城市精细化管理对城市发展的促进——以哈尔滨市为例

曾燕南

(哈尔滨市社会科学院经济研究所，黑龙江哈尔滨150010)

随着哈尔滨市“北跃、南拓、中兴、强县”新战略的实施，大规模的城市建设正在转向以建设国际化、现代化大城市为目标的功能开发上来，因此，加大城市管理力度已经成为城市可持续发展的重要问题。

一、城市管理的发展演进及理论探讨

城市管理是一个城市根据其战略目标、自身优势、具体市情，通过一系列机制手段，以城市经济社会全面发展和生态综合效益为目标对城市进行的管理。随着经济的快速发展和人民物质生活水平的不断提高，城市管理的能力与人民群众对城市软硬环境的需求间呈现出不相适应的矛盾。要解决这一矛盾，最重要的一点就是要树立城市发展观念，围绕城市发展战略及发展目标的要求，通过宏观调控及市场机制对构成城市空间和城市功能载体的自然生成资本与人力作用资本及其他相关资本进行重组营运，最大限度地盘活存量，对城市资产进行集聚、组合营运，以实现城市资源配置容量及效益的最大化和最优化，促进城市管理和谐发展。

当前，城市管理研究中的一个薄弱环节是对现代城市管理的内涵及其城市发展内容理解不系统。从城市管理的目标出发，城市管理是以城市基础设施和城市公共资源为主要对象，以发挥城市经济、社会、环境等整体效益为特征的综合管理。城市管理的任务是要抑制和解决城市经济、社会、环境等方面表现出来的目标与现状之间的矛盾，是城市管理亟待加强的重要内容。完整意义上的城市管理包括规划管理、建设管理、功能管理等方面，只强调其中某个环节的城市管理会造成人为的管理分割。城市管理一方面要注意将规划管理、建设管理、功能管理等环节构成系统和整体;另一方面还要把重点放在城市功能管理的研究上。在以往的城市管理中，规划管理和建设管理已成为各级政府的主要目标，以“以人为本”管理城市为出发点，城市功能管理尤为重要。

城市管理的作用具体体现在:一是规划作用。通过科学测算掌握城市发展基本状况，依据城市生产、生活的需求作出各种规划，不管是哪种规划都应前瞻性地满足城市发展的需要。二是稳定作用。通过城市管理解决生产竞争、劳资就业矛盾以及收入分配等社会公共事务，保障城市稳定发展。三是城市和谐发展。通过城市管理，正确处理经济增长与社会事业发展之间的关系，使城市经济增长与社会、环境、人口、资源共同和谐发展，从而促进城市可持续发展。四是经济效益作用。一方面，城市管理需要资金投入，但不仅仅只是投资，更重要的是通过资金投入间接推动城市的经济增长;另一方面，要通过对城市的有效管理来创造良好的投资环境，刺激土地价格增值，吸引技术、人才及产业的流入，从而为城市发展及经济发展带来机遇。

城市管理特征主要体现为城市管理体制。城市管理又属于现代公共管理的领域，具有综合性、开放性、全程性和动态性的特点。一是城市管理的综合性。分为经济管理、社会管理和市政管理。二是城市管理的开放性。只有对城市的进行开放性管理，才能增强城市的开放性功能。三是城市管理的全程性。即城市规划管理、城市建设管理和城市运行管理。在这三个环节中规划管理是最具综合性、全局性和前瞻性的管理。四是城市管理的动态性。现代城市作为一个有机整体，用动态的角度来管理实施城市战略目标是掌握城市运转规律的最好办法。

二、哈尔滨市城市管理现状

1．城市经济持续发展

2010年，哈尔滨市地区生产总值实现3，664.9亿元，增长14%;农林牧渔总产值785亿元，增长7.1%;规模以上工业增加值732.1亿元，增长17.2%;全社会固定资产投资2，651.9亿元，增长40.2%;社会消费品零售总额1，770.2亿元，增长18.8%;进出口总值44亿美元，增长18.5%;实际直接利用外资7亿美元，增长15.7%;地方财政一般预算收入238.1亿元，增长23.2%;财政一般预算支出453亿元，增长17.9%;城市居民人均可支配收入17，556.8元，增长10.5%;农民人均纯收入8，020.3元，增长18.4%;居民消费价格指数103.7，增长3.7%①参见哈尔滨市统计局:《2010年哈尔滨市国民经济主要指标》。 参见齐 放 马志伟:《“十一五”时期城市基础设施建设发展综述》，http://www．stats－hlheb．gov．cn/xw!detaPage．action?tid=19840，2011－06－10;第一产业412.7亿元，增长7.3%;第二产业1，384.6亿元，增长17.1%;第三产业1，868.6亿元，增长13.5%②参见哈尔滨市统计局:《2010年哈尔滨市国民经济核算》。。

2．城市基础设施投资规模不断扩大

2010年，哈尔滨市城市基础设施投资完成980．5亿元，城市载体功能进一步增强，城市面貌发生显著变化。一是城市管理水平明显提高。完成裸土地面硬化、绿化铺装513万平方米，新增绿地800公顷，全市建成区域绿化覆盖率达到38．4%。拆除违章建筑8万平方米，清理广告牌匾9，700块，改造居民庭院2，640个。二是城市管理服务功能增强。改造市区供水管网53．3公里，新改扩建水厂6座，新增供水能力102万吨∕日，全市公用水厂生产能力174.2万立方米∕日。新建污水处理厂22座，污水处理总能力达到150万吨∕日。全市集中供热面积达13，057．8万平方米，集中供热普及率达到67%。全市城市实有铺装道路长度1，427公里，实有铺装道路面积达到3，296万平方米。三是城市生态环境进一步改善。2010年，哈尔滨市实施重点减排项目，二氧化硫减排量2，430吨。强化饮用水源水质保护，加强水库水质监测，城市饮用水源水质达标率达到100%，松花江哈尔滨段出境水质主要污染指标同比降低9.8%。全市固废综合利用率达到90%。全市森林覆盖率达到45．2%，自然保护区森林覆盖率达13．5%。全市空气优良天数达到313天①参见哈尔滨市统计局:《2010年哈尔滨市国民经济主要指标》。 参见齐 放 马志伟:《“十一五”时期城市基础设施建设发展综述》，http://www．stats－hlheb．gov．cn/xw!detaPage．action?tid=19840，2011－06－10。

城市管理的有效推进带动了旅游、会展、文化产业的发展。2010年，哈尔滨市旅游外汇收入1．4亿美元。国内旅游收入371．8亿元，增长23．8%。全年完成会展项目160项，同比增长14．3%，会展活动和参展人数达260万人，增长30%，会展业直接收入8．5亿元，增长20%，拉动相关产业收入80亿元②参见张 君:《“十一五”期间我市旅游业发展综述》，http://www．stats－hlheb．gov．cn/xw%21detaPage．action?tid=19837，2011－06－12。

三、哈尔滨市城市管理存在的主要问题

第一，城市管理相对滞后于城市建设。随着城市化进程的加快，2010年，哈尔滨市市区人口已达到471．8万人，城镇失业人数8．5万人，城区面积不断扩大。城市的快速发展吸引农村人口不断流入城市，从而加快了城市扩张过程中隐性问题的显现，比如住房问题、交通问题、就业问题等。特别是房价更是达到了历史的顶端，已大大超过了哈尔滨市城镇居民收入分配水平，虽然哈尔滨市2010年棚户区改造达到518万平方米，涉及拆迁户3．3万户，同时，加大了保障性住房建设，但这也只是杯水车薪，历史欠账依然无从解决。2010年虽然大规模地进行了路改建设，但交通拥堵问题还是无法根治。目前，哈尔滨市城市建设的加速性与城市管理的滞后性的矛盾依旧突出。

第二，城市管理职能转变与城市化发展之间的矛盾日益显现。目前，哈尔滨市城市管理方面采取了许多举措，也取得了一些重要成绩，但是与国际化、现代化城市指标对比还存在许多薄弱环节，究其原因，哈尔滨市的城市管理方式是把重点放在问题发生之后再进行治理，在城市管理的行业间实行条块分割，各自以封闭的程序进行决策和管理。城市管理职能已经跟不上城市发展的要求，特别是城市环境综合整治，年年整治，但年年都有反弹的现象发生。主要表现为城市管理被动滞后、管理方式粗放、缺乏有效的评价机制。

第三，城市管理缺乏足够的资金支持。哈尔滨市城市基础设施建设历史欠账较多是造成城市管理被动滞后的主要原因。而生态环境保护需要资金的扶持，特别是区域水源保护有利于扩大生态环境对经济发展的承载能力。例如，哈尔滨市要建设生态水城，松花江哈尔滨段的污染问题需要大量的资金支持。哈尔滨市要建设国际化、现代化大城市，必须保证对环境卫生整治的投入。目前，关键问题是城市配套设施不完善，对环境卫生管理投入的人力、物力不足，这是造成环境卫生差的主要原因。

第四，城市管理趋利性与公益性的矛盾。哈尔滨市时常采取土地财政政策，城市管理者运用城市规划等手段炒热地皮，换取经济利益，而一些开发商为了获得更大的经济效益将土地闲置而未实行有效开发，城市管理短期行为时有发生。例如，在城市管理过程中出现急功近利的倾向和经营谋利的取向，往往造成城市历史文化景观被破坏。有些房地产开发单位不顾城市规划的限制，偷梁换柱搞开发，导致一些路段或公园绿地受到很大的损害，还有一些以牺牲环境为代价换取经济效益高的建设开发项目，进行所谓的城市经营，给城市管理造成无法弥补的损失，影响了城市的可持续发展。

第五，城市管理与外化性规划的矛盾。城市管理的目的是城市运行高效化与城市发展可持续性的统一，并非是建多少高楼大厦就是现代化的城市。目前，哈尔滨市在风景区内建起的一幢幢超高的大楼，已经给哈尔滨市城市景观造成了影响。风景文化街区是哈尔滨市文化底蕴的体现，是哈尔滨市的特色标志，也是哈尔滨市的宝贵遗产，特别是在保护街区和风景街区内建起的高楼大厦不能代表哈尔滨市的文化特色。由于规划的时效性以及城市管理政策滞后性等因素，导致城市规划建设管理存在较大的盲目性。

四、加大城市管理力度的对策建议

第一，建立城市管理统筹、城市发展的协调机制。要理顺经济、社会、管理等部门的关系，就必须建立统一的城市管理协调机制，这是创新城市管理的关键。正确处理两级政府中集权与分权的关系，形成上下衔接、分工合作的网络化管理体制，形成城市分层、分类管理。要在此机制的协调下，统一调配、科学核算城市管理投入的资金，做到每年都有资金的合理投入，以免形成城市管理资金投入的历史性欠账。

第二，对城市管理职能给予重新定位。目前，许多城市中心区建设规模不断向周边拓展，可能会在未来形成多个副中心区，由此形成中心区向副中心区的辐射作用。在这种情况下，必须提前对城市管理的范畴给予界定，避免城区结合部出现管理不到位的地带，防止城市二元结构的出现，特别要对城市基础设施进行对接，把城区结合部纳入城市管理范畴，做到城市管理不留死角，从而加速该区域第一产业向第二、第三产业转型。

第三，培育城市管理的多元主体。要把市场体制和社会机制有机结合，建立城市管理多元结构体系。按照城市管理的目标、类型和服务性质培育城市管理的多元主体，实现城市管理集权与分权的有机结合，充分发挥社会主体参与城市管理的作用和潜力。城市管理统筹核心作用不会因城市管理多元主体的存在而改变，关键是要制定培育城市管理的多元主体的政策、措施、规章制度，以此来培育城市管理多元主体。这种办法不应以营利为目的，而应为城市管理提供多样性的服务，从而提高城市管理的效率与效益。

第四，将城市规划置于城市管理的重要位置。城市规划的主要任务就是如何使城市有序地发展，同时又保持城市管理的科学性。因此，在城市管理过程中要把城市规划和经济建设有机结合起来，促使城市规划在城市发展过程中充分发挥应有的作用。在编制城市规划时应充分考虑到城市管理等方面因素，要吸纳经济、社会管理等专业人员全程参与到城市规划设计当中去。

第五，完善城市管理的法律、法规建设。城市管理要依法进行，从目前的以行政手段为主逐步向法治化转变。要加快与城市管理系统相关的立法工作，把管理的重点放在提高执法能力上。对于市容、市貌、环境卫生、食品安全、违章建筑、节能减排、交通管理、市政建设等管理上出现的反弹或滑坡等问题，应全部列入法规的框架内进行解决，防止在城市管理执法过程中搞变通、搞特权或放任自流。看一个城市政府的执政能力，关键是要看城市管理中依法管理的水平和力度。

第六，加强城市管理的相关制度建设。(1)社会监督制度。推进城市管理社会听证制度，促进信息在城市管理部门与社会公众之间的双向传递和交流，从而做到有的放矢，使城市管理从末端治理向源头治理转变。(2)经营调控制度。在城市发展总体规划的前提下，重点规划不同土地、产业的用途和价值，运用城市经营理念调节城市布局，促进分区功能的发挥。把城市可以经营的有形资产全方位推向社会。(3)指标考核制度。运用数字城市管理技术设计一体化的目标和考核标准，建立城市经济、社会、环境等管理指标体系。其中，城市建设管理指标体系要与城市规划相吻合，绝对不可以超越城市总体规划范畴，不能因暂时的经济利益而破坏城市的协调发展。