我国公务员制度演进的“职业化”路径探析

张斌斌

（南京大学政府管理学院，江苏南京 210093）

我国公务员制度演进的“职业化”路径探析

张斌斌

（南京大学政府管理学院，江苏南京 210093）

作为我国行政体制改革的重要组成部分，公务员制度改革得到了理论界的长期关注，但是目前就改革的方向、路径、步骤等具体问题并没有形成明晰的结论和看法。回顾西方现代公务员制度的演进历史，“职业化”成为其改革的基本方向。为了更好地理解“职业化”对公务员制度演进的理论意义，本文在对公务员“职业化”的内涵进行梳理的基础上，结合中国公务员制度完善的迫切需求，从三个方面对“职业化”精神与公务员制度继续演进的相关性做了探索性分析。

公务员制度；职业化；路径

现代国家公务员制度发展是政府行政体制改革的重要体现。作为国家政治制度和法律规范的重要组成部分，公务员制度的建立、发展和不断完善，本质上是为了适应现代政府职能的转变，满足社会发展对政府行为的持续要求。目前，围绕我国公务员制度持续完善这一课题，学界关于公务员制度改革的相关研究成果非常详实，在这些研究成果当中，“职业化”被大家广泛提及。但是，追溯“职业化”精神的内涵及本质所在，可以发现目前关于“职业化”的表述往往停留在概念化描述中，各方对公务员制度“职业化”追求有着不同的理解。笔者认为，我们在借鉴西方国家公务员制度“职业化”道路成功经验之上，有必要对“职业化”改革内涵作更为深入的理解和把握，同时结合我国公务员制度持续改进的现实需求，才能进一步推进我国公务员制度的不断完善，从而适应社会发展的迫切需要。

一、公务员“职业化”溯源

“职业化”，首先用于描述物质生产领域，“职业化是指以某种特定的、专门的知识或技能而形成的特定的职业领域，并以此形成的专门的知识权威和相关的职业操守状态。”事实上，职业化的产生往往伴随着社会分工的社会变革。社会分工之下，社会交往中势必产生更多的专业领域和专业知识，专业化便成为职业化的前提。行政科学研究的开创者伍德罗·威尔逊在《行政学研究》中以行政科学研究的产生原因为核心进行了详细阐释，政府科学研究不能仅仅停留在理论建构上，事实上政府始终在社会发展中扮演角色，而且随着政府职能的不断变化，一个行动着的政府越来越成为必要。政府行政系统为了不断适应社会发展的持续变革，满足现代政府职能的发展和管理方式的变化等需要，专职服务于政府行政系统的人才队伍顺势而生。

马克思·韦伯在他的《官僚制》中提出：担任公务员变成了一种职业，这一职业需要经培训的官员；官员终身任职；通常有定额的薪金作为其报酬，并有退休保障；官员在等级结构系统中从事其终身职业，一般都有一个从低到高的升迁路线。国内学者总结马克思·韦伯的官僚体系特征，表现在四个方面：第一，按专业资格进行录用，并实行终身雇佣制度，无错误不解雇，由此鼓励不受政治干扰的敬业精神；第二，公务员队伍有细致的分工和标准化的工作程序，鼓励忠于职守，专业地去做与人民日常生活息息相关的小事；第三，遵循功绩制原则，由专业机构按照透明化的年资和业绩考评决定公务员的升调奖惩，而且依照制度定期调换公务员的工作部门和工作地点；第四，每个类别的公务员系统由一至两个政治家委派的政务官领导。在不违反法律的情况下，他们决定公务员系统的工作导向和重点，实现政党的战略意图。

由此，马克思·韦伯的官僚科层制表现出对行政事务处理的职业化需求倾向，这为西方国家的现代公务员制度形成奠定了基础，这一人事行政制度成为西方代议制民主的有力支持，促进了代议制民主的发展，保证了政府行政的持续性、稳定性和必要的效率。

以英美为代表的西方国家，在对政府的履职能力提高进行持续探索的进程中，在建立现代国家公务员制度道路上各有特点，并且在其之后的发展中得到了持续的更新与补充。国内学界在对英美国家公务员制度形成作经验总结时，多数会以“职业化”来作出概括解释，而这种“职业化”选择在应用于我国公务员制度建立和完善的实践中，其优势效应却不能够得到有效的显现，这也成为影响我国公务员制度持续改革完善的基础议题。诚然，西方国家的实践过程已经证明了“职业化”选择的科学性、合理性和历史必然性，但在其“职业化”道路成功的背后，更加深入地对“职业化”精神所体现的普适性原则进行解读，才能对我国公务员制度的不断改进提供科学指导和理论支撑。

二、现代公务员制度职业化发展的内涵

以美国为例，其现代公务员制度的形成以1883年《彭德尔顿法案》的通过为标志。为了克服此前“政党分赃制”给政府行政的稳定运行带来的冲击，此法案确立了现代人事行政的若干原则：政治中立，行政事务从业人员有别于政党政治下的政治领袖，应保持自身的政治中立态度；竞争上岗，政府任用公务人员必须经由公开的竞争性考试产生，杜绝政治恩赐和传袭；统一管理，职务常任，成立了专门的公务员管理机构，负责公务员队伍的统一管理，从法律上确认了公务员职务常任的必要性，从而保证政府行政的持续性、稳定性。之后的发展中，1920年通过的《公务员退休法》和1940年的《职位分类法》对公务员管理中的职位分类做出明确改革，1939年的《哈奇法》、1978年的《公务员制度改革法》和1978年的《政府伦理法》对公务员的职业规范、职业道德等内容作了新的完善。在推行公务员制度的过程中，美国将功绩制和分类制度等引入政府人事行政，职业化趋势得到稳步的发展，公务员职业化的系统框架得以基本建立起来。美国现代公务员制度所确立的以公务员能力和业绩取向为本位的功绩制原则贯穿于公务员制度演进的整个过程之中，这一点也充分体现了行政人事制度的“职业化”改革倾向。

除传统观念中的国家公职人员（军队、警察等）之外，现代国家公务员更多地被认为是为了适应政府职能扩张需求，从而影响甚至直接作出政府决策的专业顾问，其任职能力和专业化要求一开始就具有某种职业化的趋向。“职业化”的具体所指也会随着经济社会的发展而有所改变，比如，“功绩制”原则得以确立的初期，职务常任是公务员制度职业化发展的重要体现，但当代各国公务员制度发展的实践表明，“职业化”所指已经完全超越了职务常任的具体表现，而补充更新为在人事行政中引入更为灵活的职务聘任机制，从而避免职务常任在实际人事行政运行中所带来的种种弊端。

长期以来，学界对西方现代公务员制度的成功经验，尤其是其“职业化”指导下的演进做了不少总结和归纳，对公务员“职业化”内涵有多种认识。谭功荣将公务员职业化内涵概括为五个方面：第一，职业准入。作为从事公职活动的公务员，必须首先具备正常履职所具备的基本知识、能力和技能要求，“功绩制”原则即强调被选拔公职人员的基本能力要求；第二，职业训练。公务人员为了继续增强自身履行职能、服务公共的能力，就必须时刻准备接受新的知识更新，这也是职业发展的需要；第三，职业认同。指的是“个体对该职业目标、社会价值及其他因素的看法，与社会对该职业的评价及期望的一致性”，公务人员与其他从事社会生产的人一样，同样是在自己的专门领域行使社会责任，而不仅仅是生存的手段；第四，职业道德。公务员同样有自己的职业道德规范，以追求公共利益、服务公共事业为道德引领，这也是公务员与其他从业人员相比最明显的差异；第五，职业文化。职业化的根本特征即是“某种特殊的专业技术能力和高度职业自治的要求，”职业文化即是在此情境下从业人员对职业的自觉认同和自愿遵从。黄磊从三个方面总结了公务员职业化的内涵：首先是行政管理事务成为一门具有专门化知识和技术能力的从业领域；其次，成为公务员，被选拔者必须是在竞争性选拔的基础上，将具备履职能力的人员筛选出来进入公务员队伍，这不同于财富继承、政治任命、和当权者的亲疏远近关系等选拔逻辑；最后，职业化要求从业者必须具备必要的职业素养、特定的职业技能和必须遵循的职业规范。袁兴金对公务员制度的确立及发展路径进行总结时，将此问题概括为“专业精英化”方向，“公务员制度建设的目的在于实现公务员的专业精英化”，具体内涵包括：严格的职业准入和退出机制，广泛而深刻的职业认同，系统而全面的专业化职业培训，良好的职业道德和行为守则以及富有使命感和和谐的职业文化等方面，而我国公务员队伍建设及公务员制度的演进即在于发现公务员的专业精英化路径。

可以看出，对于公务员职业化方向选择的研究成果已非常丰富，这些理论探索的成果都解释了一个共同的主题：现代公务员制度的演进始终与“职业化”选择存在某种相关性，行政人事制度的形成充分借鉴了社会分工“职业化”的理论精髓，确立了公共事务管理者的职业化体系，才使得现代政府人事管理能够基本适应社会发展对政府自身履职的要求。“公务员职业化伴随着公务员制度发展的整个历程。”综合以上理论观点，以公务员个人自身发展需求为基点，可以从三个层面对公务员的“职业化”内涵进行概括：首先是物质层面，职业化的生产与创造对公务员的任职资格有着明确的要求，这种要求即是必须适合组织（政府）生存发展的需要（任职资格、专业能力等）；其次是制度层面，“职业化”是一个有组织的、系统的、全面完整的发展路径，公务员一方面需要严格遵守组织规范（业绩考核、任职交流、退出等职业规范），另一方面，公务员在其中自身也会得到成长和提高的平台（激励、晋升等职业发展空间）；最后是道德和思想层面，“职业化”的最高境界可以认为是公务员自我实现的路径，将担任公职、履行公职的职业要求转化为强烈的责任感、荣誉感和使命感，将其自觉融入日常公务活动中。

三、对我国公务员制度演进的展望

西方现代公务员制度的确立与发展，在其职业化趋向的不同模式中，体现出某种共同的特点与规律，这也是公务员制度发展中始终保持与社会需要基本一致的必然。同时，西方公务员制度在长期演进中积累了许多共同的传统，这些传统维系着公务员制度的独立发展，这些共同的传统集中体现为“职业化”的精神内涵。虽然如此，由于民族国家公务员制度的确立与发展以特定的社会经济状况和历史文化传统为社会基础，即使存在着“政策迁移”，但基于同样的思想和原则，公务员职业化的演进路径又呈现出一定的差异性，职业化的起源、结构和模式及发展也不尽相同。我国现代公务员制度的建立一方面是改革开放国家经济社会发展的必然要求，另一方面表现为一种主动的制度模仿与移植，并非完全是社会自然演进的内生制度。面对经济全球化和信息化、世界的外部环境变化等新情况，我国经济社会发展水平、民主政治建设和法治建设的成熟度、落后的“官本位”和“权力崇拜”意识等都对我国公务员制度的进一步发展与完善有着重要的影响，使得我国的公务员制度“先天不足、后天不良的状况表现较为突出”。

因此，借鉴公务员职业化的精神内涵，结合我国基本国情和社会发展的基本形态以及目前我国公务员制度在实践中所表现出的制度缺陷，可以从以下几方面探索我国公务员制度进一步完善的突破点或着力点，从而深化对公务员职业化改革与我国现代公务员制度的相关性认识。

（一）加强理论与制度创新，不断探索“党管干部”原则的实现路径

改革开放以来，推行党政职能分离，改善党对国家的领导成为政治行政体制改革的重要方面，正是在这种背景下我国公务员制度得以建立。坚持四项基本原则是现阶段各项改革事业的基本出发点，在国家公务员制度初步建立后，各项人事法律法规以及相关党员干部管理规定中，仍然十分重视党对公务员的管理和领导。2006年开始实施的《公务员法》第四条中明确规定：“公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则”。在其后的历次各级各类党政机关公务员（及参公管理人员）的招考中，拥护和坚持中国共产党的领导是招考的主要条件之一。西方现代公务员制度的建立初始目的在于避免两党竞争产生的政治动荡给国家行政带来的消极影响，而将文官管理制度（公务员）视为独立于政党政治之外，这一点上我国公务员制度的确立与其相对照有着完全不同的基础。党管干部原则是党的组织路线为党的政治路线服务的有力保障。社会主义市场经济条件下，由于党所面临的环境与任务的变化，党管干部原则相应具有了新的内容和实现方式。党管干部原则绝不等同于政党组织对公务员正常履职的无端干涉，而是要不断探索新的领导方式，加强理论创新和制度创新，在坚持民主化、科学化和法治化方向上，尊重公务员队伍管理的科学规律和基本要求，将贯彻党的精神与公务员制度完善相结合。

（二）以人力资源开发与管理为改革理念，不断强化公务员管理中的制度落实

公务员制度的完善即是对公务员队伍职业化管理的不断探索。中国公务员管理制度不断深化改革和向战略性人力资源管理靠拢的结合点是公务员“职业化”，构建有效的公务员职业化管理体系，基于战略性人力资源管理的理念，构建以公务员能力素质模型为基础、以人力资源管理核心流程为横向体系的整合系统框架。

中国公务员制度得以确立的时间较晚，针对目前我国公务员制度及实施过程中存在的诸多问题，学界基本形成了普遍认识。与人力资源管理理念所包含的职业化精神相对照，结合全球新公共管理运动的新情况，可以发现，中国公务员制度还存在着重大差距。在人才招聘、职位分类管理、专业技能培训、业绩考核、廉政建设、奖惩激励、辞职辞退等实践环节中，都存在着明显差异，制度实施中失真现象比较普遍。近年来，尽管政府对治理公职人员腐败的力度不断加大，但腐败现象却是愈发泛滥，一时难以有效遏制腐败高发、群发的恶劣迹象，主要原因还在于管理制度上的不完善，制度实施的不彻底。以上问题的妥善解决，必须深刻把握公务员职业化管理的科学性，继续强化已有制度的实施效应，更重要的是着眼于战略性人力资源开发与管理，创新管理制度。如何建立合理高效的公共部门人力资源管理体系，吸引最优秀的、最适合的专职人才为公共部门服务，是中国公务员制度继续完善的努力方向。

（三）正视全球政府改革浪潮新趋势，新环境下积极应对政府职能转变的新挑战

20世纪后期，由西方国家发起，在全球范围内产生深远影响的一系列政府改革运动，对公务员制度演进同样产生显著影响。西方传统的公务员职业化发展内涵更为丰富。围绕如何准确定位政府职能以及更好地履行政府职能的问题，西方人事行政对传统公务员制度有了新的认识。经济全球化和信息化新的挑战下，中国公务员制度改革任务重大。一方面要规范和完善现有的各项管理措施和制度；另一方面，在对政府职能定位这一问题的认识尚待明晰的情况下，公务员制度的持续改革也是题中之义。“建设服务型政府”的改革理念不仅仅是对当前制度完善的定位，而且是面向未来政府职能转变新挑战的积极回应。所以，在我国的公务员制度演进的过程中，应该更多地借鉴西方公务员“职业化”变革的相关理论，逐步形成与政府职能转变内在要求相协调的制度形式，实现我国公务员制度“职业化”改革的超越性发展，提升我国公务员制度的先进性。

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D630.3

A

1008-8431（2012）05-0006-04

2012-07-01

张斌斌（1988-），男，南京大学政府管理学院行政管理专业硕士研究生。

（责编：赵国梁）