构建政府主导下的社会化养老服务体系——以南京市鼓楼区为例

◎ 周 宁

构建政府主导下的社会化养老服务体系
——以南京市鼓楼区为例

◎ 周 宁

十年来，南京市鼓楼区通过政府养老服务职能的转变，促进了民间养老服务组织的发展，构建了政府主导下的社会化养老服务体系，解决了因社会老龄化和高龄化带来的诸多养老服务难题和矛盾，以实践充分验证了政府转变职能对社会组织生存发展产生的深刻影响以及重要性和必要性。

一、转变观念，改革传统的由政府直接提供养老服务模式，走政府主导下的社会化养老服务之路

10年前，鼓楼区的60岁以上老年人口达9万人，占全区总人口的15%，而且每年还以5%的数量递增。面对这扑面而来的银发浪潮，为了让这一庞大的老年群体安度晚年，鼓楼区决定要强化政府养老服务的职能。但同时鼓楼人也在思考，这种强化决不意味着政府对养老服务实行大包大揽，这种强化应该是强调效率与质量的提升，是服务规模的不断扩大和服务内容的不断拓展。根据发达国家和地区成功的经验以及我国以往城市社区服务的实践证明，政府不具有在行政体系内直接提供专业化服务的能力。因此政府只有通过大力发展社会组织来为社会提供养老服务。政府要把养老服务职能中，生产、提供服务的职能分化出来，交给社会组织去做，政府自身从具体的事务中解脱出来，集中精力去解决服务的宏观规划、政策的研究、制定、实施，去把握养老服务的方向、进程。从更高层面给社会组织以支持，走一条政府主导下的养老服务社会化的道路。认识是行动的先导，转变了思想观念后的鼓楼人针对当时社会组织还很弱小的状况，采取了一系列促进社会组织发展的政策措施，推动了养老服务社会化工作的开展，加快了养老服务社会化的进程。应该说鼓楼区养老服务社会化的十年，也是公益服务类社会组织发展壮大的十年，同时也是政府转变养老服务职能的十年。

二、大力培育发展社会组织，建立社会化养老服务体系

鼓楼区十年来转变政府养老服务职能，从传统的政府包揽转变为依托社会组织，运用政策、制度构建起与经济社会发展相适应的社会化养老服务的体系，政府通过购买服务，公建民营、民办公助、项目补贴、运营补贴等多种政策措施，极大地调动了社会参与养老服务的积极性，从十年前的2家民营养老服务机构发展到现在的100多家养老服务组织机构（其中注册登记35家，备案登记的80多家），为2000多位老年人提供了托养、护理、康复服务，为4500多位独居和空巢老年家庭提供入户服务，免费为2500多位老年家庭提供家庭呼叫系统服务，每天到社区托老所、服务站、老年康复站、老年心理关爱茶吧、老年俱乐部接受各类服务和参加娱乐活动的老年人都在5000多人次左右。

（一）政策扶持，为社会养老服务组织打开了发展空间

早在2003年，鼓楼区就在全国探索实践购买独居老年人服务；同年又出台了《社区民间组织备案制度》；2005年相继出台了《鼓楼区居家养老服务实施办法》、《鼓楼区关于资助社会力量兴办社会福利机构实施办法》，2006年出台了《鼓楼区培育发展民间组织实施意见》等文件，为社会发展养老服务指明了方向以及发展的路径和办法，为社会组织发展打开了空间。

（二）不断加大财政投入，极大地调动了社会参与养老服务的积极性

10年来，鼓楼区不断加大财政对社会化养老服务的资金投入，从2003年的15万元开始购买独居老人服务，到今年区财政用于社会化养老服务的年资金已达近3000万元，而且从一开始政府就把社会化养老服务的资金纳入了年度财政预算，对养老服务组织形成了有力的支撑，促进了社会养老服务的快速发展，同时极大调动了广大社会组织参与社会化养老服务事业的热情和积极性。区财政从2003年至2010年总计投入社会化养老服务资金达3800万元（这其中还包括了8年购买10000多人次的居家养老服务费用），仅机构养老床位这一项就新增了近2000张，按照目前最低标准养老院床位占房屋面积18平方米计算，新增养老机构面积在35000平方米，按1平方米1万元的造价（目前鼓楼区房屋均价都在2万元/平方米左右）最保守的计算现在社会养老机构仅硬件价值约3.5亿元，相当于政府每投入1元钱，带动了社会资金8.2元的效果，对政府而言产生了低成本，短周期（社会办一所养老院的周期一般为3-6个月）见效快、高效益的显著成效。这也是鼓楼区财政不断加大投入的动力所在，更是社会组织在养老服务领域巨大能量的显现。鼓楼区2003年开始用15万元购买100位独居老人服务，到今年用250万元购买1500位独居老年人服务，使心贴心老年人服务中心这个当初只有几个人的社区服务机构发展到如今拥有8家连锁的养老服务组织，近500员工，为4500多位（其中3000多位老人自己花钱买服务）老年人每天提供上门专业化养老服务的社会组织，成为全省社会化养老服务中的知名品牌。安康通这个专门从事老年家庭呼叫服务的机构，2005年因没有业务已面临倒闭，鼓楼区通过购买服务，从那时起为300个老年人家庭免费安装呼叫系统到如今已为2500多个老年家庭免费安装了安康通呼叫器，不仅救活了这个机构，还促使它发展为如今承接全市十三个区县数万老年人家庭呼叫业务上规模的老年人服务机构。鼓楼区采取公建民营以每年300万元连续租赁企业房屋近万平方米免费提供给金康老年护理中心使用，使这个2003年只有几十张床位，十几名员工的养老护理院，发展为如今拥有400多张床位，200多名医护人员和护理人员的集护理、医疗、康复和临终关怀为一体的大型养老护理院，先后收治照料了近4000多位患重病的老年人，为数万个家庭解决了养老难题，受到社会各界的高度称誉。鼓楼区还采取“租巢引凤”的方式将瑞海博康复医院引入本区，建起了拥有110张床位的老年人康复护理中心，为数百名中风后遗症老年人和运动功能障碍的老年人的康复做出了卓有成效的贡献，该院还将老年人康复训练引入进社区，让很多长年卧床在家的老年人也能得到康复治疗和训练。2011年10月5日重阳节中央电视台新闻联播和新闻频道都对其进行了专题报道。鼓楼区2005年出台的新建养老机构一张床位补贴1万元，改建一张床位补贴3000元，运营补贴每张床位每年2400元（介护）、1800元（介助）、1200元（自理）；社区养老服务站一次性开办费1万元，每服务1位老人、每月补贴60元的政策吸引了南京市养老服务行业诸多有力量的专业人士纷纷来投入和参与，迅速提升了该区养老服务的整体质量和水平。

（三）以服务促管理，为社会组织发展提供帮助

鼓楼区在推进社会化养老服务的进程中始终把握住政府主导、引导，对社会组织的发展除了宏观规划，政策资金的扶持，更注重了管理服务和协调，确保其快速健康发展。多年的社会化养老服务实践使鼓楼区深深地体会到，管理就是服务，到位的服务就是有效的管理。鼓楼区民政局作为社会组织的登记管理机关，除了做好日常的登记管理工作外，更重要的是为社会组织提供有效的服务和协调。一是从政策层面入手，帮助社会组织熟悉政策、理解政策、用好政策。各级政府对社会办社会福利事业都有一系列的优惠政策，但是如何让这些政策落实到位，让社会养老组织真正享受到这些政策，是扶持其发展更重要的一项工作。如社会福利服务机构税务登记一直是社会养老服务组织比较为难的事，为此，区民政局专门请地税局的同志给养老服务机构负责人讲解社会福利机构税收政策，然后在充分理解的前提下给他们现场办理税务登记。先交后返或零税率等优惠税收政策的兑现使社会福利机构解除了后顾之忧，也使国家对社会办社会福利机构的管理和税收优惠政策落到实处。再如，部分民营社会福利机构一直按企业用水、用电标准交费，提高了运营成本，经过民政部门与相关职能部门及自来水、电力公司协调，实现了按民用水、电标准收取费用，这样明显降低了这些机构的运营成本。民政部门还与物价、卫生、医保、劳动等部门多方协调，帮助民营养老机构解决物价、医疗资质、医保、公费医疗定点、食品卫生、劳动用工等诸多方面的问题。二是民政部门利用自身作为政府部门的优势，帮助社会组织协调解决运营中遇到的各种困难。如消防安全管理是社会养老服务机构普遍存在的问题，几年前多数养老服务机构存在诸多消防隐患，消防审批过不了关，区民政局邀请消防部门的领导共同研究解决，用了2年时间，多次上门到所有的养老机构去指导、反复整改，并请消防部门同志给养老机构培训消防知识，现场进行消防演练，直到每个机构都通过消防验收。如今消防意识和消防管理已成为全行业的自觉行为和日常管理。鼓楼区将为社会组织提供服务、协调工作定位为扶持其发展的一项应尽职责，多年的实践证明，这样的服务支持绝不亚于政策、资金支持的效果。三是经常深入到养老服务机构中，了解他们生存发展中的问题和矛盾，适时调整扶持政策和措施，及时帮助他们解决问题。如社区养老服务站，托老所近些年是社会化养老服务的又一生长点，社会的需求量也很大，但其运作步履维艰。针对社区养老服务用房难问题，区民政局反复多次深入各街道和社区协调做工作，将居委会一些闲置或利用率不高的房屋无偿拿出来提供给社会组织使用；针对社区养老服务站回报低而老年人又需求很大的矛盾，鼓楼区适时将一次性补贴从5000元调整为10000元，并按床位使用运营补贴标准给予托老所养老床位进行月补贴，促进了社区养老服务的正常发展。

（四）加强评估监督，保证社会组织健康发展

建立起科学公正的绩效评估体系和有效的监管措施。一是鼓楼区每年都要通过购买服务的方式由专业的社会评估机构对所有养老服务组织和机构进行一次综合评估，掌握所有机构的内部运行管理、人员和财务收支状况，尤其是将政府项目补贴和运营补贴的使用情况，作为第二年政府提供扶持的主要依据。二是对政府购买的老年人生活服务的机构，有专门社会组织每天对所有被服务老年人进行回访，了解服务人员服务的时间、质量和老年人的满意度，对每个服务人员每个月的服务有一个综合评价，回访机构每月向民政部门报送回访统计记录，确保购买服务的质量。三是民政部门还进一步完善了被服务对象的申请、调查和审核制度，做到不漏、不错，制定出服务标准和服务等级，实现服务标准化。四是对政府购买的服务项目实行招标制，对中标社会组织有试用期，合格后再签署正式协议，优胜劣态不搞终生制。购买服务的资金透明，定期向社会公布，接受社会监督。五是建立起社会养老服务组织长年培训制度，不断对其进行政策法规、内部管理、尤其是非营利机构财会制度以及上岗证、资质证书等各类培训教育，不断提高从业人员的素质和机构的整体形象，确保政府转移的职能能有效承接。六是成立了社会福利服务行业协会，通过行业自律、规范行规。

南京市鼓楼区转变政府养老服务职能，促进了社会组织的发展，走出了一条养老服务社会化道路，十年来取得了显著的社会成效：一是解决了全区独居老年人和部分困难高龄空巢老年人家庭基本生活照料以及机构养老床位严重不足的问题，并在社区为更多老年人提供了各类服务，探索实践了一条政府主导、社会主体、群众参与的社会化养老服务的新路；二是政府有限的资金投入调动和整合了大量的社会资金及资源，社会化养老服务的政策和运作方式惠及了更多困难的和低收入的老年人，养老福利服务的政策更趋公平合理；三是培育和扶持了一批具有社会责任心，有专业社会服务能力的民间养老服务组织，夯实了政府转移养老服务职能的载体和平台，加速了养老服务社会化的进程；四是扩大了就业渠道，逐步形成了一个非营利的社会化的养老服务市场。

南京市鼓楼区民政局）