因地制宜科学规划加快推进伊犁新型城镇化建设

沈利平王东升

（中共伊犁哈萨克自治州委党校新疆伊宁市835000）

因地制宜科学规划加快推进伊犁新型城镇化建设

沈利平王东升

（中共伊犁哈萨克自治州委党校新疆伊宁市835000）

城镇化是伴随工业化、现代化进程的一种规律性经济社会现象，是农村人口向城镇集聚，农业产业向第二、三产业转移和城市文明向农村扩散的“三位一体”互动的社会变迁过程。为了较为全面准确真实地掌握和了解伊犁州直各县市城镇化建设进程现状，就“县域经济及城镇发展”这一问题进行了专题调研，对县（市）在城镇化发展方面积累的经验、存在的问题及今后发展方向有了初步的认识，并在调研基础上，结合县域实际，对加快推进新型城镇化发展做了一些深入的思考。

城镇化因地制宜科学规划发展

城镇化是伴随工业化、现代化进程的一种规律性经济社会现象，是农村人口向城镇集聚，农业产业向第二、三产业转移和城市文明向农村扩散的“三位一体”互动的社会变迁过程。2011年12月27日，李学军书记在伊犁州党委工作会议上指出：“加速推进新型城镇化。牢固树立现代城市理念，坚持以规划为龙头，以产业为支撑，着力加强基础设施建设，完善城市功能，提升文化内涵，统筹推进城乡和区域协调发展，做优中心城市、做强县城、做特集镇、做美乡村。”为伊犁州加快推进新型城镇化建设指明了方向和目标。为了较为全面准确真实地掌握和了解伊犁州直各县市城镇化建设进程现状，2012年5月8日－10日，伊犁州党校第40期中青班第一小组的8名学员先后赴伊宁市和新源县，通过现场视察、听取汇报、座谈讨论等形式，就两县（市）“县域经济及城镇发展”这一问题进行了专题调研。通过调研，本人对两县（市）在城镇化发展方面积累的经验、存在的问题及今后发展方向有了初步的认识，并在调研基础上，结合县域实际，对加快推新型城镇化发展做了一些深入的思考。

一、城镇化发展的基本特点

伊犁州直城镇化发展的进程中有以下基本特点：

（一）城镇化发展思路清晰，符合县域经济社会发展实际。伊宁市、新源县都能够充分认识到加快推进城镇化进程对于促进县域经济社会快速发展的重大意义，切实将城镇化发展摆上重要的议事日程，党政领导包抓、全市（县）上下联动，形成了加快城镇化发展的共识共力。具体工作中，结合县域经济发展实际，制定了各自城镇化发展的总体思路。如伊宁市以科学跨越、后发赶超为主题，以转变经济发展方式为主线，以增加农牧民收入、城镇居民可支配收入和财政收入为核心，以改善民生为落脚点，坚持走“资源开发可持续、生态环境可持续”道路，大力实施“文化立市、城建强市、产业富市、科教兴市”战略，加快推进新型工业化、新型城镇化、现代服务业和现代农牧业进程，努力将伊宁市打造成天山北坡西部的重要增长极、中心城市和向西开放的桥头堡。新源县以撤县设市为契机，以统筹城乡发展、提高城镇综合竞争力为目标，以“三化联动”（新型工业化、新型城镇化、农业现代化）为依托，以加强城乡基础设施建设和产业发展为重点，以体制机制创新为动力，加快新型生态旅游城市建设，增强城镇的辐射带动功能，形成以城带镇、以镇带村、布局合理、规模适度、设施完善的城镇体系，促进全县城乡经济社会协调发展的目标。两地的城镇化发展总体思路体现了县域发展特色，发展定位。城镇体系结构也是科学合理的，下一步就是要切实抓好落实，把规划蓝图真正变为现实。

（二）高度重视城镇规划工作。伊宁市、新源县均把高起点编制规划作为城镇工作的首要任务，目前伊宁市结合总体规划的修编工作先后编制完成《大伊宁核心区综合交通专项规划》、《伊宁市住房建设规划》、《伊宁市中小学专项规划》、《伊宁市城市照明规划》等18项专项规划。新源县聘请扬州规划设计院和伊犁州规划设计院，编制完成阿热勒托别镇、塔勒德镇、肖尔布拉克镇、吐尔根乡、阿勒玛勒乡、坎苏乡、喀拉不拉乡7个乡镇的总体规划和47个行政村的村庄建设规划，2013年完成剩余行政村的村庄规划；2012年还将编制县城近期建设规划、住房、供排水、供热、绿地系统、道路、消防、综合防灾、公共服务设施等专项规划；同时聘请国内知名设计公司对新城区和老城区、工业园区、物流园区等重要地段、节点进行城市设计，打造高品质城市形态；整合各级各类规划，完善规划编制体系。各县市镇都严格用规划指导各项建设，对城镇建设有序发展起到了强有力的指导作用。

（三）城市基础设施建设力度较大。近年来，伊宁市和新源县在城镇基础设施建设上加大投入力度，使市政基础设施水平显著提高，服务功能逐步完善。伊宁市累计投入城建资金40亿元，比“十五”期间增长6.7倍。完成主要道路新改建及背街小巷硬化273公里；铺设热力、供排水管网887公里。实施城市管道天然气、地表水引水工程项目；完成垃圾中转站、医疗垃圾处理场工程建设。园林绿化覆盖面积达1418公顷。重点实施“一带三轴九组团”城市建设工程，完成了南市区、六星街片区等一批旧城改造工程，棚户区和城乡结合部的脏乱差现象得到改善，背街小巷硬化率由“十五”期间的20%提高到90%。推行城市网格化管理，城市管理资源得到优化，城市建设体现了大手笔、大气魄。新源县在完善城市基础设施建设的同时，加快旧城改造，积极拓展城市发展空间，按照组团发展的城市布局要求，2012年启动广场东片区、客运站片区、运输公司片区、农机局等片区25万平方米的旧城棚户区改造项目拆迁工作；启动联诚生态园1.5万平方米的五星级酒店和则新路东24万平方米的以五星级酒店为主的城市综合体建设项目；完成两座四星级酒店的建设；启动两个消费品综合市场的改造工程。与此同时，启动了新城区建设。目前城西新区的控制性详细规划和核心区城市设计编制工作已完成，主要的规划思路为：“雅蕴八岛，印连九湖”，打造全国一流的特色新城。2012年新区建设概算投资5亿，建设资金来源主要是以BT方式筹集，同时还有部分国投资金及县财政资金。

（四）城镇人居环境逐步优化。随着基础设施建设不断加快，城镇居民的居住条件和环境进一步改善。伊宁市城市绿化覆盖率达到39.2%；城镇人均公共绿地面积10平方米。人口自然增长率控制在10‰以内。新源县则克台镇建成绿地面积157.93公顷，绿化覆盖面积177.59公顷，人均绿地为8.1平方米；有农贸市场4个，燃气供应站1个，公共厕所23座，水冲式厕所3座，镇基础设施建设趋于合理，城市功能基本完善。新源县则确立了“生态立县”的战略目标，积极开展创建“国家森林城市”工作，构建“一山、四带、多廊道、多园嵌绿”的城市绿地系统规划结构，形成“河、城、园”网络状的生态绿化格局。

（五）强化城市管理，取得明显成效。近年来，伊宁市、新源县以城市联创为契机，切实强化城市管理，城市综合整治力度较大；新源县创建国家级森林城市劲头很足，极大地提升了县城品位和档次。总体来看，市县在城镇管理上想了不少办法，下了不少功夫，也确实收到了明显成效，城市、县城市容市貌较以前变化非常大。

二、新型城镇化发展中存在的主要问题

在调研的过程中我们也发现，县市城镇化发展的进程中也还存在着许多值得我们关注和思考的问题，主要是：

（一）城镇化建设规划缺乏科学性、前瞻性。城市规划不具前瞻性和科学性，就会出现“规划因领导的变化而变更”的现象，这也必将会造成建设的重复和浪费，滞缓城镇化建设进程。由于受以往的发展思路的制约，导致城镇规划缺乏长远性，带来了今天发展中的很多隐患。如造成城市马路年年开挖，公共配套能力不强，建设成本增大等等，与现代城市要求和群众的愿望还有较大差距等问题都实际存在。

（二）城市主要经济指标仍有差异。按2010年基数测算，“十二五”期间，伊宁市生产总值平均增速必须达到17%以上，才能达到全国平均水平；城镇居民人均可支配收入必须保持年均21%以上的增速，农牧民人均纯收入必须年均增加900元以上，才能达到西部地区平均水平。这表明，无论是纵向还是横向数据对比，伊宁市在经济总量、城乡居民收入之间存在一定差异。这为城镇化进程的健康持续发展带来了不利。

（三）二、三产业发展任重而道远。一定规模的二、三产业是城镇化发展赖以生存的基础，调研组所去的伊宁市和新源县均为州直经济社会发展形势较好的县(市），二、三产业都有了一定的基础，但都面临缺乏高新技术企业和新型服务业比较匮乏的问题。伊宁市巴彦岱镇的餐饮业大都是农家乐形式，存在规模小、档次低、特色不鲜明的问题，输出的劳务大军多半是体力工，技术工所占比例很少。新源县则克台镇的钢铁产业虽然具有了相当的规模，但钢材产能也是处于扩能、改造、提质的起步阶段，与之相配套的服务业同样处于起步阶段。

（四）城镇基础设施建设薄弱。城镇基础设施建设包括能源，供排水、交通运输、通讯、环保、社会保障等系统组成。调研中发现，两个县市在城镇化建设上，都是主要靠上级财政项目资金支撑，自身财力受区域经济规模的限制，基础设施建设的投入力度不够，城镇功能欠缺。巴彦岱镇和则克台镇的供水系统都是农村管网，排水系统尚未覆盖。受人员紧缺和财力的限制，环境垃圾清运不及时，农村脏乱差的现象依然存在。

（五）城镇规模小，前期规划缺位，辐射拉动能力弱。如伊宁市仅有巴彦岱镇一个建制镇，镇区面积较小仅为4.9平方公里，镇区非农业人口仅有1万余人，基础设施配套建设相对欠缺，规模效益难以发挥，由于集镇规模偏小，对经济的拉动和吸纳农村剩余劳动力的能力不强，资金、技术、信息等要素得不到有效积聚和合理流动。而远郊乡镇规划滞后于建设，建筑档次不高影响了城镇建设的整体形象。乡镇财政困难、基础设施欠账多拖了城镇建设后腿。管理制度和城管队伍不健全或处于空白状态，有法而不可依，有章而不可循，致使出现脏、乱、差现象，环境污染等问题得不到及时有效的处理。一些集镇规划管理不到位，违规建设现象不同程度存在。一些集镇低水平重复建设，缺乏风格和特色。城市精细化管理水平不高，将会为今后城市的建设管理留下极大的隐患。

(六)城镇化过程没有形成地方特色。伊犁是多民族聚居的民族自治州，各民族在长期的生产生活中都形成了特色鲜明的民族文化。但在小城镇规划建设中，都还停留于道路的拓宽硬化，环境的绿化、美化阶段，如何体现当地少数民族特色文化，重视不够，建筑设计类同的现象较为普遍，导致各乡镇城镇化过程中千孔一面。

三、推进新型城镇化发展中的有利条件、政策环境

伊宁市在发展中具有的有利条件、政策环境从外部来看：随着西部大开发战略的深入实施，国家在项目资金、产业政策、基础设施建设等方面对西部地区实行更大倾斜，中央出台支持新疆发展稳定的一系列政策措施将加快实施，在资金、人才、技术等方面的投入将超过以往，为大开发、大建设、大发展提供了良好的政策支持。在2010年5月的新疆中央经济工作会议上，国家提出成立霍尔果斯经济开发区，在经济开发区的划定中，伊宁市所属的边境经济合作区被划入霍尔果斯经济开发区，成为霍尔果斯经济开发区的重要组成部分，而伊宁市也被国家和自治区定为向西开放的门户城市和天山北坡经济带西部中心城市。从内部环境来看，一是具有得天独厚的区位优势。伊宁市扼东西交通之要冲，河谷境内有霍尔果斯、都拉塔、木扎尔特三个国家一类口岸和伊宁国家二类口岸，是新亚欧大陆桥西部桥头堡和连接中亚的重要枢纽。二是优越的资源禀赋。伊宁市位于伊犁河谷腹地，气候宜人，河谷地区总水量占全疆的20.3%，已发现矿种9类86种，煤炭探明储量346亿吨（远景储量4700亿吨）。可耕土地1800万亩，天然草场341.95万公顷，蓝天白云、雪山草原、松涛林海等生态旅游资源富有特色，作为中心城市可充分依托和利用。三是便利的交通设施和良好的发展基础。国道218线、省道313线、220线在此交汇，精伊霍铁路的建成，清伊高速公路的通车和伊宁机场的改扩建，以公路、铁路、民航为框架，东西贯通、南北交汇的开放性大交通格局已形成，国家级伊宁边境经济技术合作区基础设施和服务功能日臻完善，已形成以工业为主、科工贸联动、产业聚集度不断提高的外向型经济区，投资条件和政策环境将更加优越。四是具有良好的市场发展空间。受前苏联工业布局影响，中亚国家经济结构一直呈现“重工业发达、轻工业落后”的特点，这种工业结构至今仍未得到根本性改变，使得我国与中亚国家间形成了较强的经济互补性，伊宁市在此方面具有明显优势。

新源县是伊犁河谷的工业大县，全县有伊力特（集团）股份、伊犁钢铁、首钢实业、肖尔布拉克酒业、屯河新源糖业、天一新源亚麻、康尤美集团等7个产值“亿”字号的龙头企业。为了进一步夯实城市发展基础、调整产业结构、促进经济发展，县委政府在做大、做强县域白酒产业、豆粕加工、制糖等几大传统产业的同时，积极做好生物制药、酪蛋白生产、蔬菜深加工等新兴产业链的培育，形成了钢铁产业集群、农副产品加工集群、新型建材产业集群、战略性新兴产业集群、商贸物流产业集群等五大集群共同发展的良好局面。

四、加快推进新型城镇化发展的对策与建议

（一）牢固树立科学、系统的城镇发展观和正确的政绩观。城镇化是一个漫长的过程，有其内在的自然成长机制和调节机制起作用。政府应在尊重城镇化规律的前提下引导、推进城镇化，必须摒弃过分看重城镇化率和城镇建设面貌的片面做法，树立正确的政绩观，在推进过程中树立全面、协调、可持续的观念，防止人为“控制”或“拔高”，防止以偏概全、以当前透支未来。以控制性详细规划全覆盖为目标，发挥规划的权威性，前瞻性，使规划真正成为城市建设的先导。

（二）加强城镇规划工作，提高城镇建设水平。一是尽快制定和修订城镇体系规划、城市总体规划和重点小城镇规划，并严格实行控制性详细规划制度。二是综合考虑规划的可实现性和现状的可改变性，确保规划的权威性和连续性。三是建立民主科学的决策和监督机制。组成由政府部门、专家学者、社会各界代表参加的城镇规划委员会，广泛接受各界的监督，使城镇规划的管理用体制来予以保证和落实。

（三）以项目建设为支撑，加快推进小城镇建设进程。高起点、高标准做好巴彦岱镇城乡一体化建设规划，加强道路、供排水、水利等重大基础设施建设，全力开展“违法占地、违章建设”清理工作，提高规划的执行力。根据伊宁市建成区的发展现状分析，对于建成区周围的乡镇巴彦岱镇、汉宾乡、喀尔墩乡、塔什科瑞克乡整个乡镇、达达木图乡靠近市区部分建议采取“撤乡建居”，逐步纳入城市管理范围。对于远郊乡托格拉克乡、潘津乡、英也尔乡建议采取“撤乡建镇”，加快推进小城镇建设步伐。

（四）坚持走“以产业兴城镇、以城镇促产业”的路子，不断增强城镇经济实力。一个没有产业支撑的城镇，不仅发挥不了城镇的应有作用，而且容易带来各种各样严重的社会问题。各县市应紧密结合自身的资源禀赋、产业基础、区位条件，努力促使具有潜在优势的产业在城镇成长、集聚，实现产业集聚和城镇化的互动发展和良性循环。要将城镇建设与工业园区建设、农业产业化建设有机结合起来，形成符合本地地域自然、社会、经济特征、各具特色的城镇体系。

（五）建立多元化投融资机制。地方政府要继续加大城镇化建设资金投入力度，同时还应充分动员和利用社会力量，通过各种渠道筹集资金，以加快农村城镇化基础设施的建设和改造。要积极总结和推广新源县采取的“建设—经营—转让”(BOT)方式以及“转让—经营—转让”(TOT)等方式，大力吸引社会资本、民间资本和私人资本等投资城镇基础设施建设，建立多元化投资城镇化建设的渠道。同时，要加强对城镇建设资金的管理，强化监管，实行统一调度、有偿使用、滚动增值。

（六）建立促进城镇化发展的激励机制，引进、培养城建专业人才。一是把城镇规划、建设、管理，公用设施建设、生态人文建设、环境综合整治等情况，作为对各级政府工作考核的重要内容。二是对在年度城镇建设方面作出突出成绩的给予重奖，以奖代补调动各级抓城镇建设的积极性。三是按照“双向选择、按需引进、不求所有、但求所用、不求所在、但求所为”的原则，面向国内外引进城建专业紧缺人才。同时，按照引进与培养并重的原则，在州、市党校开设城镇规划、建设、管理方面的课程，对各县乡干部进行轮训，不断提高各级干部领导城镇、驾驭城镇、经营城镇的能力和水平。

[责任编辑：竹效民]

doi:10.3969/j.issn.1674-6287.2012.03.07

F127

A

1674-6287（2012）03-0025-04

2012-06-07

沈利平（1964～），女，汉族，研究生学历，新疆伊犁州委党校经管教研室主任、副教授。研究方向：区域经济学，宏观经济学。王东升，男，新疆伊犁州粮食局机关事务中心主任。