“9·11”事件前后美国轨道交通的安全情况

Andrew Armbruster（美） 尔古木牛

（同济大学建筑与城市规划学院，200092，上海∥硕士研究生）

“9·11”恐怖袭击已经过去10年了，现在，美国的航空、铁路、公路运输的安全状况如何，采取了哪些行之有效的措施？有很多的研究都涉及到这一方面的问题。本文以地面轨道交通系统为中心，试图分析和介绍美国采取的安全措施以及一些创新性的思维方法。首先，要认识到美国的轨道交通安全正处于内在的风险因素和外在的制约当中。为达到运输安全的目标，要适当区别政府所公布的关于公共交通体系的安保措施、这些措施的执行情况以及相关的学术研究。在“9·11”之后的10年之内，美国政府曾发布了若干个指令，同时还有官方或者民间的学术研究，指出这些措施的不足之处并提出相应的纠正策略。

然而，措施的发布与实施之间存在着明显的鸿沟，这主要归咎于安保体系所受到的严峻财政预算限制。迄今为止，可行的安保措施主要包括：使用爆炸物探测器，增加安保人员的执勤频率，在站场附近采用闭路电视监控系统，引导警犬对乘客进行检查，还有在乘客中推广安全教育以识别可疑活动等。但许多大规模的安保措施都因资金有限而无法实施。据说美国政府正在想办法解决安保升级所产生的额外费用，以便解决重点部门的安全问题[1]。

与此同时，两个相当重要却不受预算制约的策略在“9·11”之后的精心研究当中诞生了。第一个策略的观点是，国家不应将主要精力放在如何防范攻击方面，而是应放在如何将损害最小化之上，这叫做“突发情况应急管理”[2]；第二个策略是主张运用风险意识来决定某些特定站网的安全覆盖方式及其安保范围。

1 开放系统的保障问题

“应急管理”这一概念的核心点之一是与公共交通体系相关的，即认为诸如机场之类的交通体系的安保与道路公共交通之类的交通体系安保之间存在着显著的差别。机场本身就是封闭的系统，不仅与周边的设施之间有着物理的隔离，与临近的城市中心区之间也有着地理上的隔离。机场所构成的安全线网是依靠外部的安全组织来保障的，因此可以在这个相对封闭和有限的区域内采用万全的安全措施，既可以保持封锁状态，同时可以排除对周边地区公共交通走廊的影响。而道路公共交通系统则是开放的系统，因而面临着截然不同的安全形势。所有公共交通的活动节点都交织分布在人口密集的地区，站场与周边城市街区和建筑之间的交会处必须是清晰、便捷和开放性的，而且必须用一个有形的地面网络将每一个节点连结起来。恐怖主义者的攻击方法可以在这个交通网络的任何一个点上实施，并且会影响到整个网络的安全。如何有效地保障一个如此巨大的线性交通设施网络便成为当务之急。

开放系统的特点是在预定的线路上规律性地设置站点，以满足乘客便捷地到达车站和乘坐车辆的需求。由于开放系统的站点数量大、布局分散，其安全通道要供大量的人流使用，因此对每位乘客进行复杂的安检是不切实际的。而搭乘飞机的旅客则完全集中在同一个时段之内[2]。所以，一个可行的安全方案必须在保证安全的前提下，尽量不妨碍乘客流通的顺畅。随着国际上恐怖活动袭击威胁的不断增长，在封闭系统中采用的流通控制手段（比如对个人的综合安检、设置多处检查站、限制入口通道的数量等）对开放系统并不适用，必须考虑设计出一套新的方法来。但由于资金的短缺，提供稳定和高效的安全保障受到很大限制。因此这些新方法必须具有独特性、创新性和智能化，以便最有效地利用有限的资金。

在美国53 000km长的铁路上大约有3 400个大型中转站[3]。由于数量庞大的中转站及漫长的铁路线的存在，随意袭击任何一个车站的可能性相对较低。而一旦出现恐怖袭击，不管是在人员伤亡还是在公众反响方面，都可能造成较大的影响[2]。安保措施因此而面对一个极端严峻的环境：大量的乘客涌向车站，相对狭小的空间里人满为患。而庞大的铁路网络是一个整体，如果恐怖主义者袭击了一些绝对无人控制的站点，这将使所有分散设置的站点都陷入混乱之中[4]。

过度集中或过度分散的这两个极端都会导致复杂的安全问题，并且极易成为攻击的目标。在一个单一的庞大网络系统里往往因设计和使用功能的局限性，使得其安全性难以得到保障。因为每一个支系统里都包含着对不同设计年限、不同设计类型的建筑物和基础设施的管理问题（比如地上及地下的基础设施），要采用一套统一的安保设施与之匹配是很困难的，而且耗资非常巨大[4]。世间万物本身就存在着矛盾。美国众多的大型中转站，尤其是火车站，在给市民提供了极大便利的同时，也成了恐怖分子蓄意制造破坏和袭击的理想目标[4]。

从对这一独特而庞大交通体系的分析中得出的结论是：所有的中转站都极易受到攻击，而要保护它们免受攻击几乎是不可能的[2]。这是公共交通系统的固有的问题。人们也因此而质疑：下大力气全力阻止公共交通系统免受攻击的这一做法是否有价值[2]？安保措施的高成本往往会使决策者走向另一个极端，即将注意力集中在某一个体系中的某一点上。这样一来，恐怖分子就很容易把他们的袭击目标转向同一系统中的另一个点，或者转向一个完全不同的、安保比较薄弱的目标，比如商场[4]。基于这样的考虑，建议把资金花在以下方面：①积极从源头上打击恐怖组织；②一旦发生恐怖事件，尽最大可能减轻其破坏的后果，而不是采取几乎不可能的措施去试图阻止袭击。如果对威胁和风险本身进行一个合乎逻辑而且系统的评估，那么就会大大减轻安检成本和工作强度，有利于在大型交通网络遭受袭击之后，降低伤亡和基础设施的损失。

2 恐怖袭击的方法和策略

反恐安保措施的缺陷之一，在于恐怖分子能很轻易地将他们的袭击目标从戒备森严的基础设施转向更容易接近的或者防卫更薄弱的目标。由于铁路系统的基础设施拥有广泛延伸和对外开放的特征，要实现有效的安保覆盖显得特别困难，因此必须深刻认识这种固有的不可防御性。而对这一局限性的认识必然促使人们将注意力转向如何优化有限的资源来应对基础设施的保卫方面。在某些情况下，在可能发动袭击的地方能够快速做出反应的策略将更受青睐[4]。

3 安全结构初步分析：风险和威胁分析

给美国所有的公共交通系统提供成套的安保设备是不切实际的，因为有限的资金不可能满足几乎无限的绝对需求。所以，如何实现行之有效的、并且成本效益显著的安全网络，关键在于对风险最大的地区进行必要的评估。风险概念可以被分解为：风险的威胁性（恐怖分子的意图和开展各种武装袭击的能力）、易损性（一次袭击可能以毁坏一个目标为目的）和后果（损害和破坏的规模决定袭击的成功与否）[2，4]。

这在保全铁路系统方面有几层含义。首先，它认为一个系统的所有部分并不能同样均等地被保护。也就是说，在受到预算制约的前提下，这个系统不应采取匀质保护的措施，因为大多数的铁路网络都有遭受袭击的危险。其次，它将威胁视为一个漏洞过滤器，通过过滤器可以对风险评估进行定性，因为所有的网络都包含其固有的风险，但威胁同样也并非都是均等的。比如，纽约市的中央车站因其位于庞大而密集的都市圈内，作为一个重要的节点其受攻击的风险明显高于位于宾夕法尼亚州的某个小镇的车站。一旦威胁出现在铁路网络系统中某个相应层级的安保节点，漏洞过滤器就可以检测出发生袭击的可能性以及系统被攻击和破坏的情况。这些漏洞源于现有的安全措施以及系统内主要基础设施的类型。

易损性的概念近似于当前的安全基础设施可能产生损害的概率[4]。

最后，要对损害的程度和性质进行评估，如果某次袭击成功，则会影响到较大的地区甚至整个网络。

这三个评估的层次可以对铁路系统的相对安全需要进行确定，并进而解决其整体的风险。这一理念奠定了后“9·11”时代美国公共交通运输安全规划的基础。

4 用系统化的方法保障铁路网的安全

一旦某个计划是基于“风险＝威胁＋易损＋后果”的模式制定的，就可以根据系统本身的保障策略对其进行检验。同时，无论开发何种类型的高效安保体系，都必须了解与之相互关联的系统本质。而安保体系中的各个单独的组成部分在与更高一级的安保系统联网时，一定要进行简化以便达到逻辑上的理解。比如避免“烟囱系统”——分离操作和互不相干的单一系统的存在[5]，就是“9·11”事件之后最常提到的智慧选择，也是政府安全委员会的建议之一。这种包括规划和实践的过程被称为“系统化的方法”，因为它力图整合一个系统的所有方面，包括人力、工艺、设备和技术，而每一个方面都是整体中的一部分。当然这个方法也将面临更为复杂的外部挑战，需要采取整体性的考虑和保护措施[5]。美国的交通安全系统在“9·11”之后将这一系统化方法作为标准，将实现真正的操作视为一个动态的、相互关联的过程。下文将单独讨论一些制约安全的因素，同时试图将它们与更大的网络相联系，以便在设计和实施过程中保证其整体性。

4.1 反恐策略原则

“9·11”后，在美国把反恐策略按类划分，涵盖了不同阶段的构成、各种级别的安全威胁等。根据联邦运输管理局 （FTA）的分类方法，还可以分为：威慑、检测、袭击影响的最小化、对应措施和恢复等。这些都不是独立的安全措施，而是一个更大的、相互关联的安全网络中必需的构成组件。针对不同威胁而采用的安全技术和方法经常会发生重叠，一旦确认某次恐怖袭击事件将不可避免地在某个点发生，就必须将重点放在如何最大限度地阻碍袭击，并做出快速反应，提高灾后恢复的效率。

4.2 安全措施

目前基本安全设备和设施的设计都是被动式的。依据各自的风险评估，美国的公共运输组织一般都采用一套最简便的安全措施，以求用尽可能低的成本来实现最高的效率。换言之，要根据设施的特点和需求，既保证最小的设备投入又力争提高安全的性能。鉴于全球频发的以公共交通设施为目标的炸弹袭击[4]，“9·11”之后的美国将很大的权重放在了降低袭击影响的技术方面。

4.3 通过环境设计预防犯罪（CPTED）

这一规划理念是基于有安全意识的物理设计和建筑环境的有效使用，从而减少犯罪和预防犯罪的发生。CPTED的基本要素包括：可防御空间、领域性、可监控性、照明、景观和人身安全规划等[5]。“9·11”之后，美国人响应联邦政府的号召，对CPTED规划的意识显著增加[6]；同时，一些机构实际上已经初步开始实施这些战略（没有大面积推广的主要原因来自于对其成本的顾虑）。如果把CPTED的基本手段巧妙地应用到铁路中转站，就足以杜绝这些公共设施潜在的隐患，可以使保安措施表现出多样性和相互独立的功能特点。比如，安保设备可以作为景观、壁画或公共艺术的展示空间；灯箱可以兼做街头小品或作为雕塑，掩蔽灯箱下的保安器材。只要保留原有的功能，从宏观的角度看，物质上的安保设施也可以成为有用的美学成分[7]。

4.4 出入口管理

出入口管理战略是实现一个有效威慑系统的心脏，其目的就是把宝贵的资产放置在多重安全空间的保护层之后。这些保护层的基础就是多个安保系统，如各类人员识别、防范领域的锁定、武器探测系统和车辆出入口的自动控制挡板等。而多种政策和技术支持（如行政政策、实物障碍、鉴定和认证技术、安保人员、通信系统和入侵检测系统）都是管理战略的保证（联邦运输管理局）。出入口管理的基本原则包括：限制特地区域的进出口数量，划定安全区域、设置安全和非安全区域之间的过渡区，最大限度地减少人群活动和系统运作之间的干扰。在美国，这些管理方法还必须符合美国残疾人法案（ADA）的要求[5]。“9·11”之后，出入口的电子监控系统已成为了铁路中转站中最常用的安保设施（联邦运输管理局和美国交通部）。

4.5 车站的设计

设计师面对的最大困难之一，就是如何保持在潜在的危险环境下的安全需求与坚持正确的城市设计原则之间的平衡。以车站来说，其设计必须融入到周边的社区环境，以便给乘客提供积极、便捷的乘车条件，因此，可持续性设计与安全方面的考虑都是同样的重要。亚瑟·舒尔说过，在美国，现代化车站设计必须与安全防护措施相结合。其中包含三个原则：更高的工作效率，更有创新意义的设计，车站与相邻社区的更密切联系。对于真正意义上的车站设计，创新、清洁、环保、安全之间一定是相互关联的。从实践的角度看，这意味着更轻、更透明的结构，更多的自然采光，更好的视线通达和更简洁的外观”[8]。如前所述，从宏观的角度看，要实现车站的安全性，就需要在设计和功能的关系中找到一个有双重性质的位置。比如防爆墙和立柱的设计，一方面要使它们成为最小的可能受到攻击的目标；另一方面，要达到站厅的流畅、活力，以及适宜旅客通行的环境等要求。

以上的这些安保措施都离不开高效的技术系统以及一个受过良好教育、装备精良和时刻警惕的安全团队的配合。它们共同形成一个完整的结构，一个无形的协同机器。目前有大量的学术研究都在探讨如何更有效地达到它们一体化，因为这些措施在美国的应用也还处于起步的阶段[7]。也有一些业已开发的相对具有成本优势的领域，比如加强对铁路工作人员和车站使用者的教育，增加相关的设备和措施等。联邦交通部的全国“交通观察”教育活动就是其中的一个方案，它始于2003年，提倡“旅客和员工都积极参与和维护安全的运输环境”。一些机构还“将公众作为‘眼睛’和‘耳朵’纳入安保体系”[6]。所以，对公众的教育和培养是任何一个安保体系中都必不可少的组成部分。

5 结语

在考虑采用高效的公共交通安保装置的过程中，往往会遇到一个重要的问题，即：事实上没有任何安全设备是真正有效的。所以，如果考虑去花费高额的成本来给某个车站配备整套的保安措施，对美国的任何一个中转站而言都必须面临非常严峻的资金问题。另外，保障安全事实上是一个不能盈利的花销项目，所以还得要与创收项目竞争，如增加旅客的数增、扩建车站以及更新市政设施等。基于以上这些事实，甚至在某一个站实现全面的安全保护措施体系也是不符合成本效益原则的，在经济上没有可行性。退一步讲，即便没有资金和竞争的问题，事实上也不可能实现某个车站的完全安全状态，因为只提供有限的安全措施来防止几乎是随时随地、无处不在的恐怖袭击是很困难的。谈论这些很明显的事实是和轨道交通的基础设施相关联的。如果从更大的范围来看，交通设施也仅仅是众多的、潜在的恐怖袭击目标之一。要在所有可能的恐怖袭击目标（如商场，学校等）中实施万全的安保措施，那么光投入的资本一项就会耗费绝大多数的社会支出。所以，必须清楚地认识到，很多安保措施仅仅只是在理论上有效，并没有被实践所证明；加之恐怖袭击的形式也在日渐活跃和变化当中，勉强地推行一系列所谓完整的安保措施，也许会对相关机构的正常运作产生不良影响，并直接造成社会资本的间接损耗[1]。

总之，交通安全部门和民间研究小组得出的结论是，要为美国的公共交通基础设施提供一整套的安全设施是不必要的。与此相反，应该首先进行适当的风险评估，并结合现实情况和日后的投资结构不断修正；同时依靠“应急管理”和受损最小化策略，不强求完整的威慑力。这样的做法虽然不很完美，但能比较合理地平衡公共交通系统安全、相关建设费用、对公众开放的、舒适的社区空间需求之间的关系，所以仍然是可取的、有实际价值的。

[1]PetermanD R.Passenger Rail Security：Overview of Issues[J].Congressional Research Service.2005（2）：13.

[2]Peterman D R.Passenger Rail Security：Overview of Issues[M].Washington D C：Library of Congress Washington D C Congressional Research Service，2005.

[3]Pham L H，Danchenko D.Public Transportation Fact Book[M].Washington D C：American Public Transportation Association，2006.

[4]Wilson J M，Jackson B A，Eisman M.Securing America＇s Passenger－Rail Systems[R].RAND Corporation，2007.

[5]Rabkin M，Brodesky R，Ford F，et al.Transit Security Design Considerations [R ]. Federal Transit Administration，USA，2004.

[6]Taylor B D，Fink C N，Ligget R.Responding to Security Threats in the Post－9／11Era：A Portrait of U.S.Urban Public Transit[J].Public Works Management ＆ Policy，2006（5）：16.

[7]Crawford J E，Lan S.Enhancing Building Security Seminar.Singapore： Karagozian and Case [R].Design and Implementation of Protective Technologies for Improving Blast Resistance of Buildings，2005.

[8]Schurr A.Innovative Station Design：Practice Makes Perfect[J].Mass Transit，2011（2）：2.