浅议地方立法质量跟踪评估标准之构建

□ 任尔昕 王铖

地方立法质量跟踪评估是具有立法评估资格或能力的主体对已经实施了一段时间的现行地方性法规、规章，按照一定的标准和程序，采用科学的方法和技术进行全面客观的跟踪调查、分析和评价，提出维持、修改或者废止等建议，并将评估的结论作为进一步修改完善的重要依据。自2000年起，山东、甘肃、云南、北京、福建、湖北等省市先后进行了地方立法质量跟踪评估[1]，并取得了一定的成效。但由于我国地方立法质量跟踪评估制度的研究尚不系统、深入，完善的评估体系尚未建立，仍然存在着评估工作不规范，缺乏科学标准等问题。因此，地方立法质量跟踪评估标准的研究，对于保证地方立法跟踪评估的科学性和合理性以及评估结论的可靠性和有效性，具有重大的理论价值和现实意义。

一、关于地方立法质量跟踪评估标准的内涵分析

地方立法质量跟踪评估标准是构建地方立法质量跟踪评估体系的核心内容。然而，什么是地方立法质量跟踪评估的标准呢？国内学者的论述可谓是仁者见仁，智者见智。有的学者认为，它包括三类标准，即合目性标准（评价其立法目的是否科学、合理以及在法规实施过程中是否达到立法目的）、合法性标准（评价其立法从实体到程序是否合法）、技术性标准（主要从狭义的立法技术角度考察法规的协调性、完备性和可操作性）[2]。有的学者提出可以将其分为内在标准和外在标准。其中，内在标准包括合法性标准、正义性标准和合目性标准；外在标准包括完整性标准、明确性标准和协调性标准等[3]。此外，有的学者还提出了五个标准：即效率标准，是指法律实施所达到的水平（收益）与所投入的人财物力资源之间的比率关系；效益标准，指立法实施所达到的效果与其实施成本的比较关系，一般包括经济效益和社会效益；效能标准，指法律实施绩效与立法预设的绩效目标之比；公平标准，指法律法规实施后所导致的与该法律法规有关的社会资源、利益及成本公平分配的程度；回应性标准，指法律对社会环境的各种变化作出的反馈程度[4]。在具体实践中，甘肃省将其评估标准具体分为法理标准、实践标准、技术标准和实效标准。目前学术界还没有形成一套统一规范的评估标准，实践中现有评估标准也较为紊乱。

地方立法质量跟踪评估是地方立法工作的延续。评估地方立法质量的高低，不仅应考虑其立法内容、立法程序、立法技术等方面所表露出的质量问题，而且还应当评价其立法目的、立法价值等更深层次的质量问题；不仅要考量法规、规章的内在品质，还应当考量其实施后的社会效果，即社会效益和经济效益。其目的是为了发现立法与执法、法律实施等过程中存在的问题，与“立、改、废”相结合，为今后如何改进地方立法工作提供积极的意见和建议。可以认为，具体对一项地方性法规、规章进行完整系统地评估应包括三部分内容，即：立法价值评估、文本质量评估以及实施绩效评估。因此，地方立法质量跟踪评估标准综合了立法价值评估标准、文本质量评估标准和实施绩效评估标准，主要是对地方性法规、规章的实施效果进行评估，了解其实施后取得的成果，并发现在实施中存在的问题，分析其中各项制度设计的合法性、合目性、协调性、可操作性和成本效益，从而得到科学客观的反馈信息，以便及时修改和完善法律制度，更好地发挥地方立法的规范作用。

通过比较分析认为，地方立法质量跟踪评估标准就是指对地方性法规、规章的立法价值、文本质量以及实施绩效等进行描述、解释、衡量和评价的一系列法律准则和规则的总称。它是按照一定指标经地方性法规、规章质量及实施的具体效果分解并量化为不同的指标组群，由组群内各单项指标及其要素共同排列组成的即成一体又相互联系的，以衡量其立法价值、文本质量及实施绩效的指标综合而成的一个统一体。构建其标准体系就是通过定量分析与定性分析的结合，来建立起一种对地方性法规、规章的立法价值、文本质量及其实施绩效能够准确评价的科学分析架构，并基于这一架构能够使我们建立起有效的信息反馈机制和高效的调节机制，以有效地保障地方性法规、规章立法价值的合理性、文本质量的科学性及法规实施的有效性。

二、建立地方立法质量跟踪评估标准所应遵循的基本原则

地方立法质量跟踪评估标准是地方立法质量跟踪评估制度的重要组成部分，是反映地方性法规是否需要修改、废止的检验标尺。如何建立科学的评估标准，对开展评估工作将起着举足轻重的作用。必须遵循一定科学合理的原则和要求，使评估标准更具有可行性和可操作性。

第一，普遍性与特殊性相结合的原则。地方性法规、规章所调整的社会关系纷繁复杂，因此，标准体系既要对共性的法规、规章要素作出评估，也需要对特别的法规、规章要素进行评价，对于其共性的要素可以采用基本的通用指标进行考量，而对于涉及专业管理的特别要素则可以采用专业化的修正指标作出判断和评价。在通用指标和修正指标的设计上，要充分坚持普遍性与特殊性相结合的原则。

第二，应然性与实然性相统一的原则。地方立法质量跟踪评估是立足于现实法律文本质量和法律实施效果以及立法价值的分析，通过对法规实然性的认知，来评价立法目标、立法价值等应然性的实现程度，进而发现法规中的问题或者其实施中的症结所在。因此，标准体系必须将应然性与实然性两者很好地统一起来，才能使该评估得出更全面、更科学的结论。

第三，定性与定量相结合的原则。地方立法质量跟踪评估中对立法价值和实施绩效的评估本质上是一种定性认识和分析。定性认识是定量认识的前提和基础，定性指标也要尽量量化。但不是所有的评估指标都能够量化，对所有的评估指标进行量化也是不太现实的，也没有必要。科学的地方立法质量跟踪评估标准体系既包括定性指标，又包括定量指标，需要将二者紧密结合。定量指标和定性指标的有机结合，可以使评估结果更为科学真实，更具有综合性和导向性。

第四，系统性与层次性相结合的原则。地方立法质量跟踪评估标准体系是一个复杂的系统，它由不同层次和不同的评估要素组成。各层次、各要素之间又形成若干个既相互联系又相互独立的子系统，是一个系统性和层次性的集合体。系统性原则要求评估标准应全面、相互关联，并且通过各项指标的相互配合，全面、系统地体现地方性法规、规章的立法质量。层次性原则要求所构建的标准体系应该由分属于不同层次的指标构成。

三、地方立法质量跟踪评估标准体系的具体型构

科学、客观、有效地评估某项地方性法规或规章，就需要针对其设计一套评估标准，使其中的各项指标能够全面准确地反映其立法质量。构建地方立法质量跟踪评估标准体系具体包括三个基本要素：维度、基本标准、指标。维度是评估对象、评估行为的类型区分，规定了评估的基本向面，从宏观上来科学地规划评估标准体系。一个评估维度之下可有多个评估基本标准。基本标准具有普遍性，是各项法规、规章进行评估时均要用到的、普遍适用的普通标准，也是法规评估的定位、价值取向及评估原则的具体承受者。指标是对基本标准的细化和分解，是评估的具体手段，可以看做是基本标准的直接载体和外在表现。一个评估标准之下有若干个评估指标，这些指标的形成是依据相关度、隶属度的程度编排划定的。不同的法规可以参照同样一个评估维度和基本标准，但其评估指标可能有很大的不同。构建地方立法质量评估标准体系，出于简单明了和简便易行的目的，需要精选出最能说明问题的评估指标。以下拟从立法的价值、形式、事实等三个不同的维度来构建地方立法质量跟踪评估标准体系。具体包括四个基本标准，即价值标准、法理标准与技术标准、实效标准。每个标准又包含若干个动态的指标，分别从法规、规章的价值导向角度、文本形式角度和实施效果角度衡量其立法质量的高低。这个崭新的相对格式化并动态发展的地方立法质量跟踪评估标准体系由三个层次构成：第一层级是维度。评估标准体系对维度的借鉴可以使立法的评估层面更加条理化，使评估视角更加集中，评估标准更具有可比性，以此促进地方立法质量跟踪评估的不断规范。对地方性法规、规章进行科学合理的质量评估主要是从立法价值维度、立法形式维度、立法事实维度等三个维度进行。在内容上，这一层级之所以划分为价值、形式、事实等三个维度，主要是借鉴公共部门绩效评估标准体系的层次性和系统性原理的结果；同时也是充分考虑到地方性法规、规章作为一种公共产品的独特性和唯一性的科学划分。地方性法规、规章很难用技术评估中通常采用的硬性标准即一些可以量化的数据标准去评估，因此就有了定性和定量分析相结合的三个维度的综合评估。具体来讲，价值维度统摄法规的立法价值理念，即立法价值标准；形式维度统摄法规的文本质量，主要从法规文本的法理标准和规范标准两个方面考量；事实维度统摄法规实施的事实情况，即实效标准。第二层级是基本标准。在评估标准体系中，基本标准是第一层级的三个基本维度统摄下的基础性、总括性标准。其数量少、概括性强，在整个评估标准体系中占据着核心位置。它主要包括价值标准、法理标准和规范标准、实效标准。立法价值标准考察地方性法规、规章立法价值的合理性，所追求和体现的价值是否合理，是否符合科学发展观的要求。立法形式维度下的法理标准主要考察所立之法的法理依据，即考察地方性法规、规章与宪法、法律、行政法规等上位法是否相抵触，与配套法及有关文件是否衔接。规范标准主要考察立法技术是否规范，法律逻辑结构是否合理，语言文字是否表达准确、严谨、平实易懂。实效标准主要考察地方性法规、规章在制定后实施的效果、效率及其公众的认知度情况。以概括性强的基础性标准作为地方立法质量跟踪评估标准体系的基本标准，支撑着体系的稳定，并规范体系的条理。第三层级是评估指标。基于地方性法规、规章所具有的共同性，对于其评估可以建立共同的、一般的、基础性的指标，即通用指标；也可以建立一些特殊的、个别的、有针对性的指标，即修正指标。通用指标是各项地方性法规、规章评估时均要用到的通用的指标，具有一定的通用性。修正指标则可以根据具体的法规、规章而具体设定。根据不同的法规、规章目标要求，可以添加不同的修正指标，构成具有针对性的评估标准体系。修正指标是对通用指标进行校正的重要辅助指标，具有动态和开放的特性，既可以依赖于通用指标也可以独立发挥作用，是地方立法质量跟踪评估标准体系的重要组成部分。其运用能够带动整个地方立法质量评估的标准体系与时俱进。

（一）价值维度——立法价值的合理性

价值维度下的价值标准是评估主体在评估过程中所坚持、依据的倾向性准则和原则，反映了评估主体的信念、理想和价值追求。地方立法质量跟踪评估的价值标准应当建立在特定的历史与现实、文化与伦理、社会与经济等多元价值取向的基础之上。地方性法规、规章作为调整社会关系的法律规范，必须满足人们对法律所诉求的传统价值，即体现正义性、维护秩序、保护社会主体的自由和安全等。此外，当前我国科学发展观已深入人心，成为全国人民的共识，全面、协调和可持续的科学发展观所内具的价值理念丰富和发展了法的传统价值理论。因此，科学发展观也理应成为地方立法的价值追求，成为地方立法质量跟踪评估的核心价值标准，具体由社会生产力指标、社会公正指标和人的全面发展指标三个方面构成。科学发展观的第一要务是发展。生产力指标既是评价一个党、国家战略方针的根本指标，也是评估每一项法规、规章的根本指标。地方性法规、规章的好与坏，进步与落后，归根到底取决于它有无或在多大程度上解放生产力、促进生产力的发展。地方性法规、规章着重于对地方社会利益进行权威性的规范和分配。生产力发展、经济繁荣带来的利益应该公正、公平地进行分配，由于市场本身的缺陷，在社会利益的分配方面存在着市场失灵问题，公正、公平分配并不能一定实现。法律法规能起到弥补市场失灵的作用，关键在于它的公正、公平性。公正、公平是各项法律法规存在的前提条件。人的全面发展是指人的自我意志获得自由体现，人的各种需要、潜能素质、个性获得最充分的发展，人的社会关系获得高度丰富，每个人都成为自主的、负责的、具有创造力的和能动的人。地方性法规、规章将人作为出发点和最终目的，应努力保护个人的基本权利和发展机会，为每个人的全面发展提供和创造条件，最终把人的全面发展放在首要地位。人的全面发展指标是构建社会主义和谐社会的内在要求，是实现地方性法规、规章的科学化、民主化的必要因素。

（二）形式维度——文本质量的科学性

地方立法质量跟踪评估也离不开对地方性法规、规章形式的分析与评估。地方性法规、规章的形式，意指地方性法规、规章所存在和产生的法理依据和具体的外部表现形态。具体包括地方性法规、规章的法理基础及规范形式。考察形式维度下地方性法规、规章文本质量的科学性，就需要从其法理标准和规范标准这两个方面进行。

1.法理标准

法理标准是指用法的一般原理来评价某一项地方性法规、规章立法质量的高度。从法理学的角度来看，地方性法规、规章作为上层建筑的范畴，应当体现当地政府的意志，符合本国的宪法要求，同时具备法的一般功能和特征。地方立法质量跟踪标准体系在法理标准的层面上，主要有以下评估指标。第一，合法性。对地方性法规、规章的合法性进行评估，就是要检测被评估的地方性法规、规章的立法依据是否合法，是否与上位法相抵触，是否与同位法相衔接和协调，是否符合法定程序，同时，还要检测立法部门是否超越立法权限越权立法等。即①立法依据的合法性；②立法内容的合法性；③立法主体的合法性；④立法程序的合法性。第二，合目性。科学地评价地方性法规、规章的立法质量，还要看该法规、规章是否在立法过程中贯彻和落实决策者的立法决策，能否准确、全面和充分地反映决策者的立法目的，立法目的表达是否明确、具体和切实可行。第三，权利与义务的平衡性。地方性法规、规章应当从实体上达到权利与义务的一致性，在程序上保证权利得以实现。在设定权利与义务时，要坚持权利本位，以权利为起点、为核心。第四，法律责任。“法律责任作为法律允许的保证机制，是法制不可缺少的环节”[5]。地方性法规、规章中法律责任的设置要科学合法，具有可操作性，能够量化。坚决杜绝法律责任条款不协调、缺乏衔接，条款过于原则，有明显的空白漏洞等现象。

2.规范标准

地方立法是一项技术性、科学性很强的工作，地方性法规、规章的制定必须遵循一定的立法技术规范。立法技术对立法质量以至整个立法的科学化、民主化、现代化，都有非常重大的影响。在法律体系、立法程序越来越完善的今天，立法技术的好坏，往往直接决定了地方性法规质量的优劣。规范标准主要从立法技术角度考察地方性法规、规章的纵向、横向以及内部的协调性，各项制度的衔接性；评价法规的结构和逻辑关系是否合理、规范；评价立法语言表达是否准确、简练、易懂；名称使用是否规范。主要包括：第一，协调性。立法作为人们的一种社会规范，不仅应当完整、明确，而且还应当协调、统一。协调性主要是指单个法规内部的协调；同位阶法律法规之间的协调；不同位阶法律法规之间的协调；整个法律体系相互之间的协调。第二，结构安排。任何一部地方性法规、规章要能系统、完整、全面地表述立法者的意志内容，反映现实社会关系要求，就必须具有一定的结构。在评估过程中，对地方性法规、规章的结构考察主要是看其结构安排是否适当和规范。第三，逻辑关系。法规、规章结构中，分则的内容必须紧扣总则所明确的宗旨、根据和任务、基本原则和指导思想、适用范围以及管理权限等概括性内容；分则内容也要层次清晰，顺序适当；附则应当根据总则和分则的内容作出有针对性的技术性规定。法规、规章条文规定的行为模式和法定后果模式在体系和内容上具有完整性，要完整地规定各有关主体、客体、行为、事件、结果等方面的内容。第四，语言表述。地方立法语言，是指制定地方性法规、规章所使用的立法语言。地方性法规、规章立法语言要体现地方性和民族性；要做到准确性和肯定性相结合；立法语言中字、词、句、标点要符合法律规范。第五，名称。法的名称作为法的内部结构中的第一层次的、每件法都必备的要件，它的科学化和完善化，对立法、司法、守法以至法学研究的科学化、完善化都有重要的意义[6]。地方性法规、规章中名称的使用力求科学、完整、准确、简洁和合法。

（三）事实维度——法规实施的有效性

事实是指在经验中表现出来的真实性，或者从必然性中推断出来的事件、性质或关系。事实评价可以通过能够反映事物过去、现在和将来存在状况的数量值、比率关系、统计结果等一些可以测量的客观指标来进行。事实维度反映在地方立法质量跟踪评估中，主要就是对地方性法规、规章实施绩效的评估。依据实效评估标准对地方立法质量进行评估，以期揭示其在运行过程中，可操作性如何，有无地方特色，是否与社会实际相结合，成本效益如何，对国家、社会和个人产生了什么具体影响或作用以及影响和作用是否明显地具有客观规律性，进而从事实上客观、具体地对其实施绩效作出全面系统地评价。实效标准主要包括实践性、效果性、效率性以及回应性等四个指标。第一，实践性。一件地方性法规、规章出台之后，实践是第一位的。实践是检验真理的唯一标准，同时也是检验地方立法质量好坏的根本标准。对地方性法规、规章的实践性评估应从六个方面出发：一是可操作性。可操作性是一部地方性法规、规章能否得到有效执行的关键。二是地方特色。地方立法工作者必须坚持从实际出发的原则，要根据本行政区的具体情况和实际需要制定出地方性法规、规章。三是符合社会发展规律。地方性法规、规章要顺应它所规范和调整的社会关系等客观事物运行和发展的规律，而不能违背其客观规律。四是符合经济发展规律。地方性法规、规章作为人们管理地方经济的手段，必须正确地反映经济发展规律的要求。五是符合社会实际。每一项地方性法规、规章的出台都必须是本地社会实际的需要，是建立在本地社会基础上的，充分反映当地实际需要的结果。六是有前瞻性。地方立法不仅要反映现实社会，同时还要为社会的发展指明前进方向，具有一定的预见和导向作用，引导社会向前发展，体现一定的前瞻性。第二，效果性。地方立法质量跟踪评估也要全面检测立法效果，也就是说需要考察地方性法规、规章的实施结果是否解决了具体的社会问题，迎合了当地人民的具体需求，达到了立法最初的目标。第三，效率性。地方立法的效率就是指整个地方立法活动和法规、规章运行过程中所花费的成本与法律成果反映出的效益之比。效率评估主要体现为立法的成本效益分析，对立法成本和立法效益进行对比分析，通过分析其实施后是否取得了积极的社会效益和经济效益来评价该法规的实施绩效。第四，回应性。由于法律主要实现的是大多数人的利益，因此，在法律的制定和实施过程中公民的参与和回应必不可少，而公民的参与和回应程度高低也是衡量立法是否成功的重要标准。回应性具体到地方性法规、规章的实施效果上，主要通过公众的认知度、满意度和执法、司法部门的信息反馈进行评价。

四、小结

前文所介绍的标准所含指标是地方立法质量跟踪评估基本都能够普遍适用的，即通用指标，而具体到每件法规、规章，则需要根据其具体内容确定具体的评估指标。比如针对环保领域的地方性法规可以确立可持续性、健康影响、气候变化、能源消耗等修正指标。在具体的评估实践中，要将通用指标和修正指标相结合，共同构成评估标准体系，以确保最终评估结果的科学性和公正性，真正实现地方立法质量跟踪评估的意义和功能。

注释：

[1]各地称谓不同，有的叫“立法后评估”，有的叫“立法效果评估”，还有的叫“立法后评价”、“立法跟踪评估”等，但其实质都是地方立法质量跟踪评估。

[2]卿泳：《立法评价对于提高地方立法质量的意义》，载《民主与法制》2005年第5期。

[3]李长喜：《立法质量检测标准研究》，载周旺生主编《立法研究》第2卷，法律出版社2001年版。

[4]汪全胜：《立法后评估的标准探讨》，载《杭州师范大学学报》2008年第3期。

[5]张文显：《法哲学范畴研究》，中国政法大学出版社2001年版，第116页。

[6]周旺生：《立法学》，法律出版社2004年版，第336页。