机遇与挑战：互联网时代的政府管理

戴志国

(北京理工大学珠海学院，广东珠海519085)

机遇与挑战：互联网时代的政府管理

戴志国

(北京理工大学珠海学院，广东珠海519085)

随着互联网的快速发展，网络在中国民众的社会生活中扮演着越来越重要的角色。就政府管理而言，互联网的发展既是机遇，也是挑战。一方面，互联网的发展为政府管理的民主化、科学化和高效化提供了前所未有的条件和便利；另一方面，信息安全、公共安全、网络犯罪以及网络强大的聚合效应都对政府管理构成了新挑战。面对挑战，各级政府要注意研究网络社会的特点，重视网络民意，积极推行社会事务的电子化管理，完善网络法规建设。

互联网；机遇与挑战；政府管理；网络法规建设；电子化管理

人类社会正处在以数字化、信息化为特征的互联网时代，互联网的快速发展已经成为当今世界不可阻挡的潮流。据第28次中国互联网发展状况调查统计，截至2011年6月底，中国网民人数已达到4.85亿，互联网普及率达到36.2%。[1]随着网络的日益普及，互联网在中国民众的社会生活中扮演着越来越重要的角色，“日益成为人们生活、工作、学习不可或缺的工具，正对社会生活的方方面面产生着深刻影响。”[2]互联网时代，政府管理与网络“结缘”，已是大势所趋。然而，就政府管理而言，互联网的发展既是一种机遇，同时也是一种挑战，给政府管理带来了新的课题。

一、互联网发展对政府管理的积极意义

科学技术作为一种革命的力量，历来是推动人类社会发展和文明进步的主要动力，基于信息技术之上的互联网也不例外。互联网的发展为政府管理的民主化、科学化和高效化提供了前所未有的条件和便利。主要表现在以下三个方面：

1.互联网为政府管理创造了公正、民主的平台。人类管理的实现形式会随着科学技术的进步而不断更新和完善。政府管理涉及政府与公民两个方面，而互联网在两者之间搭起了一座民主、公正的平台，在政府管理中发挥着越来越大的作用。

“互联网天然具有自由、平等的功能”，“网络是自由的世界，也是平等的世界。”[3]互联网是一个非中心化的信息系统，它可以跨越时空、地域、制度、文化等传统社会的所有界限。在网络空间里，由于没有中心，特别是没有一个权力中心，所以，在网上没有“上级”和“领导”，没有等级和特权，不存在现实生活中的“等级制度”。互联网的这一特征，实质上使任何一个人在网络空间里都是平等的，每个网民就是一个中心，拥有话语权，只要符合法律规定，都有充分表达自己意见的自由。话语权上的对等，塑造的正是民主和平等的社会，“ID平等势将扩大为公民平等，网上权利势将扩大为现实权利。”[4]在网络社会里，个体的平等意识和权利意识得到了进一步增强。

互联网为人们提供了相互交流、相互沟通、相互参与的互动平台。它不仅改变了人类获取信息的方式，也改变了传递和发布信息的方式，它强调大众的参与和人与人之间的互动，改变了受众的概念和关于受众的理论。“互联网迅猛发展为民主参与提供了先进的技术手段，开辟了民主参与的新渠道。”[3]微博、博客、网络社区、网络论坛等民主平台，使得每个网民面前都有一个话筒，都有“即时话语权”。每个有能力上网的人，都可以通过互联网获取信息、发表言论，对一些社会事件、公众关注的社会热点难点问题及时予以点评、点论、点批。网络不仅仅是人民群众自由表达言论的重要平台，也成为民众参与社会事务、讨论社会事务的重要渠道，是政府与民众沟通不可缺少的通道。

此外，网络具有不受时空限制、传播成本低廉、传输速度快捷等特点，无论身在何地，只要能够上网，就能发表言论，探讨问题，从而激发了公众参与社会事务的兴趣，提高了公众参与政府管理的能力。

2.互联网促进了政府管理组织的扁平化、一体化。从发达国家政府管理建设经验来看，政府管理的科学化、高效化始终与改变政府管理的组织结构紧密相关。精干的政府管理组织，是实现政府管理科学化、高效化的重要环节。互联网的集成性，改变了传统的金字塔型的社会组织结构，打破了政府管理的层级制，减少了组织层级，促进了政府管理组织的扁平化、一体化发展，为提高政府管理的科学化和高效化创造了条件。互联网的“最大的功能即体现为‘去科层化’”，“它与传统媒体最大的不同在于其受到科层体制的规制最小，其独立性较之传统媒体更高。因而更能够突破科层制的封锁和垄断，呈现真实而多样的信息。”[5]

互联网的高效性、交互性和集成性，决定了政府管理信息不需要通过多层管理机构传递就可以实现公众与政府管理者的互动。由于信息能够在“条块”之间顺畅、交互流动，从而可以大大减少“政出多门”、“管理打架”的现象，“条条”和“块块”管理部门将日益走向一体化。不仅如此，“不同级别的政府部门(条与条之间，块与块之间)也更多使用互联网进行办公或进行内部沟通，这也大大改善了政府科层内部的信息沟通，同样也使不同级别的政府之间的可观察性大大提高。”[2]政府管理的一体化使公民获得公共服务的方式、数量和质量都会发生较大的改观，从而可以提高政府管理的能力，增强政府管理的效率。

3.互联网扩展了社会监督的广度和深度。完善和扩展社会监督是提高政府管理水平的重要体现和保障，实现有效的社会监督是政府管理创新过程中一直探索的难题。就政府管理而言，人民群众不只是简单的被管理者，也是政府管理的主体，全体民众的积极参与是政府管理成功的关键。传统的社会监督基本上是一种间接监督，加之体制缺陷以及各种非正常因素的干扰，监督效力比较有限。互联网技术的发展创造了全新的网络监督模式。互联网提供了一种更为直接、快捷的监督渠道，扩展了公民监督的广度和深度，使公民能充分发挥其民主监督的主体地位。据统计，超过60%的网民对政府发挥互联网的监督作用予以积极评价，认为这是中国社会民主与进步的体现。[2]

近年来，从深圳海事局党组书记林嘉祥在酒店借酒撒疯，被网友“搜索”出身份遭免官，到上海“钓鱼执法”事件中上海闵行区交通执法大队被判违法；从云南省晋宁县看守所的“躲猫猫”而死还原为狱霸行凶杀人，到湖北省巴东县的“邓玉娇案”由“故意杀人”改为“防卫过当”；从杭州“富家子飙车撞人案”到“我爸是李刚”事件等等，所有这些案例，无不彰显出网络监督力量的强大。在互联网时代，一切违法行为和腐败现象都可能暴露在网民面前并诉诸公众，真可谓天网恢恢。这是以往任何时代都无法想象的，也是任何其他监督形式不可比拟的。

二、互联网发展对政府管理的挑战

任何科学技术的影响都具有两面性，互联网技术也是如此，它在为政府管理提供新的途径、创造新的空间的同时，也给政府管理带来了新的问题和挑战。这主要表现在以下四个方面：

1.网络信息安全的挑战。网络信息安全的挑战主要有两个方面：一是信息丢失和信息控制问题。由于信息越来越依赖网络进行存储、利用与传输，信息系统的故障将可能直接导致有用信息的丢失或泄密。数字化的网络社会是十分脆弱的，网络“黑客”运用电脑和网络技术，寻找计算机系统和信息交换系统的弱点，就可以非法截取或篡改数字信息，破坏系统的正常运作，甚至捣毁整个系统。中国是世界上遭受黑客攻击的主要受害国之一。据不完全统计，2009年中国被境外控制的计算机IP地址达100多万个；被黑客篡改的网站达4.2万个；被“飞客”蠕虫网络病毒感染的计算机每月达1800万台，约占全球感染主机数量的30%。[2]信息的丢失和泄露已经给人类的数字生活带来了灾难性的打击。二是信息失真问题。由于信息是通过电脑上传的，从登陆到发布，都是由服务器自动完成的，不会受到相关机构的审核，其可信度就无法保证。又因为网络的匿名性，网民成分的复杂性，再加上技术上难于防范等原因，网上存在大量的虚假信息也在所难免。更有甚者，还利用网民的同情心，制造虚假民意。毫无疑问，信息失真或虚假信息必然会干扰政府决策，给政府管理带来障碍和混乱。

2.互联网强大聚合效应的冲击。互联网改变了人们的组织方式，网络的普及和即时通信的广泛应用，使得互联网能够以最简单、最便捷的方式，轻而易举地聚集起大量民众。互联网时代，那些以往容易被忽视的“小人物”、非主流人群，通过网络被最大限度地组织起来。近些年来，通过微博、手机短信、电子邮件、QQ、博客等各种互联网工具，网络媒体吸引着庞大的非主流人群。

网络的即时性、匿名性，使得网民很容易突破地域限制聚集在一起，不需要传统媒体的审查和批准就可以毫无顾忌地“言所欲言”，有的甚至是散布谣言，成为群体性事件的“导火索”、“助燃剂”。信息的同步交流，密集互动，很容易产生网络“蝴蝶效应”，使事态恶化，难以控制，甚至演化为一种“多数人的暴力”。互联网已成为网民在群体性事件中行动的工具和平台，它的行动力量已经超出互联网，延伸到现实生活中，甚至可能造成大规模的街头行动。2011年8月发生在英国的骚乱事件就是鲜活的例证。为此，英国媒体呼吁民众“负责任地使用微博等社交网络工具”。[6]可见，网络强大的聚合效应是对政府管理的新挑战。

3.互联网对公共安全的威胁。当前，我国正处于社会转型期，社会结构、社会组织形式、社会价值理念正在发生深刻变化，利益矛盾日渐突出，人们思想活动的独立性、选择性、差异性明显增强，整个社会处于各种危机的高发、频发和并发时期。“网络是一种技术，更是技术上建立起来的一种新的社会形态。”[4]互联网不仅能以舆论的方式对现实社会的矛盾及时反应，迅速聚合，而且，作为一个网络社会，它本身也可以形成矛盾、制造冲突。再加上互联网的开放性和虚拟性，使它很容易成为公共安全事件发生的源头，成为公共安全的潜在威胁，加大了政府管理的难度。

4.网络犯罪的挑战。网络犯罪是针对和利用网络进行的犯罪，网络犯罪的本质特征是危害网络及其信息的安全与秩序。网络的开放性、虚拟性特点，使得网络犯罪成本低、风险小，具有极高的隐蔽性。近年来，我国的网络犯罪呈上升趋势，各种传统犯罪与网络犯罪结合的趋势日益明显。诸如网络诈骗、网络盗窃等侵害他人财产的犯罪增长迅速，制作传播计算机病毒、入侵和攻击计算机与网络的犯罪日趋增多，利用互联网传播淫秽色情及从事赌博等犯罪活动突出。据统计，1998年公安机关办理各类网络犯罪案件是142起，2007年就增长到2.9万起，2008年增长到3.5万起，2009年更是达到了4.8万起。[2]网络的虚拟性、超时空性等特点，增加了网络犯罪案件的侦破难度。同时，网络犯罪的危害性远非一般传统犯罪所能比拟，它不仅会造成财产损失，而且可能危及公共安全和国家安全。网络的普及程度越高，网络犯罪的危害就越大。因此，网络犯罪已成为政府管理的重大挑战。

三、发挥网络优势，创新政府管理

面对互联网发展带来的机遇与挑战，政府管理当积极创新，充分发挥互联网的优势，化解互联网发展带来的挑战，努力探索政府管理科学化的路径和方法。

1.积极推行社会事务的电子化管理。社会事务的电子化管理，是促进政府管理的科学化、高效化，完善政府管理决策信息和智力支持系统的关键环节。要充分发挥互联网高效、交互和集成性的优势，建设社会事务的电子化管理平台。这样不仅可以通过互联网最大限度地听取民意、汇集民智、了解民情，还可以实现“网上”与“网下”的互动，更大程度地激发民众参与社会事务的热情，赢得民众主人翁意识的回归。各级政府管理机关通过电子化管理平台，可以更好地把握政府管理的脉搏和“痛点”，找到网络良性互动的渠道，更快地纾解民怨，缓解社会矛盾。近年来，浙江省湖州市公安局打造的“警务e广场”开通以后所取得的良好效果便是最好的例证。[7]

事实证明，网络与政府管理的有效“结缘”，利用网络进行政府管理，已成为政府管理的一种有效载体，开辟了官民双方良性互动的全新平台，是互联网时代听取民意的大势所趋，是创新政府管理的新路径。

2.研究网络社会的特点，积极应对突发性事件。网络社会的管理是政府管理的重要方面，是各级政府面临的新挑战。加强网络社会管理要科学分析网络发展的新形势，正确认识网络社会的新特点，充分发挥网络优势，转变管理观念，创新工作方式。要通过互联网提供的丰富多样的信息传播方式，诸如微博、博客、电子信箱等开展献计献策活动和通过组织重要事件征求意见等形式，全方位整合社会上的不同意见，构建政府与民众良性互动的网络政府管理模式，促进政府管理的民主化、科学化，完善政府管理决策信息和智力支持系统。

网络强大的聚合效应，往往使突发事件演变为社会公共事件，在网络上迅速放大，对此应有预期和准备。当突发事件发生之后，政府要坚持公开、透明的原则，及时公布相关信息和事件进展。“及时‘发声’，是面对网络的首要回应法则。”[8]如果网民的关注得不到及时回应，就可能发布带情绪化的甚至是猜测的信息和意见，借助网络“放大镜”、“扩音器”的功能，信息组合就可能向谣言方向发展。这样就会对政府及时有效地处理这些突发事件造成不利影响，甚至使事态恶化，向不可预知方向发展。

3.重视网络民意，引导网络舆论。网络已成为中国民众表达民意、参与社会事务的重要平台。网络民意不仅有精英阶层的言论，还有来自其他阶层的声音。纵观网络民意，不论是反腐倡廉、寻求社会公正，还是渴求社会和谐，绝大多数网民所表达的意见都是真实的表白，代表了底层百姓的呼声。这些“送”上门的“原汁原味”的民情民意，没有装饰，没有掩蔽，对各级政府管理者来说，是难能可贵的决策资源。据抽样调查统计，每天人们通过论坛、新闻评论、博客等渠道发表的言论达300多万条，超过66%的中国网民经常在网上发表言论，就各种话题进行讨论，充分表达思想观点和利益诉求。[9]

在重视网络民意的同时，需要警惕一种现象，就是所谓的假民意，即由某些网络操手操纵出来的“民意”。对这种现象，一方面，公众应该增强责任意识，自觉抵制假消息的传播，在不知情的情况下，不跟风发表意见。另一方面，政府要有所作为：一是在技术上对网络民意的表达有所控制；二是决策部门应该主动、科学地筛选和辨别网络民意的真实性。当然，更重要的是要引导网络舆论。首先，要站在提高党的执政能力、构建和谐社会的高度，将网络宣传纳入党的宣传事业整体格局之中。其次，要加强互联网主流阵地建设，重点加强公共论坛建设，打造互联网宣传主阵地。第三，要鼓励党和政府官员建立个人网络空间，拓宽政治宣传渠道。最后，要创新互联网时代党的方针政策宣传模式和方式，推动政务信息的公开透明。

4.加强网络法规的建设与完善。世界互联网的发展历史不过几十年，在我国的发展也才17年。互联网作为一个新兴媒介其传播方式和传播环境与传统媒介大不相同，相关的法律法规无法在短期内得到完善，法律缺位的现象比较严重。如作为当前最高的互联网法规《中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定》，只是从宏观上提出互联网管理的要求，缺少细则，对网民作为直接传播者方面的职能没有相应的法律约束。因此我国应该尽快加强和完善针对互联网管理的法律法规，用法律手段来规范网络发展，只有法律法规健全了，网络发展才能有准绳和依据，网络社会才能健康发展。同时，要坚持有法必依、执法必严、违法必究，努力落实现有的各项法规。要健全外部监督机制，鼓励网民积极举报网络犯罪及其他犯罪，对网络虚假新闻和其它媒体假新闻采取法律手段积极整顿、治理。

总之，政府管理创新是中国社会发展的必然要求，也是适应政府管理环境变化的唯一出路。面对互联网带来的机遇与挑战，政府管理唯有与时俱进，发挥互联网的优势，化解互联网发展带来的挑战，才能实现“提高社会管理科学化水平”[2]的时代要求。

[1]中国互联网络信息中心.第28次中国互联网络发展状况统计报告[EB/OL].（2011-07-19）.http://www.cnnic.net.cn/dtygg/dtgg/201107/t20110719_22132.html.

[2]中国国务院新闻办公室.中国互联网状况[EB/OL].新华网，（2010-06-08）.http://news.xinhuanet.com/politics/2010-06/08/c_12195221_3.htm.

[3]郑曙村.互联网给民主带来的机遇与挑战[J].政治学研究，2001，（2）.

[4]修武.一边是焦虑，一边是狂欢[J].政工研究动态，2009,（4）.

[5]潘祥辉.去科层化：互联网在政治传播中的最大功能[N].中国社会科学报，2010-12-16（8）.

[6]新华.英媒：请负责任地发微博[N].羊城晚报，2011-08-14（A05）.

[7]毛寿龙，杨志云.湖州“警务广场”创新的制度意蕴[J].公安学刊:浙江警察学院学报，20l0，（4）.

[8]肖潘潘.网络时代的回应法则[N].人民日报，2011-08-15（11）.

[9]胡锦涛.扎扎实实提高社会管理科学化水平[EB/OL].新华网，（2011-02-19）.http://news.xinhuanet.com/poli tics/2011-02/19/c_121100198.htm

D63-3

A

1002-7408（2011）12-0029-03

戴志国（1977-），男，安徽南陵人，法学硕士，北京理工大学珠海学院文法学院讲师，主要研究方向：中国政府与政治。

[责任编辑：孙巍]