国际文化事业投入制度及其对中国启示

李华成

（1.长江大学 法学院，湖北 荆州 434020；2.武汉大学 国家文化创新院，湖北 武汉 430072）

文化事业是指与文化产业相对的，着眼于社会效益，非以营利为目的，为全社会提供公共文化产品和服务的文化领域。文化事业决定着文化的主发展方向，文化事业的健康发展是文化大繁荣的重要保证，不同于利用文化赚钱的文化产业，文化事业则需要“砸钱”，即投入。投入是文化事业健康持续发展的重要保证，了解国际文化事业投入的立法与实践对重构中国文化事业投入机制具有很好的借鉴作用。

一、国际文化公约中的文化事业投入

既有的国际文化公约均是以保护、发展、传播文化为己任，其契合文化事业的宗旨，国际文化公约可谓就是国际文化事业公约。现有国际文化公约均有条款涉及到投入问题，基本共识是，投入是缔约国一项义务，国家必须重视和加大对文化事业的投入。

（一）文化权公约与文化事业投入。

1966年12月16日联大通过《经济、社会和文化权利公约》（下简称文化权公约），文化权公约15条第1项明确了缔约国应当承认公民的文化权，并进一步在第2、3、4款强调了缔约国为此应负相关职责，应“保存、发展和传播科学和文化”，“尊重进行科学研究和创造性活动所不可缺少的自由”，“发展科学与文化方面的国际接触和合作”等。尽管公约没有直接提及缔约国应对文化事业投入，但不难看出，缔约国上述职责均与投入息息相关，如保存发展传播科学文化则需要投入以构建文化传播平台体系，发展文化国际合作更离不开缔约国投入支持。

（二）文化多样性公约与文化事业投入。

《保护和促进文化表现形式多样性公约》（下简称文化多样性公约）于2005年10月20日第33届联合国教科文组织大会通过。文化多样性公约认识到文化多样性的最大责任方是国家，为强调国家的责任，其序言申明“各国拥有在其领土上维持、采取和实施他们认为合适的保护和促进文化表现形式多样性的政策和措施的主权”，公约第4条第6项如下定义了各国在其境内可以采取的保护和促进文化表现形式的多样性措施：“包括与创作、生产、传播、销售和享有文化活动、产品与服务相关的政策和措施。”保护文化多样性就是保护人类文明多样性，同时，保持文化多样性能够更好地实现人民群众的文化生活需要，保护文化多样性正属于文化事业范畴，公约强调各国应在其国境内采取措施支持文化多样性，实质上是认同肯定缔约国的文化投入。

（三）非物质文化遗产公约与文化事业投入。

2003年9月29日至10月17日联合国教育、科学及文化组织第32届会议上通过了《保护非物质文化遗产公约》（下简称非遗公约）。非遗公约明确国家应对非物质文化遗产负保护职责，并认为，缔约国为实现保护职责可以：“采取适当的法律、技术、行政和财政措施，以便：1.促进建立或加强培训管理非物质文化遗产的机构以及通过为这种遗产提供活动和表现的场所和空间，促进这种遗产的传承；2.确保对非物质文化遗产的享用，同时对享用这种遗产的特殊方面的习俗做法予以尊重；3.建立非物质文化遗产文献机构并创造条件促进对它的利用。”非物质文化遗产是民族精神文化的重要标识，蕴含着民族特有的思维方式、想象力和文化意识，承载着一个民族或群体的文化生命密码，[2]非物质文化遗产属于文化事业范畴，公约强调缔约国制定财政措施加大保护非物质文化遗产，无疑是对国家文化投入的直接肯定。

（四）世界遗产公约与文化事业投入。

1972年11月16日联合国教科文组织通过《保护世界文化和自然遗产公约》（下简称世界遗产公约），世界遗产公约第5条指出，“为保护、保存和展出该国领土内的文化和自然遗产采取积极有效的措施，本公约各缔约国应视该国具体情况尽力做到以…….（d）采取为确定、保护、保存、展出和恢复这类遗产所需的适当的法律、科学、技术、行政和财政措施……”。自然和文化遗产是一国的宝贵财富，是一国文化的基础，对维护国家文化安全，增强爱国情感等方面具有重要意义，自然和文化遗产应当归入文化事业范畴，世界遗产公约明确要求缔约国采取一切必要措施包括财政措施对文化和自然遗产给予保护，表明其对一国的文化事业的投入是持支持立场的。

国际文化公约或直接或间接明确了国家在相关文化事业发展中的投入者地位，中国作为上述公约的缔约方有责任义务对其境内的相关文化事业给予投入，这既是其应负的国际义务，同时也是国内文化事业发展的需要。

二、国际社会文化事业投入的立法与实践

完善的文化事业投入机制将对文化事业的发展起到十分重要的作用，国际社会，尤其是文化发达国家的文化事业投入制度概括起来，具有以下特点：投入主体的多元化；投入方式的多样性；投入范围的广泛性；投入力度的强大性。

（一）多元投入主体。

文化事业的投入主体是指为文化事业的发展给予投入的组织和个人。从义务的角度，可将投入主体分为两大类别，即义务投入者和自愿投入者。义务投入者的存在保证了文化事业的投入是常态化、形成机制的法律行为，鉴于文化事业的公益性，义务投入者一般是国家和国有企业。文化事业发达国家一般都确立了义务投入者和自愿投入者相结合的多元文化事业投入主体制度，并且十分重视自愿投入者的作用。例如，在美国，非营利性文化组织的资金来源，约半数为票房和其他销售收入，其余约百分之四十为私营部门（公司捐赠百分之七，基金会百分之十三，个人百分之二十）的捐赠，公共部门提供的资金占百分之十，其中联邦政府提供的资金仅占百分之二，作为美国最大的联邦艺术管理机构的美国国家艺术基金仅提供不到百分之一资金。[1]同样，澳大利亚民间对文化事业捐赠投入也非常活跃。据统计，澳大利亚大企业（雇员200人以上）对文化活动的赞助占10%，全国2428家大型企业当中有235家赞助过文化事业，平均每个企业出资约9万澳元；中型企业（雇员50—199人）对文化活动的赞助占6.5%，全国6847家中，有448家赞助过文化事业，平均每个企业赞助1.4万澳元。[2]由此可见，自愿捐赠已然成为文化发达国家的惯例，且自愿投入已远远超过政府的义务性投入。

（二）多样的投入方式。

文化事业投入的方式是指文化事业投入过程中，投入主体投入的方法、形式、手段等。投入方法手段是投入制度的重要内容，方法手段对实现成功具有重要的作用。国外文化事业发达国家多采用直接投入和间接投入相结合的模式。所谓直接投入是指所有者将投入直接给予文化事业接受者，间接投入则是指所有者通过其他机构或组织将投入给予接受者的行为过程。以法国为例，法国属于直接投入为主间接投入为辅，文化事业的主要投入者是政府，但政府作为投入者除直接将相关投入施加于投入范围外，还通过社会组织、协会、基金会等方式给予投入，如法国电影与文化产业融资基金，就是主要由政府基金构成，旨在解决文化单位资金困难的问题。不同于法国的是，美国对文化事业的投入则主要通过间接方式，通过立法成立了为数众多的基金包括联邦政府基金和州政府基金，促进国家、州和地方的基础文化设施建设，为美国公众获得文化提供途径。同时，国外文化事业投入发达国家还注重多种投入手段的综合运用。国外文化事业发达国家的投入方式较为多样，知识产权、土地、税费减免、具有一定文化价值的设施等都成为了投入的媒介。如加拿大鼓励知识产权所有者让渡权利于文化事业，税费减免一直是美国文化事业投入制度中一贯做法，早在1917年，美国联邦税法就规定对资助文化事业给予税收减免，引导社会财富支持文化发展。[3]

（三）广泛的投入范围。

文化事业范围是指文化事业应当包括的具体门类，是投入流向的界限，文化事业的范围并不是一层不变的，公民基本文化权是一个不断发展的概念，文化事业的投入范围也应随着公民基本文化权内容的增加而不断扩大。法国的文化事业投入制度就体现了范围广的特点，其投入主要是以政府投入为主，通过一系列法案确立了中央、大区、省、市镇多级资助体系，中央和地方资助的范围对象有所侧重，但基本上已将所有的文化事业均纳入到投入范围中来，作为中央投入部门的法国文化与通讯部其资金主要投入流向为对外广播电视传播、文化科技研究、文化遗产、知识传播与文化民主化、出版与文化产业、广播电视、文化创意等7大门类，而大区、省、市镇等地方投入还涉及博物馆、档案馆、图书馆、艺术教育、音乐舞蹈、各类艺术与文化活动等。鉴于产业性文化也是大文化事业一部分，对文化发展繁荣具有重要意义，许多发达国家甚至将部分产业性文化单位及其活动也纳入到国家文化投入范围中来。如在美国，马里兰是美国第一个在全州范围内对文化和娱乐业给予税收优惠的州，其586号议案规定，对在指定的区域内居住的艺术家销售的艺术作品收入免征营业税。[4]

（四）强大的投入力度。

以法国为例，法国对文化事业投入已形成了中央、大区、省、市、镇层级性的系统的投入制度，并且其支持的力度非常大。中央层面，1993年时文化事业投入就已经约占国家预算总额的1%。根据议会通过的2011财年政府预算法案，当年文化和通讯部获得的财政拨款为42.50亿欧元。地方层面，在中央政府的引导和督促下，各大区、省和市镇政府增加了对本辖区内文化机构的财政支持力度，市、镇级政府是法国最低一层地方国家行政机关，文化事业投入经费通常占市、镇公共预算的8.1%，因城市规模大小和文化设施及活动多寡而呈小幅变化，如在中心城市，文化投入一般要占到该市公共预算的9.1%；而在镇一级可达9.4%。[5]同样，在美国，其《国家公园管理手册》明确规定，国家公园是社会公益事业，国家公园的保护经费由联邦政府拨给国家公园管理局，作为一项社会公益事业，每年联邦政府拨给20亿美元保护经费给国家公园管理局。[6]

三、中国文化事业投入中存在的问题

（一）文化事业投入制度不健全。

现有的制度对与投入相关的诸多问题仍出现缺失，具体表现在以下一些方面：第一，对社会力量参与文化事业投入的激励制度缺位。缺乏对社会力量参与公共文化服务建设鼓励制度，如税收减免，荣誉激励等制度，这也是导致社会力量参与公共文化服务体系建设积极性不高的重要原因。第二，文化事业投入的监管制度基本空白。监管是文化事业投入关系的重要内容，但现有法制并没有明确文化事业投入的监管主体、监管程序及监管责任等问题，这使得文化事业投入的落实和实施等缺乏效率。第三，文化事业投入主体的权利义务不明确。如无明确法制规定文化事业义务投入者应如何投入，投入的范围、方式、力度等问题，也没有规定文化事业投入的接受者应如何更好地运用投入。第四，文化事业投入责任制度没有构建。责任制度是指相关主体没有履行其职责和义务时应承担的否定性后果，如义务投入者即政府消极投入时应如何处理，现有制度尚无清晰规定。

（二）文化事业投入制度稳定性不够。

文化事业投入制度的不稳定首先表现在既有政策经常被新政策所取代，以公益性文化事业的博物馆投入为例，仅在过去30多年间就经历了国家全部投入，半市场“以文养文”以及再次国家投入等三个阶段。文化事业投入制度不稳定的另一特点表现为政策自身就规定了有效期。以转制为经营性文化事业的国家投入为例，《财政部 海关总署 国家税务总局关于文化体制改革中经营性文化事业单位转制后企业的若干税收政策问题的通知》（财税[2005]1号）规定“对经营性文化事业单位转制为企业后，免征企业所得税、对在境外提供文化劳务取得的境外收入不征营业税，免征企业所得税。对生产重点文化产品进口所需要的自用设备及配套件、备件等，免征进口关税和进口环节增值税。”，但同时还规定“本通知执行期限为2004年1月1日至2008年12月31日”，制度的期限性决定了投入具有临时性、易变动性等弊端。

（三）文化事业投入的水平较低。

首先，文化事业投入占财政全国收支的比重呈下降趋势。以“十一五”为例，2006年，财政对文化的投入占全国财政收入的比重是2.16%，到2010年降为1.839%，2006年各级财政对文化的投入占全国财政支出的比重是1.785%，2010年降为1.7%。其次，文化投入的增幅不具有比较优势。尽管对文化的投入绝对值在增加，如2006-2010年五年期间财政文化投入年均增长22.2%，但同期财政对于一些行业和基础设施的投入倾斜力度都远远超过对文化事业的投入，如铁路投资的年均增长是46%，城市交通是37.1%，水利环境和公共设施管理是28.7%，农林牧渔业是37.7%。此外，文化投入水平低的另一表现是文化事业费严重不足。全国文化事业费是文化投入的重要部分，主要是指日常运转费用。2010年财政支出是89674.16亿元，全国文化事业费仅占财政支出的0.359%，这个比例非常小，而且比例还是呈显著下降的，2005年全国文化事业费是133.77亿元，占财政收入的比重是0.422%，文化事业费的年均增幅也在下降，“十五”年均增长19.8%，“十一五”增幅就降到了年均增长19.24%，低于同期财政增幅两个百分点。

四、中国文化事业投入机制的重构

规制文化事业投入时，必须重视发挥原则和机制的作用。根据文化事业的特点、性质，借鉴国外具体做法，结合中国文化事业投入现状，应确立持续、有效、区分、多样化的投入原则；应构建文化事业投入保障、监管、激励三大基本机制。

（一）确立科学的文化事业投入原则。

1.持续性原则。

所谓持续是指文化事业的投入应当连续不中断，不能因某些原因存在或出现而取消投入。文化事业投入的持续性不仅应表现在文化事业每年都能获得投入，而且还要求投入能保证文化业的持续性发展。以中国文化事业费为例，文化事业经费一直以来都是国家财政预算中的一部分，但在其财政总支出中的总比重却呈持续降低趋势，文化事业费年均增长速度低于同期财政支出的增长速度，更明显落后于其他社会事业费，文化事业费尽管是连续的即每年都有，但绝不是可持续性的。相对来说，文化事业投入呈负增长趋势，文化事业投入远远落后于对其他社会事业投入，这可能使得文化事业落后于其他行业，对文化事业的持续发展造成影响。文化事业投入的持续性就是既要保证文化事业投入年年有，还要保证投入的年年增，且增长速度与社会各项事业的发展速度持平乃至超过。

2.有效原则。

所谓有效原则是指文化事业投入时要采用有效的投入方式，投入应以取得有效的结果为目标。文化事业投入应采用尽可能多的有效方式，如社会投入、国家税费减免等方式。现行投入中一个突出问题是，提到投入首先想到就是财政资金的供给上，较少甚至几乎不考虑在政策上给予文化事业单位支持使其实现一定程度造血，不考虑发动社会力量参与文化事业发展。有效原则还体现在投入的结果应当是有效的。无论来自于国家的投入还是社会的投入，投入的目的是希望能促使文化事业实现社会效益。如部分文化场所如图书馆、博物馆其开放时间不合理、配套制度跟不上等造成了更多群众难以享受到便利的服务，这就让国家的投入没有充分实现其社会效益，这种投入就不是有效的投入。

3.区分原则。

所谓投入区分原则是指在文化事业投入中，应当区分主体、地域、对象进而实施不同投入制度，切忌实施一刀切。首先，投入中应当区分地域。在投入规模总量有限情况下，文化投入应当向更需要投入的地方倾斜。其次，应当区分投入的对象，应针对不同的对象给予不同的投入，切忌将投入过度集中于单一对象。第三，应当区分投入的主体。如对义务投入者要区分为中央机构还是地方机构，并课以不同大小的投入义务。

4.多样化原则。

所谓多样化原则是指投入中不能机械化、僵硬化地固定投入主体、投入方式。应建立多元化的投入主体机制，要求政府改变过去统包统揽的模式，充分调动各种社会力量积极参与公共文化服务的供给，实现公共文化服务提供主体和提供方式多样化，形成政府主导、社会参与、多元投入、协力发展的新格局，提高公共文化服务供给能力和水平。应鼓励更多样化的投入，如税费投入，可免于征纳公益性文化事业单位的一切税费，对积极参与文化事业的单位和个人也给予适当税费减免。

（二）构建完善的文化事业投入机制。

1.基本的保障机制。

文化事业投入健康发展首先需要一个基本保障机制，应将投入的基本问题理清，即投入主体是谁、投入的范围是什么、投入的方式有哪些、投入者应如何承担责任等问题。首先，从投入主体上说，应明确中央政府为主导和各级地方政府相辅助的文化事业投入主体制度，应建立健全国家投入中的第三方制度，将原本的政府投入事务交付给更为专业的组织机构去实施，应激励社会力量参与并使其逐渐成为主要投入主体。其次，从投入方式上说，应肯定财政预算资金给予的重要性，应建立健全对文化事业领域税费减免制度。第三，从投入范围上来说，应将能满足广大人民群众的基本文化需求的那些文化领域作为主要投入范围，应将同社会主义核心价值观紧密相连的文化领域作为投入的重要范围，同时尽可能扩大投入范围如将经营性文化产业适当纳入到投入中来。第四，从投入责任上来说，对于承诺向文化事业投入的一切社会组织和个人，当其不履行承诺时，协助接受者追究其继续履行的民事责任；对于义务投入者来说，当其不履行或不适当履行投入义务情节严重的构成渎职罪时，对自愿投入者来说，当法院判决其应当承担履行义务，其有能力承担而拒不承担时，构成拒不履行判决裁定罪，要追究其刑事责任。

2.完善的监管机制。

文化事业投入是一个系统工程，涉及巨大利益，如果没有强有力的监督管理，没有明确的监管机制和惩罚措施，投入很难实现既定效果目标。首先，应建构适当的监管主体制度。要重视发挥各类主体的作用，构建立体化的监管主体体系，鉴于投入公益性，国家相关部门以及其他一切组织个人都应享有监管权。其次，应建构清晰的监管范围。一般来说，文化事业投入者和投入接受者是最重要的文化事业投入关系主体，因此，必须将他们在文化事业投入中的主要行为应当列入到文化事业监管范围中来。第三，应当建构合理的监管程序。定期监管和随机监管相结合应成为我国文化事业投入监管的重要程序制度。定期监管应成为机制，定期监管能使得监管者和被监管者确立规范意识，认识到文化事业投入的重要性，将文化事业投入作为一项重要的任务去完成。同时，不定期监管也非常必要，监管者的不定期监管能促使被监管者常抓不懈，始终重视文化事业投入及其相关工作。

3.有效的激励机制。

激励多指正激励，是指当一个人行为表现为符合社会需要或组织目标时，通过表彰和奖励来保持和巩固这种行为，以达到调动积极性的目的。文化事业投入中必须重视激励机制的构建，从而促使文化事业能获得更多投入。物质激励和精神激励两种手段相结合应成为文化事业投入激励机制构建的重要原则。文化事业投入激励手段还应根据激励主体的不同有针对性运用，不同主体在不同时期其需要也是不同的，在实施激励时，应在考虑主体间的差异性基础上分别给予不同的激励手段更为适当。如在对文化事业投入者的实施何种激励手段时，要区分义务和自愿投入者之间的差别，针对义务投入者，在其积极履行投入义务后应当给予的是精神激励，而针对自愿型文化事业投入者则应当同时给予物质激励和精神激励，并且我国现阶段最好以物质激励为主。

五、结语

国家对文化事业给予投入是现有国际文化公约的基本要求，作为缔约国的中国应当重视文化投入问题。文化发达国家大多已建立文化事业投入机制，多元化的投入主体、多样化的投入方式、大范围的投入门类，强有力的支持力度是完善文化事业投入制度的特点。中国文化事业发展中，投入制度尚不健全，投入水平较为低下，在实现文化大繁荣过程中，必须尽快构建适当的文化事业投入制度。文化事业投入中，应确立持续、多样、有效、区分的投入原则，应构建文化事业投入的保障、监管、激励等三大机制。

[1]韩红.美国资助文化事业的运作方式[J].学习月刊，2007，（14）.

[2]于春城.文化赞助与文化捐赠[EB/OL].visited on http://www.ccmedu.com/bbs9_58362.html,2012-09-20.

[3]余晓泓.美国文化产业投融资机制及启示[J].改革与战略，2008，（12）.

[4]Maryland State Arts Council.Arts and Entertainment Districts Guidelines[EB/OL].visited on http://www.msac.org/docs-uploaded/AE_Designation_Application.pdf，2011-09-07.

[5]翟建雄.法国公共财政对文化事业投入情况分析[J].地方财政研究，2012，（1）.

[6]王星光，贾兵强.国外历史文化遗产保护机制及其对我国的启示[J].广西民族研究，2008，（2）.