铁路运输安全行政执法的实践与思考

沈铭华 上海铁路局安全监察室

铁路运输安全对确保人民群众生命财产安全至关重要。铁路管理部门年年广泛开展安全生产各项活动，自始至终把安全生产摆在第一位。铁路运输安全除了依靠自身的不断强化基础、深化管理和提高安全生产水平和管理质量外，另一个重要方面就是依法保护铁路运营安全环境。尤其是我局2008年来客运专线和高铁开通运营后，因其运行速度快、安全要求极高，面临诸多新情况、新变化、新问题，运行安全环境问题日益突出，依法保护铁路运输和人民生命财产安全显得尤为重要和迫切。本文就依法保护铁路运输安全环境和执法实践进行分析、对管理对策进行研究和探讨。

1 依法保护铁路运营安全环境是发展的必然选择

随着国家法律体系的不断健全、法制社会的建立，铁路运输安全依法管理是必然趋势，运用法律法规管理和保护铁路运输安全十分重要。

1.1 铁路运营安全需要法律法规护航

铁路为全天候、部分线路仍然为开放式的运输方式，其运输生产过程是多工种、多环节协同作战完成吨公里位移的大联动机，布局纵横、独立分散等特点明显；加上经济社会的快速发展，人流物流的频繁流动，铁路环境安全风险日益突出，有的对运行安全构成严重威胁。处理这些非法违法行为，必须在法律法规的框架下依法合规实施。目前依法保护铁路运输安全运营环境的法律法规和铁路行政执法的依据主要是《中华人民共和国铁路法》、《铁路运输安全保护条例》（国务院令第430号，以下简称《安全保护条例》）、《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》（国务院令第501号、以下简称《事故处理条例》）和铁道部的规章等。根据相关法律及行政法规的授权，铁路运输安全行政处罚等就是《安全保护条例》、《事故处理条例》授权的行政执法行为。这些法律法规为铁路运输安全起到保驾护航的作用。

1.2 高铁客专的安全运行亟需法律法规保护

高铁客专大范围投入运营，对运行安全环境要求很高，而危及运行安全的环境隐患，尤其是非法违法行为呈逐年上升趋势，有的严重危及铁路运行安全。通过近年来全面排查和建库管理的状态分析，管内京沪、沪宁、沪杭高铁，杭深线、沪蓉线合宁、合武段共分别排查识别出836处涉及沿线地方设备设施等环境安全隐患。主要表现为沿线200 m范围内危险品经营场所、违法侵占铁路用地、安保区内存有大型仓储、石料、停车场、桥涵防护设施及防抛网不达标等。这些环境安全隐患，大都涉及沿线地方企业、个人，协调处理难度大。加上环境安全风险的动态变化、复杂性和突发性等特征，需要依据法律法规、协同地方人民政府共同整改整治。

1.3 依法保护铁路运营安全是法制社会的必然

分析全路运输安全统计资料，近年来虽然铁路交通事故总量逐年下降，但铁路沿线自然灾害和安全环境问题诱发的事故却呈上升趋势。管内处于“长三角”经济发达地区，寸土寸金，客专、高铁路段，特别是重点城郊结合部人员密集、违法侵占土地、在线路安全保护区内建造建（构）筑物和设置生产经营场所，不与铁路管理单位协商、不签安全协议就擅自施工，在禁采区抽取地下水等非法违法行为不断发生，屡禁不止，有的还直接造成了列车限速降速或构成影响较大的事故。因而依法保护铁路运营安全既是铁路安全发展的需要，也是国家建设法治社会的重要内容。

2 铁路运输安全违法行为的特征及执法

国务院2004年颁布的《安全保护条例》规定了铁路线路、营运安全、社会公众的义务、违反条款的法律责任等，共23类行政处罚项目。

2.1 非法违法行为在运输生产过程中的突出表现

主要为十大方面：一是在铁路线路两侧、车站周围200 m范围内设危险品生产、加工、储存、销售场所。二是在铁路线路两侧1000 m范围内采矿、采石、爆破作业。三是在铁路线路安全保护区内取土、挖砂、挖沟、采空作业，堆放、悬挂物品，排污、排水、倾倒垃圾及其他有害物质。四是在铁路桥梁下方或线路两侧安全保护区范围内建造建筑物、构筑物和设置生产、经营场所。五是在铁路桥梁跨越的河道上下游各1 000 m范围内抽取地下水，拦河筑坝、架设浮桥。六是在铁路桥梁跨域的河道上下游500～3 000 m范围内采砂。七是跨越、穿越铁路线路、站场或在邻近铁路线路施工不与铁路运输企业协商、不遵守铁路施工安全规范。八是上跨铁路的公路桥梁、下穿铁路道路桥涵、公铁并行路段有关安全防护设施不按规定设置、维护和管理。九是机动车辆超载、超限、超速通行上跨铁路公路桥梁、下穿铁路道路桥涵，有的直接坠落到线路上。十是损毁、移动铁路线路两侧防护围墙、栅栏或者其他防护设施和标桩。还有其他未及危害铁路运输安全的非法违法行为。

2.2 违法行为典型案例剖析

根据运输安全行政执法实践及分析，典型的主要有：一是非法违法施工行为。表现在跨越、穿越铁路线路、站场或在邻近铁路线路施工不与铁路运输企业协商、不遵守铁路施工安全规范、擅自施工等，此类行为年均发生50件以上。如2012年4月25日，中铁三局南京地铁12号线大胜关桥同步工程项目经理部严重违反《安全保护条例》规定，擅自在铁路线路安全保护区范围内实施高压旋喷桩施工，导致京沪高铁高架桥上无砟轨道线路发生偏移，直接影响高铁列车大面积晚点运行，危及铁路运输安全。二是在铁路线路200 m范围内建造危险品生产、加工、储存、销售场所。管内类似危险品生产经营场所、仓库近百余处。三是在铁路桥梁河道上下游采砂。如宁西线淠河特大桥500～3 000 m禁采区范围内非法采砂，致使该桥墩桩基础多次遭受洪水冲刷外露。四是在线路安全保护区、路堑顶上擅自建造、搭建房屋，此类行为在既有线安保区内较多；随着高铁高架桥的增多，桥下违法侵占、搭建又呈上升趋势，一旦建筑物、构筑物发生坍塌，侵入铁路限界，将严重危及铁路运输安全。五是在线路两旁禁采区抽取地下水。如在沪宁城际铁路望虞河特大桥村内十多个小化工厂在禁采区内抽取地下水,造成沪宁城际铁路该地段桥梁及无碴轨道沉降，严重影响高铁运行安全。六是地方天然气等管道非法穿越铁路线路。如川气东送江苏配套管线工程偷越京沪线、阜阳市城区天然气中压管道开挖工程下穿天然气管道偷越铁路站场等，均严重危及铁路运输安全。

2.3 依法开展“打非治违”等专项行动

对危及运输安全的违法非法行为，从国家到铁道部、上铁监管办积极组织开展专项行动。2011年6月，国务院安委办下发《关于严厉打击京沪高铁沿线危害铁路运输安全非法违法行为专项行动的通知》，召开专项行动协调会进行专题部署。为切实抓好“打非”专项行动，在安徽省、江苏省、上海市的统一牵头组织下，主动沟通、积极配合，全力组织阶段推进。围绕危害高铁运输安全的11类违法非法行为、发动各单位集中排查，并在深入行动及整治过程中组织联合执法。期间开展集中检查清理行动55次，联合地方工商部门开展调查19次，集中整改解决165处。对所有发现的问题全部纳入隐患问题库，建立安全重点隐患档案，汇编成册、动态管理、逐项销号。同时加强其它高铁客专沿线安全环境隐患的协调整治。对全局已经开通运行和在建的高铁客专环境安全隐患进行全面排查，共排查出856个问题和隐患，重点加强与地方政府协调，会同地方及相关单位协同整治776处，整治率90.6%，其余问题隐患纳入日常管控。

2.4 加大行政执法的处罚力度

自2008年实施行政执法以来，至2012年6月，对各类非法违法行为实施行政处罚105次，其中警告1次，责令改正21次，责令限期拆除17次，责令暂时停产停业或停止使用4次，处罚62次，罚款275万元，上缴国库。如对2012年4月25日中铁三局南京地铁12号线大胜关桥同步工程项目经理部违法施工案，按规定上限依法行政处罚拾万元；对工程监理项目部、项目建设单位和在铁路线路安全保护区内非法取土的相关工程单位依法行政处罚。对在专用铁道调机在调车作业时隐瞒调车脱轨事故行为，按规定予以行政处罚。

3 做好铁路运输安全行政执法的对策思考

《安全保护条例》2005年4月1日施行以来，对依法保护铁路运输安全提供了强有力的法制保障，但也面临许多新情况需不断完善。

3.1 进一步健全法律法规

随着近年来高速铁路的建设发展，现有的安全法规已不能适应新的形势，需要进行调整、充实和完善。全局目前已运营和在建的高铁线路总里程为3200多公里。而2005年颁布的《安全保护条例》施行时，高速铁路尚未投入运行，条例所设定的铁路安全保护法条未能充分体现高速铁路发展的需要，而目前现实中高铁线路全封闭、全立交，高铁设备准入管理等没有规定。高铁安全涉及建设、运营、管理等诸多方面，涉及沿线各级地方人民政府、社会组织和广大公众，迫切需要通过制定法律法规的形式加以规范，加快修订颁发安全保护条例，突出高铁安全保护，为铁路发展提供强有力的法制保障。

3.2 加大法律法规的宣传和教育引导

针对目前铁路运营安全出现的诸多新情况，一要加大法律法规宣传力度。充分运用车站、列车广播、大型主题及专题橱窗宣传、讲座、张贴宣传公告等多种形式，路地联手，多层面开展铁路运输安全守法和生命安全的宣传教育。二要结合新建铁路开通运行、节假日等社会关注的重点热点，全方位集中开展大规模的《铁路法》、《安全保护条例》等法律法规安全宣传教育活动，积极向社会公众宣传铁路安全法规、电气化铁路安全知识，形成全社会重视铁路安全、支持铁路发展的良好环境。三要强化日常安全法规宣传教育。组织安全宣讲小分队，深入到学校、工厂、道口等重点地段进行主题巡回宣讲，并结合事故案例进行警示和法制教育。四要组织开展对线路安全重点问题和隐患的集中整治，加大线路全封闭及防护栅栏缺口封堵力度，清理回收路材路料，查堵清理扒乘、闲杂人员，净化线路治安环境。

3.3 积极争取地方人民政府的支持

主动协调沿线各级地方政府，全力争取支持和配合，建立安全运营环境协调机制。建立重点安全隐患综合协调共保机制，在2011年对高铁客专进行全面排查的基础上，除要求铁路相关单位加强日常监管督查外，相继致函相关浙江省、上海市、江苏省、安徽省安全监管部门和电网、通信等设备管理单位，要求加强日常安全隐患排查整治和检查，建立日常通报和共保机制，通报高铁运营安全情况，协调处理存在的安全问题，如京沪线南京尧化门地区众多的危房就是反复协调地方各级政府部门、支持和配合下消除了安全隐患。

3.4 建立安全长效管理和执法机制

一是制定《铁路沿线外部环境安全管理办法》，明确各级职责分工及各层监管责任、督查、报告、处置、建档、责任考核等，动态管理，建立长效管理机制。二是重点在排查治理上建立常态化监管机制，突出高风险环节、重点地段、重要处所等关键，采取添乘机车、地面巡检、重点督查等形式，全线巡查、重点抽查相结合，及时排查风险和整治隐患。三是建立排查台帐，逐项（个）建立外部环境安全风险档案卡片、风险库，“一处一档”，动态更新，排查处理结果及时报告。四是强化隐患治理，对重大隐患立即协调整治，挂牌督办，落实责任考核和追究。五是强化执法机制建设，坚持“依法合规、严格程序、专业互补、联合执法”的原则，健全联合执法工作机制，严格按法定程序加大对违法行为的处罚力度，依法保护铁路运营安全。