西(8%)等发展中国家。且这些有限的经费又采取“锦上添花”式的非均衡投入方式，只重点投入少数城市公办示范园，从而加剧了城乡学前教育发展的不公平。[9]同时，农村社会经济整体状况决定了农民对学前教育经费的支付能力相当有限，不可能像城镇那样依靠民办或其他社会力量来办好农村学前教育。农村学前教育由于长期没有得到政府财政支持，同时又形成不了市场而提高收费，因此造成一系列问题，如农村幼儿园数不足、幼儿入园率低、办园条件差、专任教师极度缺乏且学历水平不高、生师比过高等，其保教质量、水平更是可想而知。

从以上分析可以看出，政府的观念和认识不到位，管理不到位，投入不到位，也是农村学前教育发展滞后、城乡差距过大的主要原因之一。

三、全面落实《规划纲要》，促进农村学前教育发展，逐步实现教育公平

《规划纲要》中有两点表现了国家和政府对于发展农村学前教育的决心。一是提出“把促进公平作为国家基本教育政策”、“加快缩小教育差距”；二是在第三章学前教育部分还有一个突出的亮点，就是特别提出“重点发展农村学前教育”。可见，国家和政府已经开始重视农村学前教育，农村学前教育的发展已被摆在了突出的位置。由此，发展农村学前教育、实现教育公平就具备了战略保证和政策支持。全面落实《规划纲要》，加快发展农村学前教育的可行性措施有以下几个方面：

(一)进一步引导人们正确认识农村学前教育的价值和意义

要贯彻落实《规划纲要》，首先要提高广大教师、各级政府部门、教育决策管理者乃至多数家长尤其是农村家长对发展农村学前教育的认识，加强对发展农村学前教育的重视程度。农村学前教育的发展不仅是农村幼儿身心发展的需要，是整个教育事业发展的需要，也是提高国民素质和促进经济社会健康、持续、和谐发展的需要。大力发展农村学前教育，为广大农村和低收入家庭幼儿提供基本均等的接受学前教育的机会，对农村幼儿的身心健康发展、帮助农村幼儿做好入学准备，对提高农村基础教育质量、提升农民素质水平，对促进城乡和谐发展、实现社会公平等都具有巨大的现实意义和价值。即农村学前教育发展的价值不仅仅体现在对幼儿个体发展的作用上，还在广大农村家庭、整个社会乃至国家层面上都有巨大的现实意义。

(二)明确政府职责，加强对农村学前教育的管理和监督

政府的宏观管理、政策导向是影响农村学前教育发展的最重要因素。《规划纲要》提出要“明确政府职责”，“重点发展农村学前教育”。这是政府对发展农村学前教育责任的进一步明确，也是政府重视发展农村学前教育、实现教育公平的重要表现。各级政府应按照《规划纲要》的要求，切实加强对农村学前教育的管理，以保证农村学前教育更快更好地发展。在具体措施上落实《规划纲要》中提出的“把发展学前教育纳入城镇、社会主义新农村建设规划”，将学前教育纳入公共服务体系，从而使农村学前教育机构有合理的布局和覆盖面，能够满足农村适龄幼儿对学前教育的基本需求。其次，政府责任的落实还需要设立相应的管理机构和人员配备作为保障，有条件的地方政府应以教育部门为主设置学前教育管理机构和专兼职管理人员。《纲要》还应把各级政府在规划、投入、制定标准和监管等方面的具体责任纳入政府教育工作考核指标体系，纳入教育督导的重要内容，从而有效监督政府责任的落实。

(三)加大财政投入，设立专项经费切实保障农村幼儿入园

政府加强对农村学前教育的投入是政府重视农村学前教育并承担发展农村学前教育责任的具体体现，也是确保农村学前教育发展的前提。《规划纲要》一方面提出要“加大政府投人，完善成本合理分担机制”，另一方面提出“推进农村学前教育重大项目”，“各地根据学前教育普及程度和发展情况，逐步对农村家庭经济困难和城镇低保家庭子女接受学前教育予以资助”，建立切实可行的资助制度。《纲要》还提出：“重点支持中西部贫困地区充分利用中小学富余校舍和社会资源，改扩建或新建乡镇和村幼儿园。”由此可以看出，政府已经开始逐步实现对农村学前教育进行财政投入和资助，以支持农村学前教育的发展，努力提高农村学前教育的普及水平。

(四)保证农村幼儿教师队伍整体稳定，提高农村幼儿教师队伍素质

发展农村学前教育的前提和根基是建立一支“政治素质好、业务达标、数量足够、质量优良、结构合理、相对稳定”的幼儿教师队伍。《规划纲要》在第三章提到，要“严格执行幼儿教师资格标准，切实加强幼儿教师培养培训，提高幼儿教师队伍整体素质，依法落实幼儿教师地位和待遇”，在第十七章提出“制定幼儿园教师配备标准”，在第二十一章规定“对农村幼儿园园长和骨干教师进行培训”。各级政府应贯彻落实《规划纲要》，明确幼儿教师尤其是农村幼儿教师的地位，将其纳入国家的教师资源系统进行统一管理，与中小学教师享有同等的权利。具体应采取的措施有：一要落实农村幼儿教师编制，保证教师队伍整体稳定，并根据各地农村学前教育发展需要，通过下派支教帮教的形式，选拔城镇优秀幼儿教师到农村地区支教；二要保障农村幼儿教师待遇，依法为其缴纳养老、医疗、生育等社会保障费用；三要提升农村幼儿教师队伍素质，制定幼儿教师培训计划，将农村幼儿园园长和骨干教师的培训统一纳入中小学教师素质提升工程。

实现城乡学前教育公平地发展，不仅是一个教育问题，更是一个关系整个社会稳定与和谐的社会问题。《规划纲要》的颁布，对于农村学前教育来说意义重大。我们相信，只要全面落实《规划纲要》，一定会有力地促进我国农村学前教育又快又好地发展，从而逐步实现教育公平。

[参考文献]

[1]孟香云.关于促进城乡幼儿教育均衡发展的思考[J].教育探索，2010(12).

[2]蔡迎旗，王清华，等.黄冈革命老区“留守幼儿”现状调查[J].学前教育研究，2007(6).

[3]蔡迎旗，冯晓霞.论中国幼儿教育则政投资体制的重构[J].教育研究与实验，2006(2).

[4]“城乡儿童入学准备状况比较研究”课题组. 起点上的差距：城乡幼儿入学准备水平的对比研究[J].学前教育研究，2008(7).

[5]朱金花.教育公平：政策视角[D].长春：吉林大学硕士论文，2005.

[6]王雁.城乡二元结构与学前教育[J].幼儿教育：教育科学版，2007(4).

[7]刘占兰.发展学前教育是各级政府义不容辞的责任[J].学前教育研究，2010(11).

[8]中央教育科学研究所.中国学前教育发展的战略研究[M].北京：教育科学出版社，2010：18-19.

[9]李忠忱.学前教育投入要体现教育公平[N].人民政协报，2009-05-20.