维护海员权益法律保障机制研究——从部分国家和地区履行《2006年海事劳工公约》的角度*

邵 帅,郭 萍

(1.大连海事大学法学院,辽宁大连 116026;2.烟台海事局,山东烟台 264000)

随着瑞典政府于2012年6月12日向国际劳工组织递交正式批准《2006年海事劳工公约》的法律文本,批准公约的国家达到了28个。在国际社会的共同努力下,公约向着正式生效又迈进了一大步。公约规定的生效条件有两个,一是批准公约的国家数达到30个,二是批准公约的国家船舶总吨位占到世界船舶总吨位数的33%。目前,公约生效的第二个条件早已满足,至2012年6月,批准公约国家的船舶总吨位数已超过世界船舶总吨位数的56%。考虑到有6个国家是在近半年批准公约的,[1]这说明近期大多数国家批准公约的国内程序已完成或接近完成,将会有更多的国家于近期递交批准文件,基本可以肯定,公约将会在几个月内满足生效条件,并于满足生效条件的12个月后正式生效。

公约自2006年订立以来,国内许多学者均撰文对公约内容予以全面介绍并分析对中国相关行业的影响(如王秀芬教授撰写的《国际劳工组织的船员立法趋势及我国的对策研究》),但是鲜有对各国及地区如何履行该公约方面的介绍和分析。笔者从一些有代表性国家和地区履行公约的情况入手,提出亟待解决的相关问题及建议,呼吁政府相关部门加快立法进度,采取切实有效的措施保障海员权益。

一、国际劳工组织与《2006年海事劳工公约》简介

国际劳工组织(I LO)成立于1919年,1946年成为联合国专门机构,是联合国机构中历史最悠久,地位十分重要的专门机构。截至2012年1月,共有183个会员国,总部设在瑞士日内瓦,在世界范围内设立了40多个分局,中国是创始会员国之一。I LO的宗旨是“通过劳工立法和开展合作,促进社会正义,维护世界持久和平”。I LO通过召集其成员国的政府、雇主和工人三方,制定劳工标准、政策和策划实施程序,促进体面劳动在世界范围内实现。因此三方性是该组织的特点,即该组织之下的所有会议都有政府代表、雇主代表、工人代表参加,三方代表都有独立平等的发言权、表决权,不受国家的约束。

I LO于1920年起制定有关海员方面的国际标准,至2006年已有数十个专门针对船员的公约及其他法律文件。但随着航运业的不断发展,一些公约设定的标准未能得到及时更新,已无法满足当代海员船上工作和生活的需要。I LO现有的大部分海事公约,是处理单一方面问题的文件,使得I LO成员国很难全部批准和实施相关要求,也导致I LO许多公约被批准的程度较低。同时考虑到航运业是真正的全球性产业,需要有整个行业适用的国际标准以打击低标准船,I LO理事会于2001年开始对以往制订的海事劳工公约及协定进行修订合并,以期就海员生活和工作环境等相关议题提供简明、易懂、全面的指导。经过近5年的酝酿,《2006年海事劳工公约》(简称《劳工公约》)终于在2006年2月23日举行的第94届国际劳工(海事)大会上获得通过。I LO希望通过该公约的实施,帮助船东获取平等的竞争环境,帮助全球120万船员获得体面的工作。

《劳工公约》由条款、规则和守则三部分构成。条款和规则规定了成员国的核心权利、基本原则以及成员国的基本义务。守则部分是对规则的进一步细化。它由A部分(强制性标准)和B部分(非强制性导则)组成。规则和守则被划归为五个领域,即标题一“海员上船工作的最低要求”[公约在船员培训和值班方面与《1978年海员培训、发证和值班标准国际公约》(STCW)相衔接];标题二“就业条件”;标题三“起居舱室、娱乐设施、食品和膳食服务”;标题四“健康保护、医疗、福利和社会保障”;标题五“遵守与执行”。

二、中国加入《劳工公约》的必要性和紧迫性

随着经济发展,中国已经成为了航运和造船大国,批准公约后会承担较大的履约责任,这也是中国一直犹豫是否批准该公约的原因之一。其中一些技术性和成本方面的不利分析已有学者进行了较为详细的阐述,但如果上升到产业和国家核心利益的层次来看,确实有批准该公约的必要性和紧迫性。

中国传统上是一个船员大国,但是这种情况已经有所变化。目前中国约有40万人具有海员资格,其中具有高级海员资格的约13.5万人①参见交通部副部长徐祖远在第94届国际劳工(海事)大会上的讲话。,除去转到陆上工作的,据推测实际在船的职业海员不到20万人,高级海员不到7万人。这个数量还是在国家大力发展海员教育,扩大航海类教育培训机构规模的前提下取得的。从近几年航海院校毕业生的双选会情况来看,50%以上的航海院校本科生不愿意上船工作。即使选择了船员职业,也打算在未来几年退出该行业,预计真正能将船员作为终生职业的不足20%。[1]海员数量不再持续增长的拐点在中国或已到来。目前不少国内船东到东南亚国家聘请海员就是一个有力的佐证。

在海员数量将失去优势的同时,海员教育的质量也不容乐观。由于船员市场需求的巨大空缺,一些地方在师资和培训硬件跟不上的情况下,盲目扩大培训机构的规模,导致的结果就是牺牲教学质量,单纯获求数量。此外由于船员职业的艰苦性,目前沿海发达城市学习航海专业的学生已寥寥无几,生源基本来自内陆经济欠发达地区,这些长期在陆地生活的学生,绝大多数人直到实习阶段才见到真正的海洋,对船舶和船上生活缺乏感性认识,大多是靠死记硬背通过考试,很难相信这样培训出来的学生会在国际海员市场上具有竞争力。

造成上述状况的原因是多方面的,既有学生缺乏吃苦耐劳精神等自身原因,也有陆地赚钱机会多,船上待遇已不具有优势等经济原因。还有一个重要的原因导致海员数量流失和素质下降,那就是海员得不到应有的社会地位与体面的工作环境。比如:部分国内公司船员待遇一直在低端徘徊,尤其在休假期间的待遇低得可怜,还要交纳各种税费;一些小型船公司船况不佳,船上工作环境恶劣;船员劳务外派受限,需要经中介公司的“扒皮”后才可以到国外船上工作;小型船公司和船员个体投保会被保险公司拒保,因为船员属于高风险职业,保险公司不愿开展船员意外险业务;船员利益受损时控诉无门等。

《劳工公约》的出台其实提供了一个提升船员待遇,使他们获得体面工作环境的大好机会,如果不能抓住机会并全面完善及修正国内海员权益保障方面的立法,海员数量质量齐下降的趋势将可能延续,如果继续恶化下去,将不能满足中国航运需要,航运安全将无从保障,因此希望中国政府能够对此引起足够重视,并尽快制定具有战略性的海员保护政策,并出台相应的法律法规。

三、部分国家和地区履行劳工公约的准备情况及对中国的借鉴和启示

履行公约实际上是国际法上“条约必须遵守原则”在缔约国内的具体体现,该原则的含义是:条约生效后,缔约各方应严格按照公约(条约)的规定,行使自己的权利并履行义务,不得随意违反。

对《劳工公约》而言,履行《劳工公约》将会给相关各方带来不同程度的义务负担:对缔约国来说包括制定政策法规,建立相关培训和监督检查机构等;对缔约国的造船行业来讲将要调整船舶建造标准,进行必要的技术升级等;对船公司而言需要遵守国家的具体法律规定,配套规章制度并承担由此带来的成本增加等。公约对不同国家的影响也是有区别的,对于航运国家和船员输出国家来说,政府和船东履行公约所需承担的义务要相对重一些,方便旗国家的履约责任则会相应转嫁给实际船东国政府,从而承担相对较轻的履约义务。

(一)部分国家及地区履行公约情况

1.利比里亚

利比里亚共和国实行船舶开放登记制度,为世界第二大(方便旗)船旗国,在该国登记的船舶合计总吨位占世界船舶合计总吨位的11.14%。利比里亚于2006年6月批准了《劳工公约》,为世界上第一个批准该公约的国家。利比里亚海事立法主要有4个层次,法律层面有利比里亚海事法(L iberian Maritim e Law);法规层面有利比里亚海事规定(L iberian Maritim e R egulations);部门规定方面有相关要求(requirements);最后一个层次是一些规范性的文件如海事通告(marine notices)和指南(guidelines)等。

履行公约的主管部门为利比里亚共和国海事局副专员办公室,该部门有发布、实施相关法规的权利。为履行公约要求,利比里亚海事局第一时间颁布了一系列海事通告(MLC001-006)以期指导船公司、船舶经营人、船长及授权的各船级社为履行公约做好准备。具体明确了公约所涉及的主要方面的要求标准及检查程序,详细告诉船东应在哪些方面做好准备才能符合公约要求。实践中,该办公室并不负责日常具体事务,而是通过一家美国公司实施具体的履约工作,如审核、发证等,该公司名称为利比里亚国际船舶和公司登记局(L ISCR),利比里亚政府与该登记局通过签订合同进行合作。

由于利比里亚船旗船舶的船东大多为国外公司,故履约工作也主要是由那些国外船东承担,利比里亚承担相对较轻的履约压力。根据已公布的系列海事通告(MLC001-006),其海事当局所公布的政策基本与公约要求相一致,特别规定如下。

第一,具体实施。一是对适用范围进行了界定。《劳工公约》对船舶和海员的适用范围仅做了原则性要求,具体的界定范围需要成员国明确。利比里亚海事局所作的决定是:公约不适用于为科学考察和海底资源生产而进行钻井作业的平台。人员适用方面,规定下列人员不视为公约所指的海员:专业引航员;港口工作人员;特邀表演者;船舶检查员和验船师;船舶主管;修理和维护技术人员;临时搭乘工作人员等。二是考虑到相关检查的协调。由于现在船舶所面临的检查较多,为了减少对船舶正常营运的影响,目前利比里亚海事局正在考虑在船舶海事劳工证书初次审核后,后续的检查能够与ISM和ISPS审核制度相协调,使相关检查能够集中。三是规定不同意检查员或经授权的认可组织检查员所做决定时,船东可直接向主管当局申诉,从而平衡了相关方权利。

第二,海员权益保护方面。基本遵照公约的规定进行要求,同时进行了细化,更具有操作性。比如在“船员就业条款与条件”部分,一是要求在就业协议中体现保障船员人权和安全保障的若干内容;二是规定船东可选择最低休息时间机制或选择最大工作时间机制,但禁止在船上同时使用两种方法;三是保障海员休假期间相关待遇;四是规定了船东承担遣返费用的几种情形。

值得关注的是,在船上投诉方面,明确了船员在船上和向主管机关提出投诉的程序和途径,规定:“如果投诉的问题在船上无法得到解决,海员可直接向海事劳工检查员或经授权的认可组织检查员,或向主管机关授权的海事副专员办公室官员提出投诉”。这为海员维权提供了具体的途径。

2.澳大利亚

第一,法律制度。其法律制度主要受英国殖民历史和美国三权分立思想的双重影响。澳大利亚属于普通法体系,其法律包括制定法、判例法、习惯法等。国际法需要进行二次国内立法才能在澳大利亚生效。联邦和各州的法律制度都体现了立法、行政和司法的三权分立。州议会可以就任何与所在州有关的事宜进行立法,但有效的联邦法律可以推翻州法律。[3]

第二,法律修订。为履行《劳工公约》,澳大利亚对相关国内法进行了必要的修订。2011年,澳大利亚国会审议对《1912年航海法案》的修订案,以保证这项法案和《劳工公约》的一致性。澳大利亚还会颁布一些属于行政法规性质的航海命令,近期同时也对相关的航海命令进行了修订。此外,一些州和领地也修改了地方法律来消除与《劳工公约》的不一致。

第三,主管部门。根据《1990年澳大利亚海事安全局法案》相关职责规定,澳大利亚海事安全局(AMSA)是公约的具体履行机构。[4]

第四,适用船舶。澳大利亚也对适用船舶进行了比公约更明确的界定,规定所有在澳大利亚注册(包括联邦、州和北方领土地区)的200总吨及以上的船舶不论其航程或小于200总吨的国际航行的船舶,除了专门在遮蔽水域和港内航行、与捕渔相关船舶及军队船舶外,都适用《劳工公约》。但是,只有500总吨及以上驶往或来自于澳大利亚以外港口的船舶要求携带海事劳工证书和海事劳工符合声明。

第五,具体实施。澳大利亚主要通过船旗国监督和港口国监督来确保《劳工公约》的履行。船旗国监督方面,AMSA负责检查和颁发国际劳工证书和国际海事符合声明,同时AMSA已授权9个认可组织(船级社)实施一定的法定检验和发证。在港口国监督方面,AMSA会检查挂靠澳大利亚港的外国籍船舶,以确保其符合C186的要求。检查重点有:一是查看作为符合《劳工公约》初步证据的海事劳工证书和海事劳工符合声明;二是检查那些还没被颁发海事劳工证书和海事符合声明的船舶;三是检查那些海事劳工证书和海事符合声明显示有缺陷或明显与《劳工公约》不符的船舶。

3.香港地区

香港是亚太最重要的航运中心,有很多大的跨国航运公司在香港注册,但本地注册船员数量近十几年逐渐减少。立法方面,香港的法律制度主要沿袭自殖民地时期的宗主国英国,1997年主权移交后,《香港特别行政区基本法》为特别行政区法律制度的宪制性文件。香港目前实施的法律包括:衡平法、普通法、《香港特别行政区基本法》《香港特别行政区基本法》附件三载列的中华人民共和国全国性法律、香港特区立法机关制定的成文法律等。海事立法方面,除了上述层面的法律外,主要是由条例组成,如第478章是“商船(海员)条例”,第434D章是“商船(限制船东责任)令”,第413章是“香港商船防止及控制污染条例”等。此外还有数量众多的政策信函。

香港地区履约的主管部门为香港海事处。为履行公约,香港海事处正在修订《商船(海员)条例》。2011年7月22日香港海事处针对《劳工公约》对外颁布了政策信函,具体指导船东、船舶经营人和认可组织为履行公约做好准备。根据该政策信函,香港的履约有如下特点。

第一,在船工作最低要求方面,某些规定比《劳工公约》更为严格和细致,比如:最低工作年龄限定为17周岁,比公约要求的最低16周岁标准要高。细化了体检证书有效期:18周岁以下海员,体检证书有效期1年;18周岁至55周岁海员,体检证书有效期2年;55周岁以上海员,体检证书有效期1年;在散化船工作的海员,体检证书有效期1年等。

第二,船员就业、起居舱室和健康保护等方面兼顾与其它公约和国内法的衔接。如:在就业协议中规定:工作记录中不得记载有关海员工作质量和其工资的陈述,这与国内现行的做法,即由船长给船员签署意见是不同的。工作时间上采用的是最少休息时间,同时兼顾了公约与STCW2010的相关要求。人员配备方面,要求香港旗船按照配员证书(MSMCertificate)要求进行配员。起居舱室做了区分对待,公约生效后按公约要求建造船舶,生效之前建造的船舶则要遵守香港法律Cap.478I。健康保护、事故预防等方面要遵守香港法律Cap.478X关于船上医疗和药品管理的相关规定,同时兼顾其它国际公约的要求。

第三,船上投诉处理程序。对于船上投诉,香港海事处公布了其联系方式,以便船员在穷尽投诉程序而解决不了纠纷时可以通过联系香港海事处得到最终解决,同时也规定了对船员信息的保密要求。

由于香港的法制非常健全,经济发达,海员公会的影响也很大,同时香港有非常注重船员权益的传统,故在香港海事处公布的文件中,并没有大段套用公约内容,而是结合公约与自身已有的法律规定做综合的要求,很多方面香港法律的要求甚至高于公约要求。综上,公约生效后,尽管香港将会承担履约责任,但其在履行公约要求方面应不存在问题。

由于一些船员输出大国如菲律宾、印尼等目前尚未批准《劳工公约》,故没有涉及这些国家履行公约的准备情况。

(二)对中国的借鉴和启示

从利比里亚和澳大利亚两个国家及香港地区履行《劳工公约》的准备情况来看,这些国家和地区均在国内立法和监督检查等方面做好了准备。利比里亚由于是方便旗船国家,履行公约的压力转移到实际的国外船东,故其国内法律规定与《劳工公约》所要求的基本一致。澳大利亚属于发达国家,其国内最大党——劳工党(A ustralian L abor Party),同工会关系密切,劳工权益保护一直是他们主要的努力方向,其国内法中关于劳工保障的规定要求并不比公约低,故其在履行公约方面也没有问题。虽然中国尚未批准公约,但香港地区已经走在前面,立法和机制已经准备到位。对于中国来说,近年来尽管经济已经发展到了一定层次,体面工作的理念在全社会也达成了进一步的共识,但立法和政策制定还是相对滞后,与形势的发展不相适应,而其它国家和地区的成功经验和做法则带给中国启示,为进一步加强对海员职业群体的法律保障,应着重考虑以下几方面。

1.尽快批准公约

加入公约确实会带来部分航运成本增加,操作技术难度大等不利因素,但在全球普遍接受和认可《劳工公约》的前提下,中国加入《劳工公约》是大势所趋。与其被动加入,不如加快立法步伐,尽早为批准加入《劳工公约》做准备。早一天加入,海员就有可能早一天获得体面的工作环境和优良的社会地位,这对避免中国海员行业过早走向衰退,进而保障整个航运产业来说是有非凡意义的。

2.改进对国际法进行国内法转化的方式

中国与利比里亚、香港等大部分国家相类似,一般也是以先发布各类通告通知,然后逐步提高法律位阶的做法进行国际法的国内法转化,这与中国立法资源稀缺,同时履行公约任务紧迫的实际有关。但很多公约现在只停留在行政法规的层次,能提升到法律层次的公约并不多。除了存在国际法转化为国内法时法律位阶较低的问题外,中国在发文内容上也有不足。从以往颁布的文件内容来看,出台的一些通知、通告内容通常较为粗略,以“某某公约某某日期已生效,各单位遵照执行”的字眼为多,具体执行需要查找公约条文,十分不便。而利比里亚、香港等所颁布的海事通告,内容详尽,叙述完备,可操作性很强,这是应当借鉴之处。

3.建立建全海员权益的法律保障

海员权益保障方面的法律应该是集社会保障法、海事法与保险法等领域法律于一体的综合法。目前国内海员方面的最高层次立法是2007年出台的《中华人民共和国船员条例》(简称《船员条例》),该条例也是中国吸收《劳工公约》相关精神和要求而进行的国内立法,与其相关配套的还有一些,如《外派机构管理规定》《引航员注册和任职资格管理办法》及《船员服务管理规定》等。客观地说,《船员条例》离《劳工公约》所确立的标准仍有较大距离,作为中国第一部为某一职业群体制定的行政法规,其象征意义大于实质意义。主要原因如下:一是《船员条例》实际上还是出于一种行政管理的思维惯性,主要是规定对船员如何管理和要求,只是在第四章规定了船员职业保障内容;二是即使在体现船员保障方面的一些章节,也主要规定一些最基本的职业保障要求,没有体现出体面工作与特别优待;三是作为为船员制定的行政法规,却缺少了最重要的船员权益受损害后,申诉、投诉等方面的救济内容,不能不说是一大硬伤;四是在实践中,确有违反《船员条例》,侵害船员权益的情况时,海事部门没有有力手段维护船员权益。

目前,很多人在热议制定《中华人民共和国海员法》或修改《中华人民共和国海商法》中船员一章,但笔者认为,现在并不缺少高位阶的法律,需要的是能够转变思路,切实站在海员利益的角度而非继续遵循行政管理的思维惯式,制定一些切实反映船员利益诉求的法律。

4.转变目前的外派模式

出于对船员监督管理的目的,中国现行的外派船员模式是,船员与中介公司签约,中介公司收取中介费,然后派到国外船上工作。且不说收取中介费与《劳工公约》要求A 1.4第3款“不得向海员收取就业介绍费用”的要求不相符,这种模式下还会给船员的权益保护带来很多法律上的麻烦。主要原因在于,船员是与中介公司签劳动合同,而中介公司与国外船公司签劳务合同,涉及三方当事人,这种模式遭人诟病已久,是最不利于保护船员权益的。由于作为雇员方的船员个体与作为雇主方的国外船公司无直接合同关系,在船员权益受损进行诉讼时,国外船公司常会以与船员无合同关系而拒绝应诉,而国内中介公司往往赔偿能力很弱,船员常常陷于无助的境地。笔者建议从深层次改革现有外派模式,还中介公司以本来面目,只提供信息服务和政策咨询,进一步开放国内船员的外派市场。

5.通过保险业对船员进行保障

《劳工公约》规则4.5规定了船员应被覆盖的社会保险项目,但在中国,由于越来越多的海员成为自由职业者,并没有固定的单位,社会保险体制可能无法完全覆盖整个群体。公约也提倡通过私营保险的方式对海员提供进一步保障,但船员职业属高风险行业,中国很多保险公司是不受理船员意外伤害保险的,尤其是对个体船员和小船公司的船员,所以小船公司只能参加国外的保赔协会保险,而在目前经济不好的环境下,所投的保额也是十分有限的。这对于船员来讲是十分不公的,既从事着高危的行业,又得不到基本的保障,如何让他们安心?建议国家成立中小船东保赔协会,以解决中小船公司船员保险的问题,或是更进一步,由国家成立基金作为保障,引导国内保险公司开展船员保险业务。

6.扩大工会影响和作用

《劳工公约》能够得以推出,也与劳工组织这一全球性“工会组织”的大力主导是分不开的,而国内工会的独立性不强一直是制约其发挥作用的原因。当发生涉及海员的纠纷时,海员个体无疑是弱势一方,尤其是纠纷发生在国外时,这时只有工会最有资格出面协调,充当海员的代言人。而且国际范围内由工会出面解决问题也可减少由政府出面所带来的政治敏感性。建议国内工会逐步承认国际运输工人联合会(ITF)等国际工会组织,并参与其活动,以便能在全球范围内维护中国海员的权益。

7.改进船舶建造规范标准

对于国内造船,应按《劳工公约》标准,修订船舶建造规范,增加改善生活和娱乐设施等强制性规定,改善船员在海上的工作生活条件。

8.对船员待遇进行政策性倾斜

为鼓励年轻人从事海员职业,国家可在税收、补助等方面对海员进行政策性的倾斜。

9.调整海事机构职责

在中国,海事机构主管船员的培训、考试与发证,但职业保护与就业保障却是劳动部门的职责,在船员的待遇和工作保障方面出现了一定的管理空白,而《劳工公约》的监督则体现在海事部门的船旗国监督和港口国监督(PSC)机制中,建议通过深入研究,对相关部门的职责界限进行重新划定,以保障海员的切身权益。

四、结语

应当承认,与中国目前的海员大国地位相比,中国对海员切实的权益保障和社会尊重还是不够。通过立法和政策调整,给予海员应有的关怀和权益保障确实是立法者和权力部门应该认真思索的。即将生效的《劳工公约》,在带来转变契机的同时也带来很多启示,如果能早日批准并实施《劳工公约》,参考借鉴其它国家和地区的成功做法,将是中国广大海员的一大福音,对保障海员切身权益,改善海员工作环境,提高海员社会地位,促进更多年轻人从事这一职业,进而保障国家航运安全都有着重要意义。

[1] ILO.Maritim e L abour Convention[EB/OL].[2011-12-26].http://www.ilo.org/global/standards/maritime-labourconvention.

[2]顾剑文.我国船员资源与船员市场发展状况[N].中国水运报,2005-08-29(7).

GU Jian-wen.Development of seafarer resources and seafarer market in China[N].China Water Transport,2005-08-29(7).(in Chinese)

[3]Law and justice[EB/OL].[2011-12-27].http://australia.gov.au/topics/law-and-justice.

[4]A ustralianMaritime Safety A uthority[EB/OL].[2011-12-27].http://www.infrastructure.gov.au/department/statements/2011—2012/budget/am sa1.aspx.