治理理论视角下的行政服务中心管理体制改革——以辽宁省行政服务中心建设为例

□孙立樵 王秋菊 袁 林

(辽宁师范大学政治与行政学院，辽宁大连 116029)

治理理论视角下的行政服务中心管理体制改革
——以辽宁省行政服务中心建设为例

□孙立樵 王秋菊 袁 林

(辽宁师范大学政治与行政学院，辽宁大连 116029)

行政服务中心是我国在政府治理模式上的创新，在推进政务公开和政务服务中发挥了重要作用。但是，行政服务中心作为一个新生事物，在管理体制上还存在许多问题，需要进一步建设和完善。本文结合在辽宁省行政服务中心进行调研的情况，对我国行政服务中心未来发展的职能定位、机构名称、性质、行政归属及编制等方面发展趋势进行探讨。

治理理论;行政服务中心;管理体制

现代治理理论是世界银行1989年面对非洲国家公共治理危机提出的，经过演化成为指导公共行政改革的一种理论。其核心思想是打破政府对权力的垄断，强调政府和公民社会合作使用公共权力。当下，一些发达国家崇尚“更少的统治、更多的治理、更多的服务”的理念，日益成为政府改革与发展的风向标。行政服务中心的创立，是我国地方政府在治理模式上的创新，对于建构服务型政府起到了巨大的推动作用，需要加强顶层设计才能健康发展。

一、治理理论对行政服务中心管理体制改革的作用

治理理论的目标是实现善治，强调政府与公民的合作和互动，由此引发了政府管理主体多元化、结构网络化、过程互动化和方式协调化的诉求。这对于我国行政服务中心管理体制改革，有着一定的借鉴和推动作用。

(一)治理主体多元化要求行政服务中心转变政府职能

治理理论强调治理主体的多元化，但并不否定政府在公共事务治理中的主导地位和重要作用。正如戴维·奥斯本在《改革政府》一书中所指出的，“政府在公共管理中扮演催化剂和促进者的角色”，是“掌舵”而不是“划桨”。［1］P1－3任何行政行为都应该以公众的利益为中心，把公众的满意度作为政府工作的追求目标。但是，长期以来政府存在明显的缺位、越位和错位现象，并一度把政府的职能与政府参与经济建设等同起来，导致政府在公共服务上的投入存在着明显的不足，无法做好份内的事。因此，有必要通过行政服务中心体制的改革，转换政府职能，树立有限、责任、法治、服务政府的观念，从而提供高效优质的公共服务和公共产品，使之服务于整个社会。

(二)治理结构网络化要求行政服务中心变革管理方式

斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯在《网络化治理——公共部门的新形态》一书中，提出了“网络化治理”的概念。作为一种新的治理模式，该理论认为，当政府横向联合并纵向推行服务的时候，经常会出现复杂的供应服务网络，政府必须解决这些问题，创造一个比较广泛的、互相连接的、以顾客为中心的网状式服务网络。［2］网络化治理的核心是要求政府转变过去的管理方式，由统治转向治理。行政服务中心是我国地方政府在治理模式上的重要创新，因此，通过对行政服务中心体制的改革，使用各种先进的治理工具，优化政府结构和功能，对提高政府的工作效能也就显得十分必要。

(三)治理方式协调化要求行政服务中心完善内部管理

全球治理委员会(Commission on Global Governance)1995年发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告认为，治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并采取联合行动的持续的过程。其特征有四个:治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程;治理过程的基础不是控制，而是协调;治理既涉及公共部门，也包括私人部门;治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。整体性治理理论的代表人物希克斯指出，从政府组织的架构来看，整体治理主要涉及到三个面向的协调整合，其中一个重要内容就是治理功能的协调整合，就是以顾客为基础和以机关功能为基础的组织重建。［3］我国行政服务中心多数是由具有审批权限的几十个政府部门进驻的管理机构，如何科学地协调管理好这些部门，是行政服务中心的普遍难题。而整体性治理作为一种协调各种社会关系和公共事务管理的一门技术，对于我国行政服务中心管理体制改革必将有重要的借鉴作用。

(四)治理过程互动化要求行政服务中心加强社会联系

治理理论强调治理的目标是善治。所谓善治，概括地说，就是使公共利益最大化的社会管理过程。其本质特征在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与公民社会的一种新颖关系，是两者的最佳状态。［4］P326治理理论认为，公众才是政府服务的对象，政府不再基于统治而行政，而是基于服务而行政。以民众为中心，以顾客为导向的治理基础应该是让公众都参与到治理中来，意味着所有的社会成员都可以享受到政府治理的成果。因此，建立政府与公民之间的合作与互动关系，大力发展和推进政务公开，完善多方参与的政府治理机制，是对行政服务中心管理体制变革提出的新要求。

二、我国行政服务中心管理体制目前存在的主要问题

我国行政服务中心是行政审批制度改革的产物，各地行政服务中心经过10年的建设，在机构设置、管理职能、服务方式、管理水平等方面取得了明显进展。但是，我们也要看到由于行政服务中心是个新生事物，特别是在管理体制方面还存在着很多不规范之处，导致各地行政服务中心发展不平衡。仅就辽宁省14个市级行政服务中心发展情况看，在管理体制方面存在着以下主要问题:

(一)职能定位不规范，职责权限不明确

目前，辽宁省的市级行政服务中心还没有明确统一的职能和运行规则。如沈阳市、营口市不仅负有集中办理行政审批事项的职能，还担负行政服务的职能;沈阳市、大连市不仅集中办理行政审批事项，还负有政府采购、政务公开、行政效能投诉等功能。各地政府大都将行政服务中心的功能界定为组织、协调、指导、监督行政审批和便民服务。但如何组织、协调、指导、监督行政审批和便民服务?其职能定位仍然比较模糊。实际上中心既不是审批业务主体，也不是监督主体。从现实效果来看，中心只是一个行政审批受理窗口，中心管理办公室无职无权，对进驻的窗口单位进行组织、协调、监督和管理显得力不从心。

(二)机构名称不统一，组织性质不明确

职能定位不统一也充分表现在各市级服务中心的名称之中。目前，沈阳市称为“行政审批服务中心”;大连市、丹东市、阜新市称为“人民政府行政服务中心”;鞍山市、抚顺市、本溪市、辽阳市、朝阳市称为“公共行政服务中心”;营口市、锦州市称为“政府行政审批管理办公室”。虽然各市的服务中心都是以行政审批为主，但名称的不同实质上也折射出其服务内涵的差异。

行政服务中心是地方政府改革与创新的产物，虽然中央最近对行政服务机构的性质统一规定为行政机构，但各地落实这一精神还有很远的路要走。目前，辽宁省各市行政服务中心的性质也不尽相同。大连市、营口市、抚顺市、鞍山市、铁岭市、锦州市等地行政服务中心属于政府的派出机构;沈阳市、辽阳市等地的行政服务中心属于政府的直属机构。各市行政服务中心在行政级别上也不尽相同，抚顺市是有正局级单位;大连市是副局级单位;盘锦市、营口市、鞍山市、本溪市、辽阳市、铁岭市等则是正处级单位。

(三)法律地位不明确，隶属关系不清晰

由于服务中心最初是各地政府为方便企业和群众办事，提高政府行政效率而创建的，开始就缺少合法性依据。虽然中央下发了《关于深化政务公开加强政务服务的意见》，对行政服务机构的地位和性质做了明确规定，但各地行政服务中心在制度保障上还处于比较尴尬的地位。目前，辽宁各市级行政服务中心大部分属于政府的派出机构，但有的服务中心并没有出现在政府编制目录上。服务中心的领导在行政级别上一般与进驻中心的窗口单位领导为同级干部，当管理、协调和监督这些政府职能部门工作时，往往会感到力不从心。因为无论是从行政服务中心的机构属性，还是从领导级别上来讲，中心都没有对各窗口单位的管理权，所以也必然缺乏必要的制约。往往是出现问题时，需要有市级领导出面协调才能解决。

目前，各市级行政服务中心隶属的主管部门也不尽相同。本溪市、大连市隶属市政府办公厅;辽阳市直接隶属市政府;大多数则没有明确的上级主管部门。从领导机构来讲，办公厅、监察厅、省编办、省改办等都管也都不管。由于上级主管部门隶属关系不明确，让各市行政服务中心无所适从，发展中存在的问题也没办法解决，中心的合法性和权威性受到挑战。此外，由于各地服务中心在机构设置、审批运行机制上不统一，加大了服务中心之间横向联通的难度，影响了行政服务中心的整体建设和发展。

(四)人员编制不稳定，内部管理不协调

辽宁省市级行政服务中心的人员主要有两大类:一类是中心的管理人员，一类是进驻中心的工作人员。目前，中心的管理人员大多为行政编制的公务员，但也有例外的，如辽阳等地的公共行政服务中心为事业编制，参照公务员管理。这就出现了事业单位、事业编制来管理行政机构和公务员的问题，从而给行政服务中心管理带来一定的难度。

此外，进驻中心的工作人员在有些地方也存在事业编。中心窗口服务层的人员通常受到双重管理，即业务人员的人事关系、工资以及职位升迁等与业务人员自身利益密切相关的方面仍归原单位管理，而又在服务中心内部增设一个管理层对业务人员的工作进行考核评定，这就增加了对业务人员管理与监督的难度。

三、我国行政服务中心管理体制改革的基本对策

根据2011年8月中央下发的《关于深化政务公开加强政务服务的意见》精神，结合对辽宁省14个市级行政服务中心的调查分析，我们认为，我国政府公共行政服务中心建设的发展方向是正确的，现在的主要任务是进一步规范和完善管理体制和管理方式。

(一)界定行政服务中心的职能

我国行政改革的目标是建设服务型政府，其基本职能是经济调节、市场监管、社会管理和公共服务。行政服务中心作为政府集中审批和公共服务的办公场所，是以建设服务型政府的目标定位的，行政服务中心的性质就是服务机构，主要承担着公共服务的职能。因此，行政服务中心的基本职能应体现为公共服务、组织协调和监督管理。就政府服务来讲，公共服务的受益者不应该只是企业或一小部分人，而应将大多数公民纳入其中。这就要求服务中心既包含审批事项，也包含着便民事项，更应体现公共服务的职能。应将中心打造成服务型政府的第一载体，让老百姓看得见、摸得着。从发展趋势看，应将行政服务中心建成集“行政审批、资源配置、政务监察、社会服务”于一体的综合性服务平台，进一步拓展行政服务中心的服务内容。

根据中央《关于深化政务公开加强政务服务的意见》规定，行政服务中心的职责就是对政府各部门进驻、委托办理的事项进行组织协调、监督管理和指导服务;对进驻窗口工作人员进行管理培训和日常考核;承担本级政府赋予的其他职责。这三项职责，前两项目前各地服务中心已经在履行，第三项职责是考虑到实践中有的中心除了履行前两项职责之外，当地政府还赋予了一些其他职能，比如公共资源交易等，这就为各地行政服务中心的发展提供了广阔的空间。

实际上，全国各地行政服务中心的职责都在逐步拓展。天津市行政许可服务中心以行政审批事项为主线，构建了集行政审批服务、行政效能监察、公共资源要素配置和社会服务“四个平台”;成都市政务服务中心将房屋产权交易、社保缴费、车辆上户等以分中心的形式纳入管理;珠海市行政服务中心和珠海市公共资源交易中心合署办公，实行“一套班子，两块牌子”的体制模式，承担着对行政服务中心监督、管理、协调和服务的职能。大连市政府行政服务中心将政务公开、政府信息公开、行政审批、电子政务和行政投诉办理等进行整合，形成了行政服务“五合一”模式。2010年6月29日，在呼和浩特召开的全国深化政务公开推进政务服务经验交流会上，大连市作了“五合一”模式经验介绍。中纪委副书记、国家监察局局长马馼在会上要求全国各地不要搞职能“单打一”，要借鉴并实践大连市的“五合一”发展经验，以行政服务中心为平台，体现出工作职能的“五个统一”。将行政审批、资源配置、效能监察、社会服务等功能集中到行政服务中心，是对现有行政服务中心功能定位的突破，对于提升政府形象、提高行政效能、节约行政成本都有重要意义。这是我国行政服务中心的发展方向。

(二)规范行政服务中心的名称

网络化治理要求政府不仅成为黏合剂，而且能够把不同的机构组成有机的整体，变以前的分割服务为协同服务。行政服务中心是实现协同服务的平台，是政府公共服务职能的载体，以“便民、利民、为民”为目标。那么，各地行政服务中心的名称也应该体现服务型政府的内涵。古人云，名不正则言不顺。目前，我国各地的行政服务中心名称各不相同。南方许多省称为“政务中心”和“审批大厅”;辽宁省多数称为“公共行政服务中心”和“行政审批管理办公室”;四川成都武侯区成立了“行政审批局”，在全国首开行政服务中心纳入行政机构先河。虽然各地行政服务中心的名称不尽相同，但可以从中归纳出若干相同要素:一是中心职能要素;二是城市名称要素，三是政府或行政要素，四是服务要素，五是机构形式要素。

鉴于目前“行政服务中心”名称不能体现行政机构的性质，“行政审批局”也不能囊括“行政审批、资源配置、效能监察、社会服务”等综合功能。根据中央《关于深化政务公开加强政务服务的意见》的相关要求。我们建议:行政服务中心可统一更名为“XX市公共行政服务管理委员会”，组成“一委一办多中心”的管理格局。其中，“一委”是指一个“公共行政服务管理委员会”，负责对公共行政服务事务进行宏观管理;“一办”是指一个“公共行政服务管理委员会办公室”，负责对公共行政服务事务进行中观管理;“多中心”是指多个“公共行政服务管理中心”，包括“行政审批中心”、“公共服务中心”、“公共资源交易中心”等，负责对公共行政服务事务进行微观管理。“公共行政服务管理委员会”应直接隶属于政府序列统一管理。

在政府治理的大背景之下，这样命名更贴切地反映了服务中心组织机构的内涵，既包含了中心审批的职能，又将公共服务职能纳入其中，更体现了大部制整合资源、节约资源、提高行政效率的优势。可以说，这不仅仅是机构名称的改变，更是行政服务理念的升华。名称的改变意味着由单纯追求提高效率，提升为真正实现政府职能转变，也为进一步推行机构改革，打造服务型政府闯出了一条新路。

(三)明确行政服务中心的性质

整体性治理倡导组织的整合与重建，注重政府的整体性、协调运行，提倡重新整合功能相似或相同的机构，实行大部制的治理模式。目前，我国大部分市级行政服务中心的性质大多是政府的派出机构，一般不具有行政主体资格，导致行政服务中心在法律地位上低于政府各职能部门，无法进行有效的管理和监督。根据《行政许可法》第二十四条的规定，行政机关在其法定职权范围内，依照法律、规章的规定，可以委托其他行政机关实施行政许可。并且受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可;不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。

可见，公共行政服务中心是行政许可领域内的唯一合法主体，这个特征就要求行政服务中心具有明确的法律定位，应当从制度上理顺行政服务中心的机构性质和级别。中央《关于深化政务公开加强政务服务的意见》明确规定，行政服务中心的性质是行政机构，应使用行政编制，配备少而精的工作人员。将行政服务机构明确定位为行政机构，可以说为行政服务中心的建设提供了法律依据。因此，我们要以大部制改革和《意见》为契机，将行政服务中心定位于一个具有一定行政级别、享有行政许可法律主体资格、具有实质性行政许可权力、赋予监管职能的政府行政机构。这样才能真正实现对行政行为的监管，避免成为一个“收发室”，充分发挥中心组织、协调、监督、管理和服务的职能。［5］P106

(四)完善行政服务中心的机构

既然行政服务中心的性质是行政机构，管理机构规格由本级政府决定，其运行经费和人员办公经费列入本级财政预算。经本级政府同意确实需由部门单独设立的办事大厅，应当接受服务中心的指导和监督。

我们建议尽早将行政服务中心列为政府序列部门，直接隶属政府统一管理。各市行政服务中心主任的级别应该高配。如果设立“公共行政服务管理委员会”，可以由市政府副市长兼任管委会主任，管委会设常务副主任，级别为正局级，负责全面工作。省级应成立专门的主管机构，出台相应的政策规定，领导全省行政服务中心建设;各市、县(区)、乡镇和村成立四级公共行政服务机构，乡镇以下设立便民服务中心，构建起完备的公共服务体系。

同时，要按照行政服务中心的职能设定内设机构，负责协助主任完成中心的重要工作，以及完成主任交办的其他工作。可以参照大连市政府行政服务中心经验，设立综合处、协调处、行政处、监督处和政务公开处等。根据目前各地实际情况，建议各市应将行政服务中心的管理层定位为行政编，进驻中心的工作人员可以区别对待，负责审批的工作人员必须为行政编，负责便民服务的工作人员暂时可以为事业编，以后逐渐调剂替换，尽快解决好服务中心编制管理混乱的局面。同时，必须强化行政服务中心的人事管理权力。现行的业务人员受到双重管理，不利于行政服务中心的发展。应该利用“两集中、两到位”的有利时机，把进驻中心行政人员的人事关系、工资关系以及职位升迁等调度权完全交给行政服务中心管理。

(五)加快行政服务中心标准化建设

我国行政服务中心建设已经十余年，积累了丰富的经验，目前急需规范和完善，建立统一的标准化体系。标准化管理是系统化、专业化、精确化和法制化的结合，对于促进行政服务中心管理具有重要作用。标准化的过程是行政审批和服务业务流程的再造，目的是实现“一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有标准，一切标准有监督”，从而为公众提供更加优质的服务。

我国各地行政服务中心在将ISO9001质量管理体系引入中心管理的基础上，山东、江苏、四川、安徽、云南、贵州等地，着手在不同层面和不同环节进行行政服务标准化体系试点工作。山东聊城市行政服务中心2007年就开展行政服务标准化体系建设，设立了服务基础、服务质量、服务管理、服务工作四层服务标准体系，从内容设定、服务流程、监督检查到持续改进都有标准和考评。山东新泰县开展行政服务标准化体系建设，设立了工作标准、质量标准、管理标准、行为标准四层服务标准体系，做到了“一切工作有标准，一切标准有程序，一切程序有监督，一切监督有公开”。全国服务标准化技术委员会根据这些地方的经验，制定了《GBT24421－2009国家服务业组织标准化工作指南》，其中包括行政服务类标准体系框架图和标准明细表，为我们进行中心标准化建设提供了模板。四川政务服务中心所制定的管理规范、服务质量规范、基础设施建设规范，是全国第一个政务服务中心建设省级地方标准。从2011年起，四川省以三项标准作为考核指标，推进各级政务服务中心标准化建设。宁夏自治区行政服务中心标准化建设探索出一整套服务标准，将服务标准分解成4部分11大类，所有岗位都有标准规范、所有人员都按标准履职，做到了一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有标准，用“硬杠杠”衡量“软服务”，真正让百姓成为评判政务服务好坏的“裁判员”。

目前，我们要充分利用国家建立行政服务标准化试点的契机，按照中央《关于深化政务公开加强政务服务的意见》的要求，建立全国行政服务中心标准化建设体系框架，在各地试点取得成效后全面推广，尽快实现本行政区域内规范省、市、县三级服务中心的名称、场所标识、进驻部门、办理事项和运行模式的标准化建设，为我国行政服务中心标准化建设闯出新路。

总之，行政服务中心作为深化行政审批制度改革的产物，是政府治理模式的创新，它的产生和发展是历史的必然。在今后长相当一段时期内，行政服务中心将肩负重任，在推进社会进步、促进经济发展中发挥重要的作用。正如行政学大师盖伊·彼得斯所说，“变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理形态。”［6］P3

［1］〔美〕戴维·奥斯本，特德·盖布勒.改革政府:企业精神如何改革公营部门［M］.上海:上海译文出版社，2006.

［2］〔美〕斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·埃格斯.网络化治理:公共部门的新形态［M］.北京:北京大学出版社，2008.

［3］曾维和.当代西方政府治理的理论化系谱［J］.湖北经济学院学报，2010(1).

［4］俞可平.治理与善治［M］.北京:社会科学文献出版社，2000.

［5］孙立樵.政府公共行政服务机构建设创新研究.第二届全国行政服务创新论坛优秀论文集［C］.北京:中国国际出版社，2008.

［6］〔美〕盖伊·彼得斯.政府未来的治理模式［M］.北京:中国人民大学出版社，2001.

The Management System Reform of Administrative Service Centers from the Perspective of Governance Theory:for an Example of the Construction of Administrative Service Centers in Liaoning Province

SUN Li－qiao WANG Qiu－ju YUAN Lin
(School of Politics and Administration，Liaoning Normal University，Dalian，Liaoning 116029，China)

As a creation in the governance model of our country，administrative service center plays an important role in promoting governmental openness and service.However，as a new thing，administrative service center has many problems in its management system and need to be further improved.This paper，based on investigation in Liaoning，probes into the future development trend of administrative service centers in our country from their functional orientation，name，nature，administrative affiliation and organizational setup.

governance theory;administrative service center;management system

F304.3

A

1674－0599(2012)06－0109－06

2012－04－18

孙立樵(1962—)，男，黑龙江望奎人，辽宁师范大学政治与行政学院行政管理学系主任、教授、博士生导师，研究方向为领导科学、行政管理和党的干部理论;王秋菊(1978—)，女，辽宁大连人，辽宁师范大学政治与行政学院讲师，研究方向为政府治理与体制创新;袁林(1986—)，女，内蒙古通辽人，辽宁师范大学政治与行政学院2008级硕士研究生，研究方向为行政管理学。

本文为辽宁省社会科学规划基金项目“辽宁省市级公共行政服务中心建设与发展研究”(课题批准号:L07BCZ007)的阶段性成果。

(责任编辑:廖才茂)