基于企业自主创新的政府采购政策探析──以山西省为例

林洁

（中共山西省委党校，山西太原030006）

基于企业自主创新的政府采购政策探析──以山西省为例

林洁

（中共山西省委党校，山西太原030006）

随着政府采购制度改革的不断深入，政府采购的政策导向对于推动企业自主创新的作用越来越明显。但是目前山西省政府采购政策在促进企业自主创新方面还存在诸如政府各部门对政府采购的导向功能认识不足、缺乏自主创新产品评价标准、现有采购评价法难以支持企业自主创新等问题，因此，要通过提升政府各部门对政府采购导向功能的认识，建立一套完整的自主创新产品评价标准体系，对现有评价方法进行适当修正，采用多方位多角度的把控化解政府采购中的风险等几方面的措施进一步完善山西省政府采购政策，以促进企业自主创新。

政府；采购政策；企业；自主创新

近些年，伴随着我国经济结构调整力度的加大，增强企业自主创新能力成为一大亮点，而作为政府公共管理职能之一的政府采购，规模日渐扩大，在企业自主创新中提供服务、优化环境的政策导向功能日益凸显。山西作为全国能源重化工基地，近年来财政收入不断增加，中小企业快速发展，扩大政府采购中高新技术产品的份额已成为促进我省中小企业加强技术创新的一条有效途径。

一、山西省政府采购政策在推动企业自主创新过程中的作用分析

山西省政府采购中心从2005年成立以来，结合实际不断加强内部制度建设，随着更具操作性、执行力更强的优惠政策和倾斜办法的陆续出台，政府采购的政策导向作用在推动企业自主创新过程中的作用越来越明显。

第一，有利于企业的生存与发展。按照西方经济学的传统理论，居民和政府是两大消费市场，而在支持和保护企业自主创新方面政府远优于居民，所以，政府采购规模的不断扩大有利于促进企业自主创新。一方面，从2003年至2008年五年间，山西省的政府采购金额已累计达到194.34亿元，较以往有了很大增加。在刚刚过去的2011年，山西省政府全年采购金额扩大到130亿，更是创造了历史新高。另一方面，山西省政府采购的相对数额还有很大的拓展空间。按照国际惯例，政府采购规模通常占该国GDP的10%～15%，而山西省政府采购规模占GDP的比重还远远不足5%，如果按照2011年山西省GDP首次突破万亿元来计算，全年的采购金额应为千亿元，而目前的采购金额还不及应该采购金额的15%，有相当大的上行空间。

第二，有利于企业加快完成资本集中的过程。资本积聚与资本集中是企业发展壮大的两种渠道。资本积聚一般发生在企业发展的初期，当企业发展到一定规模时，受社会财富绝对增长额的限制，不适合采用资本积聚的方式，而需要采用资本集中的方式。因此，资本集中成为企业发展壮大必然经历的一个过程，而政府采购政策可助推资本集中。一方面，政府通过对具有发展潜力的行业，在采购政策方面予以倾斜和支持，可促使资本向该领域集中，逐渐形成行业规模；另一方面，通过政府营造良好的采购环境，使具有某种潜力或实力的企业在政府采购中最终胜出，从而大大激发高新技术产业的迅速发展，促使资本向这些有竞争力的企业集中。惠普、IBM、东芝、松下等世界知名企业的科技创新在很大程度上都受惠于政府采购政策。

第三，有利于消费引导功能的发挥。现今的买方市场意味着需要什么样的消费就要生产什么样的产品，消费对生产的反作用非常突出。但是消费一方面是理性的，有时也带有一定的盲目性，这就需要政府进行有效的引导。政府采购激励自主创新的功能作用，表面上看是政府政策和政府资金对该企业的扶持，但再往深层次想，其实政府采购在社会中的示范和引导效应才是其真正的价值所在。国外不少企业都是依托政府采购的扶持而获得快速发展的。事实上，政府采购的示范效应已在一定程度上高于政府采购政策与资金本身所产生的直接作用，并正在产生一种倍数递增的效果。

第四，有利于保护本省幼稚产业的发展。实施扶持企业自主创新的政府采购政策，推进产品创新、技术创新及产业结构升级，是许多发达国家的普遍做法。比如二十世纪五六十年代的美国，依靠政府采购为计算机、航天航空、半导体等产业的建立和发展提供了第一推动力。按照国际经验，政府采购在整个政府财政支出中的比重为30%以上，而山西省政府采购在整个政府财政支出中的比重还小于10%，为此政府需要在采购环节上下些工夫：对于一些中小企业开发的新技术，政府应适时收购；对国有企业设备和产品的采购，政府应鼓励其优先选择国产装备和其他产品；尤其是对于本省鼓励发展的产业，有些可能还处于发展初期，更需要通过政府采购加以扶植。

第五，有利于企业发挥自主创新的优势。一方面，通过政府采购增加处于微利或亏损状态高技术产业的需求量以激活市场，这种倾向性采购可以调节高技术产业的产品结构，对国家重点发展的高技术产业进行引导和推动。另一方面，由于政府采购市场是一个逐渐成熟的市场，公平竞争、优胜劣汰的原则使得企业要想从政府采购市场中获利，必须从改进生产工艺、降低生产能耗、降低生产成本、提高产品质量、加强企业的内部管理等多个方面入手，从而有利于企业的长远发展。总之，通过有效的政府采购政策可促进本省企业在研究开发领域的投入，激发企业的创新活力，进一步推动高技术企业的发展，以提高本省企业的核心竞争力或在优势产业方面保持技术的相对领先地位。

二、山西省政府采购政策在促进企业自主创新方面存在的问题

第一，政府各部门对政府采购的导向功能认识不足，制约了政府采购政策功能的发挥。政府各部门对政府采购制度在认识上，仍受到诸多传统观念和习惯的影响，许多地方仅仅把政府采购看作节约财政资金、预防腐败的一项制度创新，对运用政府采购推动企业自主创新的功能没有足够的认识和理解。比如，政府采购人员在采购中主要关心高性价比，对实现购买国货、照顾中小企业和落后地区经济发展、节能环保的采购目标则关心不够。

第二，自主创新产品评价标准尚不明确。政府在实际采购中，相关人员经常会遇到诸如自主创新产品的概念与范围的界定，自主知识产权占产品中的比例率，自主创新产品由哪些部门、人员进行评价，事前、事中、事后如何进行评价，对购买的产品在实际使用后未达到预期效果如何退换等具体问题，而这些问题却缺乏详细的规定，这就增加了人为因素，使政府采购政策得不到很好的贯彻执行。

第三，现有采购评价法难以支持企业自主创新。按照惯例，在政府采购制度推行的初期，为了提高政府购买资金的使用效率，通常采用一般货物或服务采购的评价方法，即依据价格或性能进行采购决策，由此形成最低价评标法、性价比法等方法。但自主创新产品由于研发成本较高导致该类产品的价格通常高于一般产品价格，如果仍采用传统评价方法进行评标，就会使得该类产品在购买时处于劣势，阻碍政府采购政策导向功能的发挥。

第四，缺乏对购买本省、本国产品的风险性评估。由于自主创新的产品具有技术创新的前瞻性，缺乏实践的检验，使购买其产品具有较高的风险性和不确定性。在政府采购中优先采购、首购、订购企业研发的自主创新产品，是市场经济条件下政府运用财政支出实施宏观调控的一项重要手段，但不等于不进行科学的评估，去盲目购买。否则，企业就会打着“自主创新”的招牌进行公关，与政府相关部门进行灰色交易。

三、完善山西省政府采购政策促进企业自主创新的配套措施探讨

第一，提升政府各部门对政府采购导向功能的认识，推动政府采购政策功能的发挥。首先，应强化政府采购国货、省货的导向意识。当本省产品大体上能够满足使用需求并具有较好的性价比时，应优先购买，且对于不同生产领域的产品应有不同的侧重。其次，应强化政府对扶持对象要有所侧重的意识。尽管政府采购规模在与日俱增，但受总额所限，不可能兼顾所有创新主体，所以政府应选择与国家中长期发展规划一致、未来市场增长率较高或能提高居民生活品质的项目加以扶持，尤其是对于承受风险能力弱、资金短缺的中小企业应给予特殊关照，政府在每次采购中，对中小企业产品应按不低于合同金额一定比例的数额进行采购。在大企业获得的政府大额订单中，应分包一部分产品或零配件给有自主创新的中小企业。在商品性能或服务质量大体相当的情况下，有自主创新的中小企业产品或服务应适度享受优先被购买的权利。对于大额采购合同或采购任务，可进行细分，拿出几个部分进行招标，鼓励有自主创新的中小企业参与投标竞争，优胜者可获得合同订单。

第二，建立一套完整的自主创新产品评价标准体系。首先，应建立自主创新产品认证标准。对诸如自主知识产权占比、评价人员、机构等问题作出详细的规定，并定期列出需要重点扶持的自主创新企业及产品。在将这些基础性工作做牢后，政府在招标评标时才有章可循，避免不必要的问题发生。其次，可采用综合评标方法，通过评标因素中技术因素的权重设计，体现企业的自主创新性。对于检测类、生产类、研发类设备采购，应多选用综合评标法，并适当提高技术因素在综合评标中的权重比例。再次，应建立一套自主创新企业及产品的评价认定体系。政府应定期列出需重点扶持的自主创新企业及产品名单，相关部门制订自主创新企业和产品标准，政府采购管理和操作机构应制订有利于促进自主创新型企业或产品进入政府采购市场的相关评分标准。此外，在具体采购中应细化标准，如在相同条件下应优先采购中国本土的厂商或公民生产的产品或提供的服务；若采购外资企业产品，需规定该产品在中国本土生产、在中国的成本支出应大于总成本的一定比例；在性能、质量大体相同的条件下，应给予国内有自主创新的中小企业一定的价格优惠。另外，为促进共性技术的转移和扩散，发挥共性技术的社会经济效益，应规定对企业共性技术和关键技术实施政府采购，并根据实际情况，选择重点发展的关键技术或共性技术项目进行采购。

第三，对现有采购评价法进行适当修正。为支持企业自主创新，应改变传统的评标方法。首先，对于采用以价格为主的招标项目，可依据市场竞争状况、创新成分等因素，对自主创新产品提高一定比例的价格上限，在报价不高于一般产品企业报价的10%～20%的范围内优先购买自主创新产品。其次，对于采用以综合评标为主的招标项目，在列清所考虑的多种因素之和所占比重之外，对自主创新产品应规定最低权值，如低于此标准，总分再高也不予考虑。再次，对于那些关系到国民经济健康发展、人民生活水平提高或引领某行业发展的自主创新产品，政府可采用竞争性谈判等非公开招标方式进行采购。此外，政府应提高参与采购项目供应商的专业资质准入门槛标准，从而使有一定创新实力的企业参与政府采购市场，既可增加它们的中标机会，又能减少政府筛选过程中所花费的时间、体力和财力。最后，应通过较少参与招标自主创新企业的费用，比如资质审核费、标书购买费、中标服务费等，以降低自主创新企业参与政府采购的成本。

第四，通过多方位多角度的把控化解政府采购中的风险。首先，应搭建政府采购信息发布平台。应定期发布未来一段时期政府采购的计划，加大对自主创新产品的宣传力度，以便企业及时掌握市场需求。其次，加大对采购人员、官员的培训。为保证采购人员有很高的素质，保证对政府采购官员能进行有效管理，可通过设置资格认证考试、颁发资格认证证书和设立政府采购人员、官员的资格认证机构来促进政府采购事业的发展。再次，建立和完善自主创新产品采购监督机制。应大力加强财政、审计、监察部门对政府采购自主创新产品情况的监督检查，对不符合条件的产品限期责令退回或换货，并对每期采购金额过万的产品予以登记，且定期向全社会公布。最后，应建立自主创新产品采购后的跟踪反馈机制。各机关事业单位应及时将自主创新产品的使用情况向产业主管部门反馈，产业主管部门根据反馈情况，应对我国自主创新型企业、科研机构和产品目录进行适当修改，并将修正结果向有关企业通报。采购人员也应将购买产品的使用情况向企业反馈，以便企业建立该产品的使用意见反馈机制，通过上下沟通从而不断推动我国自主创新企业一步步走向成熟。

〔1〕张素琴.我国政府采购制度的缺陷及改进〔J〕.湖南行政学院学报，2005（2）.

〔2〕宋小明.政府采购工作存在的问题与对策〔J〕.人大研究，2002（5）.

F812

A

1009-1203（2012）02-0053-03

2012-02-11

本文受2011年山西省软科学研究计划资助（2011041004-05）。

林洁（1974－），女，河北行唐人，中共山西省委党校经济管理教研部副教授。

责任编辑 梁华林