海南省税务代理行业发展与对策研究

胡秀群，吕荣胜，倪 力

(1．天津大学 管理与经济学部，天津 300072;2．海南大学经济与管理学院，海南海口 570228;3．天津理工大学 管理学院，天津 300191;4．海南省国家税务局，海南海口570208)

海南省税务代理行业发展与对策研究

胡秀群1，2，吕荣胜3，1，倪 力4

(1．天津大学 管理与经济学部，天津 300072;2．海南大学经济与管理学院，海南海口 570228;3．天津理工大学 管理学院，天津 300191;4．海南省国家税务局，海南海口570208)

随着海南经济的快速复苏和发展，尤其是海南国际旅游岛建设步伐的加快，税务代理在海南作为新兴的中介服务行业又开始活跃起来。由于海南特殊的发展历史和独特的经济现实，使其对税务代理行业的制度设计、行业运行等有着特别的要求。分析并表达出这种独特性对税务代理业的特别要求，并提出符合国情省情、切合实际的解决方案，是研究的核心价值所在。

税务代理行业;税务代理机构;海南省;国际旅游岛

税务代理业是市场中介组织的重要组成部分，是一支重要的协税护税力量。税务代理工作的开展可以有力地配合税收征管改革，使税务机关和纳税人之间形成有效的相互监督、相互制约的机制，在维护国家利益和委托人的合法权益、促进社会主义市场经济发展等方面，都发挥着十分重要的作用［1］。海南省自20世纪90年代实行税务代理制度以来，对强化本岛税收管理、优化市场经济环境等发挥了巨大的积极作用。后来由于经济泡沫的破灭，税务代理制度受到了毁灭性的打击，直到近几年，随着海南省经济的快速恢复，海南的税务代理又开始发展起来。因此，随着海南省市场机制的日趋成熟，加之国际旅游岛建设步伐的加快，迫切地需要研究和分析税务代理行业在海南的运行状况，找出管理服务、体制建设、工作落实等方面存在的问题，提出发展、完善海南省税务代理市场的对策。

一、海南省税务代理行业发展的现实意义

在海南省经济的快速复苏与发展及国际旅游岛建设的契机下，海南省税务代理业发展和完善的现实意义主要体现在以下几个方面:

1．可以为纳税人提供专业化的优质服务 随着海南经济的快速发展，尤其是国际旅游岛建设步伐的加快，海南省产业结构将实现大调整，其商品交易的形式将更为纷繁复杂。纳税人不可能及时、深入地了解各种交易方式下的纳税义务，也不能运用税法知识来维护自己的权益。发展和完善税务代理，代理人可以运用自己的专业知识为企业高效、准确地完成纳税申报有关事项，从而为企业节约大量的时间和精力以及人力和物力，去开创本行业的业务，提高经济运营效率。

2．有利于优化税收征管和提高纳税服务 在国际旅游岛建设的背景下，海南省税收制度和税收政策将变得更为错综复杂，这必然给税务机关的税收征管和纳税服务带来严峻考验。而税务代理业作为社会中介服务机构代理办税制，使纳税事务分流，并以此为契机，把税务人员从繁重的事务中解放出来，促使税务机关将主要力量转向日常的税务稽查和提高纳税服务质量上来，切实推动税收征管朝着科学、严密、实效的方向迈进，同时不断优化纳税服务，构建纳税人满意的服务型税务机关。

3．有助于提高海南省居民的就业率和就业水平 海南建设国际旅游岛促进经济社会发展最主要或者最终的目的，就是让海南850万人民的生活水平能够大幅度提高，最终实现全岛人民的共同富裕，而要实现这一目标提高本岛居民的就业率和就业水平是关键。对于税务代理行业来说，由于其市场的广泛性，客观上创造了一种新型的就业，这为在国际金融危机背景下提高本岛居民的就业率和就业水平提供了巨大的帮助。

4．有利于为推进海南省国际旅游岛建设创造一个良好的涉税环境 这是对税务代理这一经济事实的深入探讨，有利于更加清晰地认识海南省税务代理的市场现状，并发展完善之，有利于海南省规范税务事业的发展，建立一个完善、健康的税务代理市场，从而作为市场经济的润滑剂，大力推进国际旅游岛建设的步伐和海南经济的健康发展。

二、海南省税务代理行业发展现状

自20世纪80年代末以来，海南省税务代理业经历了80年代末期海南省脱离广东省并设立省级行政单位的萌芽阶段、以1994年颁布的《税务代理试行办法》为里程碑意义的初步发展阶段和自1999年以来完成脱钩改制并逐步步入正轨的三阶段的发展，至今已有20年的风雨历程。其间由于海南经济泡沫的影响，税务代理业曾受到过严重的打击。2000年以后，海南省经济发展逐步步入正轨，国税和地税收入均得到了快速的增长(国税收入从2000年的22．3亿元增长到2009年的212．0亿元，同比增长17．4%;地税收入从2004年的39．7亿元增长到2009年的133．2亿元，同比增长28．7%，增幅在全国排名第一)。海南省税务代理业也在这个背景下得到极大发展，并在规范征纳关系、提高办税质量、维护国家税收利益和保护纳税人合法权益等方面发挥了重要作用。

(一)从业机构和人员方面

截止到2009年底，海南已正规注册的税务师事务所23家，其中12家为有限责任公司，11家为合伙性质公司。核心从业人员数量从改制之初仅有的170多人增加到现在的249人，其中有注册税务师103人。不过，海南的税务代理市场供给实际上有两部分，第一部分是经过合法注册的可以经营税务代理业务的律师事务所和税务师事务所;还有一部分是地下从业者。2008年以前，海南省没有针对地下从业者颁布过专门管理规定。2008年8月，海口市国家税务局发布《关于规范我市税务代理行业管理的通告》，规定凡在海口市从事税务代理业务的机构，必须是经海南省国家税务局批准，并在海南省注册税务师管理中心备案的税务师事务所;凡在税务代理机构内从事具体纳税事项的业务人员必须通过所在代理机构与税务机关培训和资格认证，并持有会计人员从业证书，必须是在海南省的税务师事务所内从业，持有海南省注册税务师管理中心颁发的税务代理纳税申报培训合格证书。这实际上形成了对全省税务代理行业从业机构和从业人员的管理规范。

(二)营业额方面

海南省在过去的16年中，税务代理机构营业规模发展如图1。

图1 海南省税务代理从业机构历年营业额(单位:千万)

由图1可以看出，自2000年实现脱钩改制后，海南省税务代理机构在国税、地税机关的大力支持下得到较快的发展，其营业额以年均约11%的速度在增长。截止到2009年，营业规模已由2000年的3 000多万元增长到8 000多万元。

(三)执业行为方面

海南省税务代理机构的所有业务均严格按照国家税务局，以及海南省税务部门的要求开展，监管工作到位，在代理纳税申报、代理纳税审查、代理防伪税控电子开票、税务顾问等方面，都是本着自愿原则进行代理，双方有关代理协议和各项工作底稿基本齐全。所有收费和收费标准都是按照省、市物价部门批准的收费项目及标准收取，且大部分代理收费低于物价部门核定标准的最高标准。各税务事务所已建立了业务档案管理制度、执业质量监控制度，实行三级审核制。在执业过程中，鉴证的业务合同越来越严谨，工作底稿越来越详细，出具报告批露的事项越来越具体，发表的意见越来越慎重。海南省税务代理从业机构执业行为基本规范。

(四)业务结构方面

目前，海南省税务代理能开展的业务有两大类20项。一类是涉税服务业务，主要有:(1)代办税务登记，纳税、退税、减免税申报;(2)代办增值税一般纳税人资格认定申请;(3)利用主机共享服务系统为增值税一般纳税人代开增值税专用发票;(4)代为制作涉税文书;(5)代为建账记账;(6)税务咨询(顾问);(7)税务筹划;(8)涉税培训。另一类是涉税鉴证业务，主要有:(1)企业变更、停业税款清算的鉴证;(2)企业税前弥补亏损的鉴证;(3)固定资产加速折旧的鉴证;(4)国产设备投资抵免的鉴证;(5)出口退税申报的鉴证;(6)个人所得税及独资、合伙企业所得税的鉴证;(7)减免税申请的鉴证;(8)A级纳税信誉等级申报的鉴证;(9)财产损失项目税前扣除的鉴证;(10)房地产开发企业自行清算土地增值税申报的鉴证;(11)采购国产设备退税申请的鉴证;(12)企业所得税汇算清缴年度申报的鉴证等。

在这些业务中，企业所得税汇算清缴纳税申报审查、企业税前弥补亏损和财产损失鉴证等中高端业务在各税务事务所中的比例逐年提高，已占总业务的50%左右。

(五)市场开拓方面

截止2009年底，海南税务代理客户总数已达16 400多户，代理总收入82 000万元。税务代理的市场局面正在逐步打开。

三、海南省税务代理行业发展前景及问题分析

(一)行业发展前景

为了了解海南省税务代理行业发展前景，笔者对部分企业进行了调研，其调研统计结果见表1。

表1 海南省企业纳税遇到的主要问题

由表1统计结果可以看出，因不懂税法而带来麻烦(未受罚)的占了受访者中的36%，导致受罚的占了6%;感到纳税程序麻烦的占了5%;认为个人办税费时费力的占了12%;企业太小，雇请专门税务人员成本太高的有10%;不懂合理节税、每年纳税额度太高的和没有相应信息来源、遇到问题不知如何解决各自占了4%。纳税人自身不求助于代理人，直接办税，非常顺利，基本没有困难的仅20%。

从这个情况来看，按照市场经济“规模优势”的原则，如果税务代理行业发展到足以发挥规模优势，税务代理成本等于或低于纳税人自主办税的成本时，如果企业在自主纳税时遇到一些问题，则最大有77%的纳税人有求助于税务代理中介的可能。因此，海南省税务代理行业的发展前景还是非常乐观的。

(二)问题分析

通过对海南省税务代理从业机构的走访和调研发现，就目前的状况看，海南省税务代理业的发展要达到“足以发挥规模优势，税务代理成本等于或低于纳税人自主办税的成本”状态，还存在诸多的问题需要解决。

1．从业人员整体素质偏低

作为中介服务行业，企业或个体经营者需要借助税务代理，是由于自身欠缺税务能力或出于成本考虑。所以，税务代理业中，从业人员的素质很大程度上直接决定了服务的质量。整体而言，海南省税务代理从业人员的学历、职称结构偏低。从学历结构看，海南省税务代理从业人员仍然以专科及专科以下学历为主(专科及以下学历占74%，本科学历占20%，而研究生学历仅占6%);从职称结构看，海南省税务代理从业人员的职称结构属于正金字塔型(高级职称持有者占5%，中级职称持有者占40%，初级职称持有者占55%)，基本符合工作需求，但高级职称持有者比例与国内其他经济特区相比仍然不高。海南的税务代理业要提升行业形象，进一步发展壮大，更好地为市场经济发展服务，需要提高学历结构中的本科学历比例和高级职称持有者比例。

2．价格与服务水平混乱

2007年12月，海南省国家税务局发布《海南省税务代理收费管理暂行办法和海南省税务代理收费标准》，对经国家税务总局批准设立的税务代理机构，承办的税务代理收费规定了大致的收费标准，具体如表2。

表2 海南省税务代理收费管理暂行办法和海南省税务代理收费标准

通过对表2《标准》的分析，结合海南省多年来的税务代理实践，海南省税务代理价格与服务水平主要存在两个方面问题:第一，《标准》本身难以细致到每一个细节。当然，作为行业价格管制标准，过分细致不一定有利于行业发展。但是，也正因为规定的价格区间幅度比较大，使得价格实际混乱。第二，《标准》的约束对象仅限于注册的税务代理机构，对另外一部分市场规模较大的地下代理活动没有约束力。虽然从经济学的角度说，地下市场的价格可能更加真实地反映了市场实际供求状况，但由于行业没有发展到可以自律的程度，结果导致服务水平参差不齐，出现很多纠纷。这严重影响了税务代理行业在潜在企业客户中的形象和口碑。

3．代理层次较低

按照海南省国家税务局的规定，税务代理是指注册税务师在国家法律规定的代理范围内，受纳税人、扣缴义务人的委托，代为办理税务事宜的各项行为的总称。如:税务筹划、税务理财、代理记账、涉税代理、代理网上申报等。从表2的《标准》中可以看出，目前海南省税务代理市场中的业务大部分都属于程序性的“手续业务”，如代办税务登记、变更、注销、资格认定申请等(这部分业务约占整个市场的86%)，而涉及税收筹划、税务理财等较高级别的代理业务则相对较少(分别为8．7%和5．3%)。

4．从业机构与税务机关权责关系不明晰

由于历史原因，海南省内很多从事税务代理业务的个人和机构(税务师事务所、税务咨询)是从税务机关以及地方税务主管部门机关的下属单位“脱钩”演变而来，在人的关系上，仍旧保持着千丝万缕的联系。国家税务总局多次要求税务代理机构和税务机关脱钩，海南省国税局于2004年9月6日也再次发文，强令整顿未脱钩税务事务所，但目前仍存在一部分机构形式上脱钩，实际并没有理顺与税务机关的关联。更严重的是市场中的寻租现象，个别事务所与税务机关私自协定，税务机关工作人员或机关主体将业务介绍给从业机构，业务收入则按比例分成。本来作为纳税企业的服务者的从业机构，结果成了税务机关的合作方。税务官员利用权力招揽业务，税务代理机构则付出相应的“费用”分成［2］。

由于与税务机关的关系分不清、理还乱，海南省税务代理机构难以独立进行代理，也难以在纳税人中确立独立、公正、诚信的良好形象，也就更难以与已运转多年且相对成熟的会计师事务所竞争业务。于是，海南税务代理机构与税务机关便形成了目前这种剪不断的藕断丝连的利益关系。这实际上已经构成了税务官员的职务犯罪。

四、发展和完善海南省税务代理行业的对策建议

应该说，我国税务代理行业发展目前最大的一个问题，是没有专门的法律法规。但这毕竟是国家层面的问题。海南作为全国市场经济中最早探索税务代理的省份，是惟一的省级经济特区，拥有独特“特别立法权”。与国内其他省份相比，有更大的活动空间，更有可能积极主动探索切合实际的发展税务代理的方法和路径。

(一)完善税务代理行业监管体系

海南省税务代理业存在的诸如价格混乱，服务质量良莠不齐，以及寻租行为带来的强制代理等现象，严重妨碍了行业的健康发展。解决这个问题最有效的手段是完善行业法律法规。

目前，整个中国的税务代理业和从业人员的法律界定还不够清晰。最高管理依据仅仅是国家税务总局2006年1月颁布的《注册税务师管理暂行办法》，其本身还没有达到法律、法规的高度，约束力有限。海南作为我国惟一的省级经济特区，拥有地方立法权，可以考虑进行一些立法尝试。不过，立法是一件非常复杂的事情，在专门法缺位的情况下，地方制定一些合理的管理“法规”和“规定”也是可行的方案，并且比立法更容易调整。

此外，还应进一步加强海南省现有的税务代理行业协会“海南省注册税务师协会”的功能，通过借鉴西方行业协会的发展方式、我国对证券业的行业协会管理方式、保险市场的管理方式、律师协会、注册会计师协会以及海南本地的“海南省企业家协会”等模式，通过“海南省注册税务师协会”来进行一些税务代理的行业规范、知识普及等工作。

(二)拓展税务代理业务范围

积极拓展税务代理业务的服务范围，使手续性业务(如代办税务登记、变更、注销，资格认定申请等)向咨询性业务(如纳税筹划、税务理财)转变，转变税务代理业务的服务功能。这是解决问题的关键。我国的纳税筹划、税务理财仍处于初级发展阶段，业务量少，未形成规模效应，管理不规范，效率较低，人才缺乏。因此，相关税务代理机构应该将纳税筹划、税务理财作为主要业务来抓，同时利用工作分工，由高素质的业务人员来从事纳税筹划和税务理财业务，不断开拓税务代理行业的执业空间［3］。

(三)健全从业人员认证、考核与审查制度

第一，健全税务师考试制度。现行《注册税务师资格制度暂行规定》和《注册税务师职业资格考试实施办法》规定的报考条件太高、成绩有效期太短，严重制约了注册税务师队伍的发展壮大。首先，在报考条件方面，除要求考生具备大专以上学历外，还有严格的工作年限限制(如经济类、法学类大专学历考生或非经济类、法学类本科学历考生，要求从事经济、法律工作满6年才能报考)，这就将大量有志于从事注税行业的人员排除在外，制约了注税行业队伍的发展壮大。其次，在考试成绩有效期方面，注册税务师考试成绩3年内有效，而注册会计师考试成绩5年内有效，这加大了注册税务师资格考试的难度，严重影响了人们参加考试的积极性。因此，与税务师考试相容性相当高的注册会计师的考试制度极具参考价值。此外，还可以考虑允许注册会计师和注册税务师考试中相容的科目互相认同。

第二，建立后续教育制度。对税务代理人员每年均要进行年度培训，不断更新知识，了解税收法规的变化情况，并建立与之配套的年度审查制度，对审查不合格者可暂停其从事税务代理业务［4］。

(四)提高业务管理信息化水平

海南国税“网上办税”平台于2008年1月1日开通。现有的“网上办税”信息平台在提高办税效率方面作了极大贡献。利用现代信息手段为纳税人提供服务，使纳税人足不出户便可享受到优质服务。每月通过电子邮件向各纳税人发送当期《税务公报》和法规，及时向社会公开办税事项、办税程序、办税结果、监督办法、投诉渠道等内容。新改版的“网上办税”和新推出的场景式服务、短信服务平台已成功上线运行。

应在现有基础平台上，建立一个税务代理的纳税平台。提供代理记账软件、网上认证软件、共享开票软件、审计业务工具软件等，提高事务所代理业务执行的效率。进行所有税务代理从业机构的联网，与现有“网上办税”平台连接。这样做有几大好处:(1)提高税务代理行业透明度;(2)提高办税速度;(3)方便引入排队系统进行税务机关服务人员调控、安排;(4)可以有效管理一部分地下从业者，吸引其“转正”。

(五)提高税务代理公司的业务独立性

从西方发展税务代理的历史上看，美国、日本和韩国的发展模式中，税务代理业保持了高度的独立，这为行业的发展起了很大作用。从委托代理理论来看，税务代理中介与税务机关独立，有利于行业适度竞争，提高服务质量，降低服务价格;中介提供商与纳税企业独立，有利于业务集中，发挥规模优势，并便于行业监管，消除和降低行业中的非法活动。

海南的税务代理提高代理公司的独立性，首先是要让代理公司和税务机关及税务官员独立开。可以严格规定，重点治理，如税务干部的直系亲属不得在本省从事税务咨询和代理业务;税务干部一律不得持有相关中介机构的股份;不得参与此类机构的利益分配，违者一经查明，作开除公职处理等。其次是要通过一定的手段，让税务代理机构与纳税人的违法意志独立起来。

［1］陈曦梅．发展税务代理行业，促进我国税制改革［J］．经营管理者，2010(12):31．

［2］孙中平．完善我国税务代理制度的研究［D］．济南:山东大学经济学院，2008:27-28．

［3］彭静．注册会计师从事税务代理业务的现状及对策建议［J］．财会月刊，2008(3):73-74．

［4］刘红．论云南省税务代理业的生存与发展［J］．云南财经大学学报:社会科学版，2009(2):62-65．

On the Development of Tax Agency and Countermeasures in Hainan

HU Xiu-qun1，2，LÜ Rong-sheng3，1，NILi4

(1．Management and Economic Department，Tianjin University，Tianjin 300072 China;2．School of Economics and Management，Hainan University，Haikou 570228，China;3．School ofmanagement of，Tianjin University of Technology，Tianjin 300072，China;4．National Taxation Bureau Hainan Branch Office，Haikou 570228，China)

With the fast recovery and development of Hainan economy，especially the speeding-up of the construction of the International Tourism Island，tax agency in Hainan revives as a new intermediary service．However，the special development history and unique economic reality of Hainan set specific requirements on tax agency in institutional design and business operations．So it is the core value of this research to analyze and present such specific requirements and to put forward the practical solutions in line with national and provincial conditions．

tax agency business;tax agency;Hainan;the International Tourism Island

F 810．42

A

1004-1710(2011)06-0012-06

2010-10-25

胡秀群(1973-)，女，四川绵阳人，海南大学经济与管理学院副教授，天津大学管理与经济学部2010级博士研究生，主要从事财务管理、财政税收方面的研究。

［责任编辑:靳香玲］