农民工随迁子女非义务教育阶段教育政策支持研究

汪恭敬，王守恒

(池州学院教育系，安徽池州247000)

农民工随迁子女非义务教育阶段教育政策支持研究

汪恭敬，王守恒

(池州学院教育系，安徽池州247000)

农民工随迁子女随着年龄的增长呈金字塔状分布，使得非义务教育阶段的教育公平问题日益凸显。通过教育立法、鼓励吸纳民间资本兴建民办幼儿园可以有效缓解当前学前教育资源紧张的局面;同时，通过实施完全开放的中等职业教育、逐步开放普通高中教育、构建财政转移与补偿制度等政策可以有效促进农民工随迁子女非义务教育阶段的教育公平。

农民工随迁子女;非义务教育;政策支持;教育公平

1 引言

2 农民工随迁子女非义务教育阶段的受教育现状表征

所谓农民工子女的非义务教育阶段主要是指学前教育和初中后教育。由于没有纳入义务教育范畴，因而对于流入地政府责任的界定相对较为模糊，在就学的政策支持与利益冲突上存在诸多矛盾，农民工子女的教育现状不容乐观。总体看来，学前教育资源吃紧，打工子弟幼儿园占据半壁江山，成为农民工子女无奈的选择。对于初中后教育，各地态度迥异，门槛设置普遍较高，政策缺失导致农民工子女遭遇求学与就业的双重困境。

2.1 农民工随迁子女的学前教育:山寨幼儿园“挑大梁”

2.1.1 山寨幼儿园的办学状况分析

时下“山寨”一词已引申为某些品牌东西的假冒品，意为盗版、不正规。山寨幼儿园则指依托民间力量兴办、始终游离在教育体制之外的、不能满足现行托幼机构注册标准而未能在教育部门登记注册的托幼机构。一般规模较小，多分布在城乡结合部，招生对象也主要为聚居在城乡结合区域的外来务工农民工子女，所以也被称之为“打工子弟幼儿园”或“农民工幼儿园”。根据北京市“完善学前教育体制”专题调研组2009年的官方数据显示:“收费低、没有正式注册的山寨幼儿园已经达到1 298所，数量超过了全市注册的1 266所幼儿园”［2］。非正规幼儿园已占据幼教的半壁江山，扮演者“挑大梁”的重要角色。

山寨幼儿园的校舍多是在民居的基础上改建或者扩建的，教室通常肩负着休息和教学的双重功能，极少的幼儿园拥有自己的活动室，户外场地普遍较小，一般配备一两件运动器械。教师多来自外地，队伍普遍年轻化，半数教师拥有幼师资格证。每个班级一般仅配备1—2名教师，保育教师则为几个班共用，为节约办学成本，教师的工作量普遍较大，有些老师可能还扮演校车司机或保卫的角色。受到活动室与教师资源匮乏的制约，很多幼儿园在打着开设特色课程旗号招生的同时，每日的课程设置与活动流程却和普通小学并无二致。

2.1.2 山寨幼儿园的办学特点分析

尽管从目前托幼机构注册登记管理办法来看，山寨幼儿园的存在具有一定的“非法性”。然而，存在就是合理的。尽管山寨幼儿园的办学水平为官方所漠视甚至歧视，但这种通过民间力量的自救行为，既有效缓解了学前教育资源严重不足造成的社会压力，也预示着社会发展的希望。毫无疑问，外来务工人员属于收入的低端人群，工作的繁重使得他们无暇照料孩子，急需寻求一个看管和教育孩子的场所，山寨幼儿园则扮演着解决农民工家长后顾之忧的不可或缺的角色。凭借着投入少、收费低、机制灵活的特点，通过最大限度地满足家长的需求，提供针对性的服务，山寨幼儿园因地制宜地发展，展现了顽强的生命力。在社会需要多元办学的体制下，政府无法顾及的地方也恰恰是市场因素最容易渗透的地方，山寨幼儿园是市场需求的必然产物。

切实维护职工合法权益。工会是职工群众利益的代表，维权工作如果做不好，工会就没有存在价值。要把维权工作纳入党委和政府主导的维护群众权益机制，主动参与有关立法和政策制定，积极支持参与全面深化改革特别是供给侧结构性改革，协助做好去产能过程中职工思想引导、转岗安置、再就业培训、劳动关系处置、社保接续等工作。对于职工诉求，工会能解决的要及时帮助解决，解决不了的要及时向党委和政府反映，积极推动解决。

国家对于托幼机构的质量评定主要分为两类:一类是考虑基于教师和儿童的比例、教师资格和所受的训练以及教育行政管理等因素，称之为托幼机构的结构性质量标准;另一类则是考虑儿童—教师的互动、课程、学习环境、健康与安全以及家长的参与等因素，称之为托幼机构的过程性质量标准。显然，无论是结构性还是过程性质量标准，山寨幼儿园都难以达到，这与教育行政部门要求幼儿园规范化、正规化的管理理念不符。长期背负着“黑园”、“无证园”称呼的山寨幼儿园始终游离在政府与教育行政部门的视线之外，生存状况令人担忧。山寨幼儿园一方面在维护社会稳定和顺应社会转型中发挥着积极作用，另一方面又由于达不到国家规定的托幼机构的质量标准而随时都有可能遭遇打压和封杀。

2.2 农民工随迁子女的初中后教育:求学与就业的两难

2.2.1 流入地政府对于农民工子女初中后教育政策支持现状

农民工子女的初中后教育是指高中阶段的教育，包括在流入地接受中等职业教育和普通高中教育两个方面。目前，关于农民工随迁子女初中后教育问题的政策系统体系尚未形成，在全国尚未有统一的做法。流入地政府对于农民工子女的初中后教育态度迥异，现行的政策措施大致可以分为四种:

一是通过户籍制度严格限制农民工子女分享高中的教育资源，或者持观望态度，等待中央的相关政策支持。二是附加一定的报考条件，如在读学校两年以上学籍、父母的务工证明、暂住证、社会保障证明等。这些烦琐的报考条件往往令农民工子女难以享受到与户籍学生平等的入学机会。三是完全敞开大门，允许农民工子女接受流入地所有高中阶段的教育。如江苏省无锡市规定:“凡愿意继续就读无锡市各类高中的外地学生，与本地学生享受同等待遇，包括热门重点高中和中专学校，全部向农民工子女敞开大门，并执行统一收费标准。”［3］四是以中等职业教育作为突破口，有序放开农民工子女的初中后教育政策。例如，上海市中等职业教育从2008年起面向农民工子女招生，通过提交上海市正式学籍和其他相关证件，可以依法享受国家对中职生的免费待遇［4］。

2.2.2 流入地政府对于农民工子女初中后教育政策支持分析

纵观上述的四种政策措施可以看出，尽管少量地区能够保障农民工随迁子女在流入地继续接受初中后教育的权利，但是大部分地区设置的门槛普遍较高，政策的缺失导致农民工随迁子女遭遇求学与就业的两难，教育公平问题凸显。农民工为城市建设和经济的发展作出了巨大贡献，其子女教育延续性的“断裂”，既不能彰显以人为本的教育理念，也不能促进社会的和谐发展，既不利于完成建设人力资源强国的目标，也不利于推进城市自身的建设与发展。

3 进城农民工随迁子女非义务教育阶段教育政策支持的建议

3.1 学前教育的政策支持建议

3.1.1 厘清身份——教育立法为学前教育保驾护航

2003年国务院转发的《关于幼儿教育改革与发展的指导意见》第2条第4款明确要求:“各地区要采取措施确保低收入家庭和流动人口子女享有接受幼儿教育的机会。”［5］农民工子女接受学前教育的机会的合法性基础也溯源于此。相比较义务教育阶段而言，我国针对农民工子女接受学前教育的立法尚处于“真空”状态，制度的缺陷与“市场化”的冲击促成了政府逐渐淡出了对于学前教育发展的支配权，政府的“角色错位”是催生农民工子女接受学前教育困难的关键因素。因此，只有制度的完善和优化才能促进学前教育公益性与公平性的回归，学前教育立法对于明确政府责任、理顺投入体制和建立健康的学前教育管理秩序至关重要。

3.1.2 转变方式——加大扶持力度而非一概取缔山寨幼儿园

农民工属于社会的弱势群体，政府可以通过以下三种方式对其子女的学前教育予以支持:一是将农民工子女的学前教育纳入正规教育体制之中，采用“地方负责，分级管理”的办法，明确地方责任;二是由中央财政专项补助，因为学前教育本身就具有福利性、公益性和补偿性的功能;三是设立民办私立机构，尽管有营利性的色彩，但却可以有效弥补政府力量的不足，极大地满足弱势群体的需求。政府过去那种计划经济下“集中资源办大事”的惯性思维对于缓解当下入园难、入园贵的现状无异于“杯水车薪”。既然政府在短期内一筹莫展，而山寨幼儿园有其特定的市场，为何不为其正名，使其成为幼教事业整体发展格局中的一部分呢?发达国家承担学前教育任务的很多是民间兴办的小型化、家庭式托幼机构。政府管理思路要从“管制”向“善治”转变，努力架构联通相关部门和基层社区之间的桥梁，对民间托幼机构实施有效的监管，提供信息与咨询，引导幼儿教育形成多元供给、良性竞争的发展格局。

3.1.3 多措并举——变“山寨园”幼儿园为学前教育的“正规军”

学位严重不足使得学前教育成为各地教育发展的最大短板。从各地政府出台的《学前教育三年计划》看，到2013年，各地公办幼儿园的比例都有一定的提高，但整体增加的幅度还是难以满足现实学位的需要。基于此，政府应多措并举，努力变“山寨园”为“正规军”。首先，政府应转变发展思路，突破幼儿教育以城市为中心和正规化的导向，依托民间力量，满足学前教育多元化、多样化的发展需求。其次，政府要切实负起监管责任，把发展学前教育摆在更加重要的位置，采取多种形式扩大学前教育资源。通过制定相应的框架标准对现有的幼儿园进行全面排查，对于在框架内的幼儿园要加强指导、督促整改，对离标准相差甚远的无证幼儿园要坚决予以取缔。同时，政府要规范托幼园所的行政许可与执法以及学前教育的收费和助学制度。再次，政府要转变幼儿教育的评价方式，促使山寨幼儿园合法化。山寨幼儿园作为依托社区而建的非正规教育组织，极大地满足或者缓解了当地低端人群子女托管和学前教育的需求。教育行政部门必须建立弹性的评价标准和管理办法，形成具有可操作性的实施办法，促使山寨幼儿园合法化。

3.2 初中后教育的政策支持建议

农民工随迁子女在流入地生活多年，城乡文化、生活环境以及教材衔接上的巨大差异都使得他们难以适应返回家乡后的学习生活，因而，农民工为其子女争取在流入地享有高中阶段的教育权是合情合理的。然而，高考制度、户籍制度以及牵涉到诸多方面的利益关系，使得初中后教育支持政策不仅仅是单一的教育问题，政府“不仅要明确农民工子女初中后升学教育的具体办法，还应该协调好政策所涉及的相关主体的利益关系”［6］。

3.2.1 中等职业教育在接纳农民工随迁子女中“唱主角”

让流入地的中等教育在接纳农民工随迁子女中“唱主角”，既是基于流入地高中教育资源紧张的事实，也是缘自我国产业结构调整后对中等职业教育毕业生的大量需求。在政策层面上，政府应取消户籍制度所带来的招生门槛设置，让中等职业教育对农民工随迁子女完全开放，同时在奖助学金、学费减免上提供与城市户籍学生同等的待遇。这样既可以极大地缓解中等职业教育的招生压力，也可以满足各行各业对中职教育毕业生的旺盛需求，为农民工子女未来发展提供一个较好的平台。

3.2.2 普通高中对农民工随迁子女“适度开放”

流入地的普通高中通过设置如学籍证明、父母的务工证明以及住房租赁合同等条件来实现对农民工随迁子女的“适度开放”。这样既可以有效缓解更多农民工子女涌入城市造成的公办教育资源紧张的局面，也可以为农民工随迁子女继续完成高中阶段的教育打开一扇窗。政府应制定奖励措施，激励公办高中接纳农民工子女就读，统一规范普通高中的收费标准，逐步实现对农民工随迁子女的完全开放。

3.2.3 构建农民工随迁子女教育经费转移与补偿制度

政府对于公办学校的拨款以拥有所在地户籍的在校学生数为依据，因而，流入地学校接纳农民工随迁子女就意味着瓜分额外的教育资源。既然流入地政府在接纳农民工随迁子女初中后教育中仍然扮演着重要角色，那么两地政府应该完成教育经费的有效转移，将农民工随迁子女纳入财政预算中来，按照实际在校学生数核拨教育经费。同时，通过立法来构建农民工随迁子女初中后教育的补偿制度，中央政府还应设立农民工随迁子女教育专项经费，以减轻流入地财政压力，消除农民工随迁子女因家庭经济困难造成的教育机会不均等现象［7］。

［1］张燕，李相禹.山寨幼儿园与农民工子女学前教育——对北京市城乡交界处一个区位样本的调查与思考［J］.学前教育研究，2010，(10):3 －8.

［2］北京市山寨幼儿园达1298所超过正规幼儿园(2010)［DB/OL］.http://www.chinanews.com.

［3］刘大江.无锡经验:不让一个农民工子女失学［EB/OL］.新华每日电讯，2006－07－08.

［4］苏军.农民工同住子女可报考中职［N］.文汇报，2008－05－17(5).

［5］韩世强.法律如何保障农民工子女的学前教育公平［J］.社会科学战线，2010，(7):205 －209.

［6］李慧，杨颖秀.农民工子女初中后就学的利益冲突与政策选择［J］.现代教育管理，2011，(8):58－61.

［7］李倡平，孙中民.农民工随迁子女教育政策的演变与未来走向［J］.教育探索，2010，(9):76 －77.

Research on the Support Policy of the Children of Migrant Workersin Non-compulsory Education

WANG Gong-jing，WANG Shou-heng
(Department of Education，Chizhou College，Chizhou 247000，China)

With the increasing age of the children of migrant workers，its pyramid-shaped distribution has formed，which makes non-compulsory education equity issues become increasingly prominent.The current tension of pre-school education resources can be effectively eased through the measures，such as educational legalization，encouraging and attracting private capitals to build private kindergarten etc.Meanwhile，completely opening up the secondary vocational education，gradually opening up the common high school education and building the policy of financial transfers and compensation system can effectively promote the fair education of migrant workers'children in non-compulsory education.

children of migrant workers;non-compulsory education;policy support;education equity

G522.3

A

1001－7836(2012)08－0070－03

10.3969/j.issn.1001 －7836.2012.08.029

2012－06－25

池州学院引进研究生科研启动项目(2010RC055)的部分研究成果

汪恭敬(1982－)，男，安徽怀宁人，助教，硕士研究生，从事教育社会学研究;王守恒(1951－)，男，安徽肥东人，安徽师范大学教育科学学院教授，从事教育社会学研究。