政府投资生态环境建设优化路径选择——基于中国省级地方政府的研究视角

张宏霞

（辽宁对外经贸学院，辽宁 大连 116023）

一、引言

改革开放以来，我国在实现宏观经济快速持续增长方面取得了令世人瞩目的成就，但随之而来的生态环境恶化与经济发展之间的两难冲突也日趋激化，我国的经济增长付出了很大的环境代价，环境与经济的矛盾日益尖锐，已成为制约中国经济持续增长的突出问题。节能减排、环境保护关系到我国现代化建设的全局和长远发展，目前正成为政府和社会各界普遍关注的焦点问题。环境污染问题特别是工业污染在我国也显得异常突出，其主要体现为日益严重的大气污染及水资源危机。据统计，2002年我国二氧化碳的排放量占了全球排放量的13%，居世界第二；2005年二氧化硫的排放总量高达2549万吨，居世界第一，更有天津、太原、沈阳、北京、重庆等多个城市相继加入全球空气污染最严重的城市之列。此外，作为全球21个贫水国之一的中国，七大水系中有近70%存在重度污染，工业废气、废水、废渣超量排放，河流一旦流经城市就惨遭污染。全国600多座城市中，缺水的就有400多座。世界银行的环境和经济专家撰写的调查报告《世界发展指标2006》指出，大气污染和水污染加在一起给中国国民经济造成的损失高达540亿美元。①耶鲁大学在世界经济论坛上发布的《2008年世界环境绩效指数报告》显示，中国环境绩效指数只得到了65.1分，在所有149个国家和地区中排在第105位。从纵向比较来看，中国环境绩效指数从2006年的第94名下降到第105名，与上一次相比后退了10多位。②事实上，正如大多数发展中国家及新兴工业化国家在其经济起飞阶段所经历的一样，环境恶化、资源耗竭不仅会抑制我国经济长期持续增长，而且危害国民的身体健康，引发社会冲突。随着人民生活水平的提高，人们对环境质量的需求也日益显示出来，改善环境质量已成为保护生产力和提高人民生活水平的重要内涵。[1]

综观当今世界各国的历史经验和教训，实现生态环境良性发展这一目标的成败关键，往往并不在中央政府。作为在国民经济发展和协调社会秩序中发挥着最积极作用的职能部门，地方政府的环境政策在整体环境规划中历来有着重要的影响力。由于我国地域广阔、地理差异性大，因此各地方政府必须考虑到自身特殊的生态情况，在局域环境影响评价的基础上，结合未来发展的潜力，制定出各具特色的生态环境保护投资规划。我国的社会经济的基本特征和资源环境约束状况表明，如果不把合理使用资源、保护生态环境放入经济发展之中统筹考虑，经济增长就难以持续，也难以为子孙后代创造可持续发展的基本条件。要坚持经济、社会与资源、环境相互协调的可持续发展战略，地方政府必须坚持环境保护的基本国策，进一步强化在环境、生态、资源保护中的管理职能，成为土地资源优化配置的调控者、生态自然环境的保护者，在实施可持续发展战略中探索一条新路子，发挥政府的主导作用，真正实现经济社会相互协调和可持续发展。[2]地方政府投资行为对地区的生态环境到底有何影响，如何规范地方政府投资行为在生态环境方面的作用，进而实现国民经济与生态环境的协调发展，这不仅是摆在我国各级决策者面前的一个亟待解决的关键任务，也是学术界需广泛关注的一个重大课题。地方政府投资的生态环境效应是指地方政府投资在改善生态环境中的作用，本文将通过面板数据对此问题进行分析，为地方政府发挥其主导作用，真正实现经济社会相互协调和可持续发展提供参考。

二、相关文献回顾

关于地方政府投资于生态环境建设中的效应及其优化路径，理论界目前讨论较少。既有的研究大多从地方政府本身在生态环境建设中的表现进行探讨。季绍武、徐长城（2004）根据目前我国环保产业发展的现状，深入的剖析了我国环保产业发展中存在的问题及其影响因素，由此提出了政府作为环保市场的重要主体，应在加快环境法律制度创新、环境科技体制改革、促进产业管理的规范化和投资的多元化以及环保企业的集团化方面充分发挥其主导作用。董秀海，李万新（2008）运用对政府机构的制度和经济分析的方法，把表征环保机构能力的一系列变量引入分析框架，定量研究环保机构对环保投资的影响，发现地方环保机构的人力资本越雄厚，对地区环保投资的力度越大；但能较好完成环境年鉴数据统计工作的地方环保机构对环保投资的力度反而较弱，这说明地方环保局也许满足于完成国家规定的任务，却缺乏自发追求环境发展的动力，也证明了地区经济发展水平和产业界环保能力对环保投资都有较强的正贡献。杨海生、陈少凌、周永章（2008）从环境政策的角度对我国省份间的竞争和博弈行为进行了实证检验，结果表明我国的财政分权和基于经济增长的政绩考核体制，使得地方政府当前的环境政策之间存在着相互攀比式的竞争，其目的在于争夺流动性要素和固化本地资源，而不是为了解决本地区的环境问题，这是导致我国环境状况逐年恶化的主要原因之一。但与此同时，这种竞争也呈现出从单一控制目标的粗放型策略向多元控制目标的集约型策略转化的动态特点，这也表明我国地方政府在制定环境政策时的自我约束机制正在加强。周权雄（2009）在一个双重任务的共同代理框架下，研究了企业污染减排的激励机制和制度环境，并采用2001～2007年二氧化硫排放量的省际面板数据，对理论模型进行实证检验，结果表明地方政府短期利益导向的行政干预越多，地区人均财政赤字水平越高，地方政府引进的外商直接投资就越多，地区工业增长也越快，经济产出带给地方政府的边际收益就越大，该地区企业的二氧化硫排放量就越难以控制，即生态环境越差；此外，地方政府规模越大，该辖区内企业所面临的委托人就越多，来自各级政府的共同代理问题就越严重，该地区企业的二氧化硫排放量也就越大。崔亚飞、刘小川（2009）认为，地方政府对环境污染治理的策略选择是政治学和经济学交叉研究的重要领域。在不同的社会福利取向和环境效应权重下，地方政府的污染治理存在着一种策略行为，运用地方政府之间污染治理的博弈矩阵进行研究的结果表明，地方政府的社会福利目标直接决定着其环境污染治理策略，这为我国环境污染治理提供了较强的现实参考价值。

可见，目前的研究大多基于地方政府在环保中的作用与机制，以及地方政府和企业在生态环境保护方面的博弈，尚无关于地方政府投资行为对生态环境建设的影响的探讨，而事实上，地方政府通过自身的投资行为对地区的生态环境建设起到了不可忽视的作用，其结果到底是改善还是阻碍了地区的生态环境，本文将通过面板数据模型实证分析这一问题。

三、实证分析

为了分析地方政府投资对生态环境的影响效应，本文构建一个以污染物排放量为因变量、以地方政府投资为自变量的面板数据模型进行实证分析。具体在构建模型时，还要考虑以下两个重要的控制变量：

第一，人均FDI。事实上，地方政府引进外商直接投资越多，该地区企业的二氧化硫排放量越难控制。应该看到，外资在促进中国经济增长、产业结构升级等方面确实发挥了重要作用，因此对大多数地方政府而言，出于维持地区经济的繁荣发展和社会的稳定，解决社会就业等原因，不得不把主要精力放在招商引资上，制定了各种针对招商引资的土地等优惠政策，以获取更多的资本资源，有些做法甚至突破了环保法律的限制，导致地方政府间对外商直接投资争夺激烈，而伴随着外资的流入及其产业转移，一些污染密集型行业也由西方发达国家转移到我国，加剧了我国生态环境的恶化，导致更多的工业污染和环境退化。[3]因此，在模型中加入FDI作为控制变量。

第二，人均工业产值。一般来说，一个地区工业比重越大，或地区工业增长越快，该地区企业的二氧化硫排放量就越难控制。现行的财税体制刺激着各级地方政府“重工业、轻服务业”。研究表明，目前我国各级地方政府的财政收入中有一半来源于增值税，所以从增加财政收入的角度考虑，也会迫使各级政府追求产值大的工业的增长。这样，就出现了一种现象，即各个地方不顾资源秉赋和比较优势，去发展那些产值大、资本密集型的重化工业或者低水平的加工、装配工业。可见，以增值税作为主要税种在中央政府与地方政府间分成的财政收入制度，仍然起着激励各级地方政府热衷于发展价高利大但环境污染严重的工业，而忽视服务业的作用。因此，在模型中加入工业产值作为控制变量，考虑到地区差异，采用人均值。[4]

基于以上分析，构造模型（1）来研究地方政府对各地区二氧化硫排放量的影响，从而探讨地方政府投资对生态环境的影响。

上述模型（1）中，SO2it为第 t年份、第 i省的人均二氧化硫排放量，同理可以换成GYCit、GFCit，分别代表第t年份、第i省的人均工业烟尘排放量和第t年份、第i省的人均工业粉尘排放量。由于污染物排放量的数据是从1991年才开始有分省数据的，因此样本区间是1991～2009年。为了行文方便，本文将我国省、直辖市和自治区统一简称为省。1997年重庆组建直辖市，由于重庆成为直辖市时间较短，本文将重庆市的数据加入四川省来考虑。西藏地区由于数据问题，也不予考虑。这样在实证分析时，样本截面为29个省。GI代表人均的地方政府投资，由于我国没有统一的地方政府投资数据，因此本文地方政府投资口径具体包括政府财政支出中的基本建设支出、企业挖潜改造支出、支持农业生产和事业支出、文教卫生科学事业支出四项支出的总和。2007年由于我国进行了政府收支分类改革，改革后按新的政府收支分类科目反映国家、中央、地方财政相关功能支出数据。因新旧科目不能直接对应，以前年份统计年鉴中的基本建设费、社会事业费、行政管理费等无法续列，导致2007年数据与前几年的统计口径不同，因此对于2007、2008、2009年的地方政府投资数据，本文采用2004、2005、2006年的地方政府投资额占财政支出比重的平均值分别乘以2007、2008、2009年的财政支出额模拟求得，以保证数据的连续性。FDI用来度量引进外商投资，指标是当年按美元与人民币中间价折算的FDI再进行人均化。IND代表人均工业增加值。上述指标中，地方政府投资和FDI按投资价格指数进行了平减，人均工业增加值按GDP平减指数进行了平减。在运用以上变量进行估计时，所有变量均取了自然对数，因此变量前的估计系数也可以看作是弹性系数， 即 β1、β2、β3分别代表地方政府投资、FDI和工业增加值的弹性系数。[5]ε是残差项。数据均来自于《新中国五十年统计资料汇编》和历年的《中国统计年鉴》。运用面板数据进行分析，结果如表1。

表1中的回归结果分别是对29个省市的地方政府投资与人均二氧化硫、工业烟尘、工业粉尘等的回归，可以看出，其结论大体一致，但是拟合优度有明显的差异，二氧化硫的拟合优度为0.47，而工业烟尘、工业粉尘的拟合优度都在0.9以上，模型解释能力较强，也就是说，各种污染物之间存在着明显的排放差异。在模型的回归结果中，本文比较关心的是GI（地方政府投资）的符号在三个模型中是否都为负，结果都是负数，回归结果的统计性检验也较为显著，其中，人均二氧化硫排放量与地方政府投资在5%的水平上显著负相关，人均工业烟尘和人均工业粉尘与人均地方政府投资在1%的水平上负相关，这表明人均二氧化硫、人均工业烟尘和人均工业粉尘与人均地方政府投资均具有线性递减关系，即随着人均地方政府投资的增加，上述三类污染物排放持续下降，即这三类污染物的排放得到了有效控制，地方政府投资对生态环境的改善起到了一定的促进作用。

表1 地方政府投资与二氧化硫、工业烟尘、工业粉尘排放关系回归结果

另外，从模型的变量系数可以发现，FDI与污染物的排放也呈一种递减关系，这与多数研究相矛盾。多数研究认为，FDI会刺激经济增长，但也导致更多的工业污染和环境退化。对于FDI是否能产生环境正效应的直接论证，可以认为并不充分。[6]其原因是发达国家出于维护自身利益的考虑，强调环境影响的长期效应，认为FDI可以改善发展中东道国的环境状况，表明FDI与较清洁的使用能源和较少的单位产出能耗之间存在相关关系。所以，Birdsall和Wheeler（1993）认为，③贸易与FDI为发展中国家提供了采用先进技术的动机和机遇，促使其实现清洁生产或绿色生产，进而提高全球环境质量和地区可持续发展能力。Lyuba Zarsky（1999）④更进一步表明，FDI也将提高世界范围内的专业化分工程度，使得生产活动和污染治理活动都具有规模效益递增的特征。在这个问题上，国内文献中少有论证，大量研究并没有发现外国所有者对东道国的环境改善没有发挥明显的作用。[7]对于本文出现的结果，可能是由于控制变量选取过少的原因造成的。另一方面也说明，近些年随着FDI的流入给我国带来较大的环境污染，由此我国出台了一系列的对FDI的环境规制，环境规制高，可能会引起FDI环境正效应的产生。这有待于进一步的研究验证。

四、结论及建议

本文通过面板数据模型来考察各省区工业二氧化硫、工业烟尘和工业粉尘排放与地方政府投资生态环境建设之间的关系，结果表明，地方政府投资的增加会减少各种污染物的排放，地方政府投资对生态环境建设的改善起到了一定的促进作用。因此，各地区在经济持续发展过程中，要继续加强地方政府对生态环境的投资。各省市要避免发生重经济增长轻环境保护的现象，要协调好发展经济和提高环境保护水平的关系，具体应注意以下几个方面：

第一，树立正确的环保意识。地方政府应该发动社会各界共同参与到环境改善当中来。其中，公众是环保的重要力量。政府应该充分认识到公众通过对自身生活质量和健康的关注，支持政府和企业的积极行动，形成一种推动力。也可依据法律程序，对政府和企业的行动不力，提出抗议和直接对话，形成社会监督压力。目前，我国生产力发展水平低，环保还未成为全民自觉行动，对政府、企业缺乏必要的监督，污染治理，缺乏社会基础。鉴于人们对环保的参与，是以对自身生活质量、健康的关注为基础的，所以，政府应及时把污染研究成果，特别是对健康的危害，通过新闻媒体向公众广泛宣传，普及环保知识，提高公众对污染危害的认识水平。还应结合各地的环境问题，利用不同的环境纪念日，加强环保宣传，唤起居民的环保意识，培养生态道德，树立保护生态的自我约束意识和生态责任感。

第二，考虑建立政府严格控制下的排污权交易市场。排污权交易的理论和实践主要是在美国发展起来的，并取得了成功。一般说来，这种交易的大致过程是，政府机构评估出使一定区域内满足环境要求的污染物最大排放量，然后将最大允许排放量分割成若干规定的排放量，即排污权。政府可用不同的方式分配这些权利，并通过建立排污权交易市场使这种权利能合法地买卖。如果排污者能削减其排污量，它的余额就可以出售获利，从而可以刺激排污者发明或利用新的更经济的处理技术和方法，这样社会治理环境的总费用就会减少。我国应考虑在开展排污权交易试点的基础上，加速培育排污权交易市场。这是在社会主义市场经济建立过程中，发挥政府调控市场，市场引导企业作用的一项可行措施。[8]

第三，扩大筹资渠道，实行生态环保设施企业化运营。现在我国生态环境及环保设施运营社会化和市场化程度还很低。但生态环保设施企业化运营是环保向社会化大生产方式转变的必然结果和发展趋势，是社会分工专业化的要求。为了解决生态治理中资金紧张问题，非营利组织可以和营利组织合作，采取一种过渡的方式逐步实现生态环保设施企业化运营，可以首先将环保设施的经营权与产权（建设权）分离。也就是说，要在政府日益减少投资的情况下，维持正常运转，完成其存在的社会使命，就必须想办法从各个方面获得组织生存的经费，如由地方政府或排污单位投资于生态环保设施的建设，拥有产权；专业化环保公司负责运营，拥有经营权，这些公司必须实行企业化管理，有良好的运营能力，有效地建立环境成本、经济效益核算机制，自觉运用和充分发挥资源价值，提高经营效率，不断提高环保治理效果。这种联盟就是一种获取资金，既减轻政府负担、又实现双赢交易的办法。生态治理中的非营利机构可效仿这样成功的合作，从营利组织获得所需的资金。同时，在经济全球化发展的今天，生态治理非营利组织也要逐步向国际化接轨，努力寻找国外资金来源。企业界要加强自身的环保能力建设，让更多的企业参与到环境保护中来，充分发扬和扩大企业对地方环保投入的正面促进作用，充分发挥市场机制在环保投资中的作用，依靠企业自主参与和价值规律建立起更完善的投融资机制。这样政府不需要太多干涉，完全靠市场经济这只“看不见的手”来调节，就可以形成生态环境保护的良性循环。[9]

第四，加快构建以绿色GDP为基础的绿色政绩考评体系。以GDP为核心的政绩考评体系的不合理助长了地方政府的机会主义行为。为此，必须树立更加科学的政绩观和建立更加完善的考评指标体系，将环境问题纳入到考评指标体系中。只有这样，地方政府和中央政府的政策博弈才会减弱，新型的地方政府和中央政府关系的建立才有可能。绿色GDP较为科学的反映了经济与环境之间的相互作用，是反映可持续发展的重要指标之一。因此，为了避免更大范围的环境污染，避免生态环境的进一步恶化，必须用绿色GDP作为政府和干部业绩的主要衡量标准，把资源的利用效率和环境绩效纳入干部考核范围，督促地方政府在抓经济发展的同时，更为重视保护生态环境、节约资源，从而推动粗放型经济增长模式向低消耗、高利用、低排放的集约型模式转变。

第五，加强环境法律制度建设，加大环保执法力度。针对当前存在的地方保护主义、设租、寻租等现象，非常必要强化政府干预的法律手段，严厉打击、惩处违法者。通过各种途径提高执法、监管人员本身素质，制定切实可行的奖惩办法并使其制度化。通过完善法律法规，确认目前的监理机构独立执法主体资格，充分发挥其职能作用。

注 释：

① 杨海生、陈少凌、周永章.地方政府竞争与环境政策——来自中国省份数据的证据[J].南方经济，2008，（6）.

② 乔毅.我国全球环境排名下跌，要发展低碳经济[EB/OL].http://it.enorth.com.cn/system/2008/03/06/.shtml，2008-03-06.

③Birdsall N，D.Wheller.Trade Policy and Pollution in Lation American：Where are the Pollution Haven？ Journal ofEnvironment and Development，1993，（2)：137-145.

④ Zarsky L.Havens，Halos and Spaghetti.Untangling the Evidence about Foreign DirectInvestmentand the Environment.OECD Conference on Foreign Direct Investment and Environment，The Hague，1999.267.

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[1]蔡昉，都阳，王美艳.经济发展方式转变与节能减排内在动力[J].经济研究，2008，（6）：4-12.

[2]彭水清，包群.经济增长与环境污染——环境库兹涅茨曲线假说的中国检验[J].财经问题研究，2006，（8）：24-33.

[3]高辉.环境污染与经济增长方式转变——来自中国省际面板数据的证据[J].财经科学，2009，（4）：102-109.

[4]周权雄.政府干预、共同代理与企业污染减排激励—基于二氧化硫排放量省际面板数据的实证检验[J].南开经济研究，2009，（4）：109-130.

[5]杨海生，陈少凌，周永章.地方政府竞争与环境政策—来自中国省份数据的证据[J].南方经济，2008，（6）：15-30.

[6]Baicker，K.The Spillover EffectsofState Spending[J].Journal of Public Economics，2005，529-544.

[7]Lee，L.F.Best Spatial Two-Stage Least Squares Estimation for SpatialAutoregressive Modelwith Autoregressive Disturbances[J].Econometric Reviews，2003,307-335.

[8]马传栋.生态建设与环境保护的政府投资战略研究[J].生态经济，2001.（11）：5-8.

[9]苏明，刘军民，张洁.促进环境保护的公共财政政策研究[J].财政研究，2008，（7）：21-34.