我国行政复议听证程序的实践与制度发展*

沈福俊

（华东政法大学法律学院，上海 200042）

我国行政复议听证程序的实践与制度发展*

沈福俊

（华东政法大学法律学院，上海 200042）

行政复议是行政活动的一种。我国《行政复议法》规定的“以书面审查方式”为主的审理程序既缺乏程序正义，又影响了行政复议制度的功能发挥和应有的公信力。各地各部门行政复议听证程序的实践与行政法学理论的探索推进了听证程序的确立。《行政复议法实施条例》规定了一定范围与条件下的行政复议听证审理方式，虽有进步但仍具有局限性。必须在行政复议制度中建立以听证为主要审理形式的普通程序与不含听证形式的简易程序制度，并对听证的具体程序进行明确规定。

行政复议；听证程序；审理方式；程序公正

一、引言

在我国，行政复议是指公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯自己的合法权益，而向法定的行政机关申请复查，行政机关对具体行政行为进行审查后作出复议决定的活动。从本质上说，行政复议属于一种行使行政权的活动，是行政活动的重要内容之一，（1）它不但必须遵循行政行为的一般程序要求，而且还应当拥有比其他行政活动更为完善的行政程序。作为现代行政程序核心制度的听证程序理应是行政复议程序中的重要环节。然而，我国于1999年4月由全国人大常委会颁布的《行政复议法》在行政复议审理程序中并未设立听证制度，而是规定原则上采取书面审查的办法进行，其第22条规定：“行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。”时隔8年之后，于2007年5月由国务院颁布的《行政复议法实施条例》第33条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”这就在制度上确立了行政复议案件在一定条件下的听证审理程序。在我国行政复议程序制度中确立听证程序，是行政活动实践与行政法学理论推动的结果，更是行政活动的正当程序原则在法律制度上得到逐步确认的结果。

目前，《行政复议法》修改正在抓紧进行中。［1］笔者认为，在我国行政复议制度的改革进程中，应当将听证程序作为我国行政复议程序的重要内容加以规定，以推动行政复议制度向良性化方向发展，积极发挥行政复议制度的功能。

二、从原则上的书面审查方式到有限的听证审理程序的演变

（一）内部监督制度背景下的行政复议书面审查制度缺乏程序正义

我国行政复议制度建立之初，就被确立为是一种行政机关的内部层级监督制度，反映在审理方式上，就是按照内部监督程序进行。1990年12月由国务院颁布的 《行政复议条例》第37条规定：“行政复议实行书面复议制度，但复议机关认为有必要时，可以采取其他方式审理复议案件。”但什么是“其他方式”，却没有作任何规定。从当时来说，《行政复议条例》仅仅是为了与《行政诉讼法》相配套而制定的一个“过渡性”规则。（2）1999年4月《行政复议法》的制定，标志着我国行政复议制度进一步走向规范化与法制化。然而，行政复议制度仍然被确定为是“行政机关的内部监督制度”。正是在这种理念的支配下，我国行政复议的审查程序强调的是“原则上采取书面审查的办法”，只有在“申请人提出要求或者行政机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见”，从而排斥了诸如听证等类似于司法程序的规则运用。根据当时国务院对立法草案的说明，《行政复议法》要“体现行政复议作为行政机关内部监督的特点，不宜、也不必搬用司法机关办案的程序，使行政复议‘司法’化。行政机关进行行政复议，原则上采取书面审查的办法，根据被申请人提交的当初作出具体行政行为的证据和材料对该具体行政行为进行审查，不再重新取证”。（3）而且，当时竭力主张行政复议不能有听证等“司法化”的内容，认为“如果把行政复议‘司法’化，将引起三个问题：一是行政复议将失去作为行政权所固有的优势，如简便、廉价和专业化等特点，与司法权趋同。二是行政复议既没有行政权力的特点，也将难以发挥司法权所固有的功能和特性。……行政复议机关与被申请人之间必须是一种领导与被领导、指导与被指导的关系，行政复议就是建立在这种权力联系的基础上的，在这种情况下规定诸如回避等司法性程序是没有任何用处的。三是从整个国家权力过程来看，行政复议司法化将使解决一个特定行政争议的成本增高。以行政处罚为例，行政处罚在作出决定之前，一般要经过调查、听证、决定等程序，不服行政处罚申请行政复议后，若对行政复议仍不服需要向法院提起行政诉讼的，法院对行政案件实行两审终审。如果在行政处罚决定与法院判决、裁定之间的行政复议再增加一道复杂的司法程序，势必影响行政效率，增加行政成本，对整个国家权力的有效运作是不利的。基于以上考虑，《行政复议法》规定，行政复议具体事项由行政机关负责法制工作的机构承办，作为它的一项工作任务，不另设独立的、自成系统的复议工作机构；行政机关进行行政复议，原则上采取书面审查的办法，根据被申请人提交的当初作出具体行政行为的证据和材料对该具体行政行为进行审查，不再重新取证”。［2］3-4上述观点反映了当时对行政复议制度的定位。

正是在这样的思想指导下，导致我国行政复议程序不但与司法程序的完备性无可比拟，而且在某种程度上比一般行政程序还要简便，远远不及一般行政行为作出过程中的程序。一些基本的程序公正的要求在行政复议制度中难以寻觅到踪迹。从而使行政复议这一特殊行政行为的程序应有的完善性得到了消弱，其应有的制度功能也难以在实践中真正发挥作用。正如媒体所称，行政复议“以书面审查为主”的现行规定，意味着坐在办公室，看看提供的书面材料，案子就办了。如此简单、轻松，能行吗？在2003年至2008年的6年中，全国行政机关行政复议的维持率平均为59.36%，而同期法院在行政诉讼判决的维持率却只有17.62%。这种书面审查为主的方式，难免有官官相护和暗箱操作之嫌。［3］在这样的背景下，许多本应可以申请行政复议的当事人纷纷转向其他渠道谋求救济，导致诸如信访之类的非规范性争议解决机制急剧膨胀，反过来又进一步冲击行政复议制度，形成制度渠道虚置、非制度渠道膨胀的恶性循环。［4］377行政复议原则上采取书面审查，即在一般情况下，并不要求当事人到行政复议机关陈述主张和理由，仅由行政复议机关依照申请人提交的申请书、被申请人提交的证据和依据等书面材料进行审查。这一做法，虽然方便了复议当事人，也在一定程度上提高了行政效率，但却与《行政复议法》自己所主张的公开原则相违背，也与一般行政行为听证制度中的申辩与质证规则存在距离。公开是现代行政程序的一项基本内容。在一般行政程序中，听证制度的建立，就是以行政行为的公开化为主要表现形式的，它以行政程序的公开和相对人参与并有权要求发表意见为其主要内容。公开原则的重要环节就是行政行为的过程应当公开，行政活动的内容应当公开，其目的在于增加行政程序的透明度，保证当事人在对有关事实和证据、适用的法律在充分了解和知情的前提下展开质证和辩论，从而保障行政决定的公正和合法。而《行政复议法》规定原则上只进行书面审查，这一规定既使申请人、被申请人以及第三人对行政复议的审查过程无法了解，也使申请人与被申请人之间无法展开必要的辩论，行政复议机关也无法直接听取争议双方的意见，从而使行政复议的审查过程过于简单化，不符合当代行政程序的基本要求。不少行政复议机关也认为，这种突出书面审理的做法，其优点是效率可能比较高，但是也明显存在不利于方便群众和公正处理案件的缺陷，尤其对于重大复杂或疑难案件不易查明事实真相，认定事实容易出现差错，不利于保护公民、法人或者其他组织的合法权益。所以，在我国执法程序尚不完善、执法行为尚不规范的情况下，将书面审理作为主要制度是不恰当的。［5］153

（二）我国行政复议听证程序的探索与实践的推进

应当承认，《行政复议法》对行政复议程序的规定，其立法精神是主张非司法化，追求效率优先，其目的原本是为了体现便民与快捷的原则，免去司法程序的烦琐。然而，一个基于良好愿望所制定的法律，在应对现实问题时，也会可能出现与愿望相违背的状况。尤其是在制度设计还存有一定缺陷的情况下，其与现实需要的距离就会更明显。《行政复议法》虽然力图以比原《行政复议条例》更为科学和公正、便民的面貌出现，但由于在有关制度的设计以及实践中对行政复议制度的认识还有待于进一步提高，使这部法律在实施过程中产生了很多问题，极大地影响了行政复议制度功能的有效发挥。其中有较多问题，是与程序中的不足密切相关的。

根据2009年12月初召开的全国行政复议工作会议传出的信息，有70%进入行政诉讼的行政案件没有经过行政复议程序。［6］这表明我国行政复议制度的功能在实践中还没有得到完全的体现，一些程序上的不足和观念上的落后，制约了行政复议制度正常功能的发挥。在申请人不服行政复议而提起行政诉讼的案件中，有相当大比例的案件结果都被法院判决改变。这从一个侧面反映了行政复议案件办案质量的低下。由于经受不住行政诉讼的考验，加之复议维持率的居高不下，行政复议制度本身的公正性受到了极大的损害。与此形成鲜明对比的是，我国行政诉讼案件却有了较为明显的增长，而信访这一具有中国特色的非规范性的纠纷解决方式也倍受公众的青睐。在全国各地，同时期信访案件的数量竟有复议案件的数百甚至上千倍之多，其中有相当一部分信访案件都是属于行政复议受案范围的。民众宁愿选择行政诉讼这一“迫不得已”的救济方式，甚至格外钟情于信访这种多少带点“清官”色彩的制度，而偏偏就不愿意选择行政复议这种既经济又便利、既彻底又快捷的纠纷解决方式，这种现象的确发人深思：我们的行政复议制度究竟还能在多大程度和多大范围之内取信于民？行政复议立法及制度实施所耗费的大量成本究竟有多少收益？行政复议这一初衷良好的制度安排，究竟是否能够承载起及时化解纠纷、减轻法院压力、强化行政监督的历史使命？毋庸质疑，公正性的缺失是当前行政复议制度实践中的最大隐忧。［7］更令人不解的是，全国很多地方政府或其法制机构还专门以下发“红头文件”的形式，强制性地要求行政复议机关必须按照层层送审程序办理复议案件。这种方式不仅与行政复议快捷、便民的立法旨趣直接相悖，而且还直接割断了申请人与复议过程的联系，为暗箱操作、行政干预、乃至“官官相护”提供了滋生的温床，使行政复议应当具备的高效也化为乌有。行政复议运作效率的低下是行政复议实践中的又一重大隐忧。［8］533-536

为此，有学者认为，行政复议案件数量的不断下滑，说明行政复议制度的权利救济效果存在问题。造成我国行政复议制度在权利救济的有效性、公正性方面存在问题的原因主要有两个：一是主体方面，行政复议机构的独立性、客观性较差，不足以保障作出公正的救济决定；二是程序方面，程序设计过于简化。审理程序中强调书面审理的原则，难以保证准确认定案件事实和正确适用法律。［4］376可见，行政复议的程序问题已经成为一个制约行政复议制度正常发挥功能的重要障碍。许多本应是可以通过行政复议解决的行政纠纷没有在现有的程序机制内得到应有的解决，从而导致信访之类的非规范争议解决机制急剧膨胀，一边是年复一年、数以百万计的信访案件和上县城、省城、京城讨说法的川流不息的人群，以及各级政府为平息这些诉求而投入的巨大人力、物力和心力，另一边是为权利保护而设计的行政复议、行政诉讼等争议解决制度不同程度地出现了闲置甚至萎缩的现象。尤其是行政复议制度，不但没有呈现预期的门庭若市景观，反过来案件数量不断下滑，几乎成为被人们遗忘的角落。这种对比和反差说明，我们的争议解决制度还难以起到定纷止争的作用，还无法提供有效的权利救济和保障。这种对比和反差也说明，包括行政复议制度在内的我国行政争议解决制度存在内在的、结构性的缺陷，正是这种结构性的缺陷造成了其功能的紊乱与失调。［9］为什么会出现行政复议制度被虚置现象？很大程度的原因，就是民众对缺乏公正程序引导下的行政复议功能丧失了信心。而这种由于信心的丧失而导致的不断上访和群体性事件等，正是我们在构建和谐社会的过程中所要尽力避免的。基于这一考虑，很多学者针对行政复议程序的不足，纷纷提出了“行政复议司法化”的改革思路，强调行政复议只有引入“司法化”程序，才能保证其程序的公正。

然而，行政复议程序的完善，不应当过多地纠缠在其究竟是否“司法化”的问题上。从本质上说，司法程序就是一种程序，在程序的公正和合理方面，行政程序和司法程序并不是截然不同、鸿沟分明的两种程序制度。只要是公正的程序规则，并且是有利于行政复议的合理解决的，就应当加以必要的吸收，而不论其究竟是司法化的程序还是非司法化的程序。严格来说，行政复议“司法化”的表述并不科学。所谓“化”，是指一事物的性质改变成为另一事物的性质，而行政复议制度无论进行怎么样的“司法化”改革，也不会因此而转变为司法性质，行政复议程序也不会被司法程序同化而丧失其行政性质。简单而直接提出行政复议的“司法化”或“准司法化”，其实是并非科学的态度，这样可能导致行政复议在实践中逐渐丧失自我，沦为司法程序的翻版或附属品。［10］343同样的道理，担心行政复议程序因为“搬用司法机关办案的程序”而会使其“司法化”也是一种简单的思维。一种程序属于何种性质，是与该种行为与其相连的行为性质相联系的。如果将司法活动中的程序运用到行政程序，那它就是行政程序的内容。我国的行政行为程序，如行政处罚、行政许可程序，虽然已经将一些具有一定“司法”性质的程序移植其中，但谁都认为其本质还是行政程序，也并没有人认为这些程序应当为司法程序所独有。正如有学者指出的，一些带有“司法化”倾向的程序性制度是在长期的纠纷实践中经反复适用而最终形成的，它们早已超出司法的范畴而在更为广阔的法律领域中获得适用。［8］539因此，尽力排斥行政复议制度对这些程序规则的适用，不但不是一种明智的举措，而且还会与会与当时的立法初衷适得其反。我国的行政复议实践已经证明了这一点。

在我国行政复议实践中，尤其是在《行政复议法实施条例》实施的2007年8月之前，虽然行政复议制度整体的定位还是“行政机关的内部监督制度”，其基本的审理方式还是“原则上采取书面审查的办法”，但是，在行政复议实践中，有很多地方已经对行政复议程序进行了重大改革，其改革的主要步骤就是强化行政复议的质证和听证程序。如江苏在全省全面推行了行政复议质证听证制度。复议也可以像在法庭一样，申请人与被申请方拿出各自证据，唇枪舌剑，辩明是非。“阳光复议”为群众提供了表达意见和诉求的机会，从而推动行政复议这一解决行政争议的渠道更加畅通。［11］2005年以来，湖北省在行政复议案件办理中实行查证、听证、论证的“三证”模式，开展对执法主体、程序、事实、法律适用、自由裁量权的“五步审理法”，有效化解了一批行政争议，实实在在显示了行政复议的公正性。这对湖北省的行政复议工作推动是相当大的。除少数涉及行政机关不作为的行政复议案件适用书面审查外，对其他90%以上案件，湖北省行政复议机构都要进行调查和质证。对案件事实或适用依据争议较大、社会关注度高、案情较复杂的案件，一般都要举行听证。据初步统计，湖北各地各部门有近30%的行政复议案件举行过听证。有些行政案件，在听证阶段就得到化解。同时，黑龙江省政府法制办直接办理的九百余件行政复议案件，全部进行了公开听证。当事人不服提起行政诉讼的，法院经审查全部予以维持，没有一件败诉。该省要求各市、县级政府在审查涉及公共利益、群体性因素以及其他重大、疑难、复杂的行政复议案件时，应坚持公开听证审查，坚持“阳光”办案。［12］不仅是上述地区，安徽、辽宁、重庆等地全国许多地方政府，都先后推出了各自的行政复议听证或公开程序，以更加透明的方式，追求层级监督的力度。［13］而且，公安系统也普遍推行行政复议案件公开制度，对重大复杂、群众关注的案件，北京、江苏、浙江、四川等地公安机关公开听取申请人和被申请人的意见，组织双方就案件的事实、证据、依据进行质证、辩论，在充分调查和听取各方面意见的基础上作出复议决定，结果“案平理也平，法了事也了”。此外，有些部门所制定的规章中也专门规定了行政复议的听证程序，如海关总署于1999年8月30日颁布、于同年10月1日实施的《中华人民共和国海关实施〈行政复议法〉办法》早已在《行政复议法》实施的同时就对书面审查以外的公开调查、听取意见、听证作了规定，并听取意见和听证的具体程序作了规定。

笔者认为，各地、各部门对行政复议听证程序所进行的探索，应该是说在我国行政复议制度未有明确规定的前提下对行政复议程序所进行的一项重大改革。这一改革符合社会对行政复议制度改革和完善的要求，符合社会对行政复议正义性的期盼，也符合我国《行政复议法》公正、公开和有错必纠原则的要求。正是这一系列的改革，推动了我国行政复议听证程序在一定范围内的确立。

三、我国行政复议听证程序在制度上的确立及其局限性分析

（一）观念转变背景下行政复议听证程序在制度上的确立

在《行政复议法》实施经过8年之后，基于行政复议制度在实践中的问题，以及行政法学理论研究的推动和实践中对行政复议听证程序的探索，我们对行政复议制度的认识已经有了很大的转变。这样的转变体现在2007年5月颁布的《行政复议法实施条例》中。从《行政复议法实施条例》的立法宗旨可以看出制度功能定位的变化。该条例第1条规定的立法宗旨是“进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用”。将行政复议制度的功能定位为首先是“解决行政争议”，就是明确了其化解社会矛盾的功能，而通过化解社会矛盾，促进法治政府建设，最终实现构建社会主义和谐社会的目标。这一立法宗旨的确定，反映了我们对行政复议制度功能在认识上的一个重大转变。这一转变符合了新时期解决纠纷机制的客观需求，也与构建和谐社会的客观需求完全吻合。在社会转型时期，行政争议面广量大，而且遍布在各个行政管理领域，尤其集中在公安、土地征收、城镇房屋拆迁、企业改制和重组、劳动和社会保障、工商和税收管理等领域。对于这些行政争议，如果还是仅仅以原来的“行政机关的内部监督制度”的思维模式来对待和解决，很难达到预期的效果。因为“行政争议的处理结果往往直接关系到社会和谐稳定的大局”。［14］3而且，有关统计表明，行政争议主要集中在基层，89.7%的行政复议案件的被申请人是地级市以下行政机关，70%的行政复议案件被申请人是市县两级政府部门。［15］笔者认为，基层行政机关依法行政水平的高低直接决定了法治政府建设和构建和谐社会的成败，通过发挥行政复议制度的功能，将大量的行政争议解决在基层，对法治政府建设和构建和谐社会具有决定性的作用。因此，转变对行政复议制度的认识，并通过重新界定行政复议制度的功能，使行政复议制度能够发挥其在解决行政争议过程中应有的积极作用，是我们对待这一制度的一个正确选择。因此，不再强调行政复议是一种“行政机关的内部监督制度”，而是着重体现行政复议制度的社会救济功能与争议解决功能。因为行政复议制度“在发挥行政系统内部层级监督功能的同时，具有更加重要的社会救济功能”，［14］7新形势下行政复议制度的功能和作用，主要表现为化解矛盾、保护权利、纠正错误、教育引导四个方面。［14］8这一理解说明将行政复议制度仅仅限定为“行政机关的内部监督制度”已经不再符合社会发展的现实，必须承认行政复议制度应当具有多重功能，而其中最主要的应当是其化解行政纠纷、实现对公民权利的救济的功能，而对行政机关的监督则应当是实现上述功能的必然结果。从以上对行政复议制度功能的不同阐述，已经明显地反映了行政复议观念的改变。

尤其引人注目的是，正是在这一观念转变的背景下，《行政复议法实施条例》第33条规定：“行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。”这就体现了对司法性质的程序不再一味地排斥，而是强调要在一定程度上吸收司法程序中的有益内容，从而进一步完善行政复议程序。因为“行政复议采取何种方式，应当与行政复议本身的特点相符合，行政复议作为一项准司法行为，既要充分体现、符合行政效率原则，也应当在程序上体现公开、公正、参与的特点，应当适当借鉴司法程序中的合理因素，增强行政复议的公正性，提高行政复议的权威”。［14］143从否定行政复议程序的“司法化”，到承认其应当具有一定的司法程序，并认为行政复议是一种准司法行为，这些都说明我们在对待行政复议制度的态度上的一个重大转变。这也恰恰说明，我们以前对行政复议制度的认识是存在偏差的。这种偏差就是与社会实践的需求不相适应，与行政复议制度应当具有的功能不相适应。承认行政复议具有一定的司法性质，这实际上已经明确表明，我们对行政复议制度的认识已经发生了根本性的变化。

（二）现行制度下的行政复议程序听证程序的局限

我国行政复议制度中长期以来所一贯遵循的原则是强化行政复议的内部监督功能，并将其作为制定《行政复议法》的最重要的指导原则。这就不可避免地使行政复议制度的具体运行陷入过度行政化的泥潭，影响了行政纠纷解决功能的正常发挥。而《行政复议法实施条例》的制定，其目的就是要纠正由于制度的偏差所带来的制度功能的虚无状况，使行政复议制度的纠纷解决功能得到发挥。

《行政复议法实施条例》的若干制度体现了其已经向“司法化”逼近。从《行政复议法实施条例》的有关规定可以看出，国务院力图改变《行政复议法》所确立的一系列“行政机关的内部监督制度”为主旨的行政复议规则，尤其是在有关程序的规定上，着力体现了解决行政争议的功能，具有了一定的“准司法程序”的因素。特别是在审理方式上，吸收了司法程序的有益成分，明确规定“对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”，从而在制度上改变了“原则上采取书面审查的办法”的传统做法，使行政复议的审理方式更加符合解决行政争议的目的，凸显了行政复议程序“准司法性”的特征。这说明，在“进一步发挥行政复议制度在解决行政争议、建设法治政府、构建社会主义和谐社会中的作用”这一立法宗旨的指导之下，行政复议制度已经在一定程度上摆脱了完全“行政化”的倾向，吸收了司法程序中体现公开、公正的有关程序规则。事实也证明，“以书面审查为主”的规定，既无益于查明事实、明辨是非，又难免有“官官相护”、“暗箱操作”之嫌。在近年各地各部门涌动的行政复议创新潮中，“阳光听证”、“公开审理”已频频取代书面审查，尤其是在重大、疑难案件的审理中被一再强调，因为仅凭书面审理根本难以作出决定。《贵州省行政复议听证规定》2008年7月施行以来，取得了预期的立法效果。通过行政复议机关举行听证后作出决定的案件，基本上做到了无反复，案结事了。［16］

然而，我们也应该看到，《行政复议法实施条例》毕竟是一部由国务院制定的行政法规，其性质也属于《行政复议法》的下位法。囿于《行政复议法》的规定，其在制度的完善和创新方面也是有限的，这就不可避免地产生了一些局限。“受立法权限的限制，《行政复议法实施条例》不能与《行政复议法》相抵触。囿于条例本身的层级，只能扮演有限的角色、解决有限的问题。许多根本性、原则性的问题又无法规定，更不能对行政复议制度进行大而全的修改。只能在它力所能及的范围内，尽可能用足作为下位阶的行政法规的立法时机，在符合《行政复议法》立法原则、立法精神的前提下，根据中国当代依法行政的形势，进行一些制度完善和制度创新”。［17］813-814体现在听证程序的规定方面，其也仅仅是“对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”，这就产生了以下几个问题：第一，“重大、复杂案件”的认定标准与认定主体问题。由于《行政复议法实施条例》对“重大、复杂案件”的认定标准与认定主体问题没有作出明确的规定，在实践中容易使申请人与行政复议机关乃至于被申请人产生争议，影响听证程序的正常运行；第二，“行政复议机构认为必要”也是一个模糊不清的规定，如果行政复议机构认为没有必要听证，申请人要求听证的权利就会丧失；第三，“可以采取听证的方式审理”实际上是将是否举行听证的决定权给了行政机关，容易使申请人与行政复议机关之间在是否应当举行听证方面产生争议；第四，关于听证程序的具体规则没有得到确定。譬如，关于听证的申请与确定程序，决定与告知听证时间、地点的程序，听证主持人以及其他听证参加人的确定程序，有关的回避制度以及听证开展的具体程序要求等，在《行政复议法实施条例》中都缺乏规定，从而导致即使运用听证的方式审理行政复议案件，由于具体要求不甚明确，各地、各部门只能各行其是。第五，《行政复议法》“原则上采取书面审查的办法”的规定仍有较大影响力。虽然《行政复议法实施条例》确立了一定条件下的行政复议听证程序，但 《行政复议法》“原则上采取书面审查的办法”的法律规定却没有改变。在这样的情况下，《行政复议法实施条例》所确立的听证程序，将难以得到切实的贯彻与实施，仍然是书面审查程序为主之下的一个特殊程序而已。这在一些地方的行政复议规定中可以明确地看到这一点。如2003年11月由山东省人大常委会通过、在《行政复议法实施条例》实施两年以后的2009年7月又进行过修订的 《山东省行政复议条例》第34条就规定：“行政复议原则上采取书面审理的方法。对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以组织听证，或者当面进行质证，听取申请人、被申请人和第三人的意见”。这就非常明确地表明，“书面审理的办法”依然是一些地方审理行政复议案件的主要程序，听证仅仅是一个补充性质的特殊程序而已。

因此，通过修改《行政复议法》，进一步完善我国行政复议的听证程序，已经成为我们推进行政复议制度向良性化方向发展的一个重要举措。

四、完善听证制度是我国行政复议审理制度发展的方向

行政复议程序是一种对行政行为进行事后监督程序，是一种对公民、法人或者其他组织的合法权利进行事后补救的程序，更是一种解决行政争议的程序。所以，它与一般行政行为相比，带有明显的特殊性，而这种特殊性又决定了它必须具有比一般行政行为更高的程序要求。因此，必须树立行政复议应当拥有最完善的行政程序的观念，这既是行政复议制度本身的要求，也是进一步完善民主政治制度、构建和谐社会的重要制度保证之一。

从《行政处罚法》开始，一系列行政法律已经为我国行政程序的规范化起到了很好的示范作用，尤其是听证制度的建立，更是为我国行政程序制度进一步走向完善奠定了良好的基础。行政复议程序固然不能与司法程序完全相同，而应考虑它作为行政程序的特点，应比司法程序简便易行。但是，我们也应考虑到它作为一种行政救济制度所体现出来的特殊性，因为它毕竟不是一般的具体行政行为，如果过分顾及到简便和效率，甚至将其程序设计得比一般行政行为中的听证程序还要简单，那它在行政行为中的特殊性将无从体现，也不利于行政复议制度的正常开展和其特殊功能的发挥。因此，作为行政复议来说，它必须拥有比一般行政行为更为完善的行政程序，它既不是司法程序，也不是一般意义上的行政程序，而是一种体现其内在特殊要求的行政程序。这应当成为我们认识行政复议程序的一个重要起点。就行政复议审理程序而言，完善听证制度应当是我国行政复议审理制度发展的方向。

笔者认为，在今后的《行政复议法》修改进程中，首先必须建立以听证为主要审理形式的普通程序与不含听证形式的简易程序制度。鉴于我国行政复议听证程序尚不够完备以及其在实践中作用有限的状况，应当明确听证程序是行政复议普通程序中的基本审理方式。同时，为了提高解决行政纠纷的效率，必须建立简易程序制度。国务院于2004年3月发布的 《全面推进依法行政实施纲要》提出：“要完善行政复议工作制度，积极探索提高行政复议工作质量的新方式、新举措。对事实清楚、争议不大的行政复议案件，要探索建立简易程序解决行政争议。”通过设立以听证为主的普通程序和不含听证的简易程序，以区分各种行政争议案件不同的解决途径和方式，从而既保障行政复议程序的公正与当事人的参与权，又充分发挥行政复议效率优先的特点，体现及时化解行政争议的要求。其次，应当明确普通程序听证程序的适用标准。在明确普通程序听证程序的适用标准的前提下，规定行政复议机关应当举行听证的义务。第三，对于行政复议程序中的一些具体程序规则问题，也应当通过法律来加以规定。以法律的形式加以规定。如前文提到的关于听证的申请与确定程序，决定与告知听证时间、地点的程序，听证主持人以及其他听证参加人的确定程序，有关的回避制度以及听证开展的具体程序要求，乃至于听证笔录及其效力等内容，都应当有明确的法律规定。

同时，笔者认为，在《行政复议法》尚未修改的现行制度下，也应当最大化地积极发挥行政听证制度的效能。由于《行政复议法实施条例》第33条规定“对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理”，因此，应当尽量扩大申请人提出要求的范围，为此，应当建立“听证要求告知制度”。这一制度的核心，就是由行政复议机构在受理行政复议案件并经初步审查以后，应当告知申请人有要求进行听证的权利，从而将申请人提出听证要求的规则得到充分的发挥，扩大听证审理的范围；另一方面，只要是申请人提出听证要求的，行政复议机构一概不得拒绝，将告知申请人可以提出听证要求和接到听证要求必须举行听证作为行政复议机关的一项义务来对待。通过对现行行政复议听证制度的切实履行，实现《行政复议法》修改前后的良好过渡。

注释：

（1）行政复议属于行政机关所实施的救济活动，其既具有对公民权利进行救济的性质，也属于行政机关实施的一种监督活动。既然是由行政机关所实施的活动，其必然具有行政职权行使的性质，因而从广义来说，其必然也属于行政活动。

（2）《行政复议条例》于1990年12月24日由国务院颁布，1991年1月1日起施行；《行政复议法》于1999年4月29日由全国人大常委会通过，同年10月1日起施行，《行政复议条例》同时废止。

（3）国务院法制办公室主任杨景宇于1998年10月27日在第九届全国人大常委会第五次会议上所作的《关于〈中华人民共和国行政复议法（草案）〉的说明》。

［1］行政复议法修改列入国务院立法计划［EB/OL］，http://news.xinhuanet.com/legal/2010-06/10/c_12207525.htm，2010-8-25.

［2］曹康泰主编.中华人民共和国行政复议法释义［M］.北京:中国法制出版社，1999:3-4.

［3］行政复议，听证审理不可或缺［N］.法制日报，2010-7-2.

［4］姜明安主编.行政程序研究［M］.北京:北京大学出版社，2006:377.

［5］方军.我国行政复议制度的实施现状与问题［J］//周汉华主编.行政复议司法化:理论、实践与改革.北京:北京大学出版社，2004:153.

［6］为什么 70%行政诉讼远离复议？ ［EB/OL］，http://www.legaldaily.com.cn/jdwt/content/2010-01/28/content_2039980.htm?node=5960，2010-9-9.

［7］青锋等.当前行政复议工作存在的问题［J］.行政法学研究，2003（1）；李炳余等.试论我国行政复议制度的改革［R］.呼和浩特:全国依法行政理论研讨会论文汇编之五，2003:37.

［8］杨海坤，章志远.中国行政法基本理论研究［M］.北京:北京大学出版社，2004:533-536，539.

［9］周汉华.行政复议司法化［J］.环球法律评论，2004年春季号.

［10］刘东生.行政复议制度发展障碍分析［J］.//罗豪才主编.行政法论丛8.北京:法律出版社2005:343.

［11］江苏全面推行行政复议质证听证制度［N］.法制日报，2007-1-8.

［12］引领社会通向公平正义和谐 ［N］.法制日报，2006-12-5.

［13］听证审查与书面审查并举——行政复议加强层级监督力度［N］.法制日报，2006-1-12.

［14］曹康泰主编.中华人民共和国行政复议法实施条例释义 ［M］.北京:中国法制出版社，2007:3，7，8，143.

［15］依法行政再加速 市县政府任重道远［N］.法制日报，2007-7-25（8）.

［16］行政复议，听证审理不可或缺［N］.法制日报，2010-7-2.

［17］张越.修订行政复议法正当其时［J］.//中国法学会行政法学研究会编.财产权与行政法保护.武汉:武汉大学出版社，2008:813-814.

（责任编辑 吴兴国）

F922.11

：A

：1001-862X（2011）02-0095-08

2011年度上海市教委科研创新项目（项目编号：11ZS164）

沈福俊（1961-），男，上海人，华东政法大学教授，主要研究行政法学与行政诉讼法学。