青州市基层人口计生档案管理现状与对策

冀英辉，于凤杰

(山东省青州市人口和计划生育服务站，山东青州 262500)

一、调研背景与概况

《中华人民共和国档案法》第四条明确规定，“各级人民政府应当加强对档案工作的领导，把档案事业的建设列入国民经济和社会发展计划。”[1]然而长久以来，受管理体制和城乡差别的影响，乡镇和村一级的档案工作发展迟缓。2007年，国家档案局、民政部和农业部联合发布了《关于加强社会主义新农村建设档案工作的意见》。从2009年开始国家启动“农村档案资源共享工程”，这一系列的举措使各级档案部门越来越重视基层档案工作，也为提高基层档案管理和利用提供了动力。人口计生档案是人口计生工作的真实写照，做好基层人口计生档案工作，才能更好地揭示人口发展规律，准确把握计生工作方向。

本次调研所称的人口计生档案主要是指在青州市12个镇(街道)及村庄、社区等收集、管理的人口和计划生育档案资料。2012年4-5月笔者运用抽样调查方式获得了详细的数据。调查主要采取问卷调查与原始档案资料查阅相结合的方式。调查对象分两种:一种是计生部门的档案管理员，主要就个人信息、专业技能、工作态度等方面设计问题;另一种是育龄群众，主要调查个人信息、用户对基层计生档案的知晓率、利用率和基层服务满意程度等方面的问题。调查采取随机方式进行，向育龄群众发放问卷120份，回收114份，回收率95%，有效问卷率100%;向工作人员发放问卷36份，回收36份，回收率100%，有效问卷率100%。基于问卷调查信息量少、不全面等问题的考量，此次调研还采用对原始档案资料及利用记录调查的方式，了解更多关于镇、村(社区)计生档案的管理概况、开发利用以及存在的主要问题。

二、基层人口计生档案管理的现状

(一)取得的成绩

1.双向管理，责任目标考核。

各镇、街道具体负责的档案管理，按照省三级、省二级、省一级三个等级标准，分别从行政管理、专业技能、阵地建设、开发利用等四个方面对计生档案工作进行级别考核认定;另一方面将镇、村(社区)两级计生档案管理工作纳入“青州市年度人口与计划生育目标责任书考核”，使人口计生档案逐步朝着规范化、标准化推进。

2.形式多样，建档率高。

随着科技发展和人口计生管理工作的深入，基层计生档案从内容上看不仅有文书档案，更有统计专业档案、优生优育科技档案等，从形式上看有纸质档案、实物档案、电子声像档案等。青州市人口档案工作起步较早，1986年，各镇、街道就全部建立了计生专业档案，随后各村、社区也全部建档，建档率高达100%。截至笔者调研期间，全市12个镇、街道档案工作级别认定全部达到省三级以上标准。

3.网络管理，信息化程度高。

在人口档案信息化方面，青州市始终走在全国的前列。1992年，在国家计生委规划司支持下，率先在弥河镇试点，配备了先进的育龄妇女管理系统，到1994年育龄妇女管理信息实现全市联网。随着青州市政府推进城市精细化管理，2011年全市105个大社区全部建立了人口电子档案馆管理平台。目前青州市已经建立常住人口和流动人口两大信息系统，两系统间又相互关联并可异地联系，实现了数据一处输入，各处共享，既提高了办公效率和档案管理水平，又为及时掌握婚育信息，杜绝违法生育行为奠定了基础，还可便于各级及时查询汇总信息，准确掌握育龄妇女管理状况，为人口计生工作的开展提供数据支持。

(二)基层人口计生档案管理存在的问题

1.档案工作发展不均衡。

由于地方经济发展水平和领导重视程度的差异，调查发现档案工作发展存在不均衡的状况。不仅仅是镇与镇之间，甚至同一个镇内不同的村、社区档案工作也差距很大，特别是部分村、社区基本的办公设施都不达标，远远赶不上农村经济社会发展水平。另外，实施强制计划生育政策三十多年来，青州市乡镇先后经历四次大的行政区域分合撤并，个别乡镇区划调整次数更多，导致部分档案资料散失，加大了档案管理的难度。

2.档案管理规范化有待提高。

根据调查，镇级已基本实现了档案员持证上岗，而村级基本都达不到专业档案管理员的标准，存在不按标准规范进行归档立卷和管理。参与调查的36名基层档案员中，有11名档案员(占总数的30.5%)对档案规范管理不够重视，平时不注重学习专业知识，难以达到规范管理的要求。另一方面，五成以上的档案员认为当前档案工作存在着国家标准与计生行业标准具体操作性差、相互不衔接等缺陷，增加了实现档案工作规范化的难度。

3.档案开发利用率有待提高。

档案管理的目的是应用，但开发利用率低是当前档案工作面临的突出问题。这主要表现为三方面:一是计生档案利用的总次数少;二是普通群众利用率低，档案多局限于计生系统内部人员应用;三是与民生关系密切档案如婚育信息等利用率相对较高，其他如政策文件等文书档案则很少有人关注。如何让计生档案走近普通群众，让群众认识到档案的重要应用价值并能为他们排忧解难，成为各级档案工作者亟需解决的问题。

三、存在问题的原因分析

1.计生档案日常管理不到位，影响了档案管理工作的开展。

基层人口计生普遍存在对档案工作不够重视，面对档案考核检查时突击应付心理占主导，没有真正把此项工作列入日常日程，造成各类资料归档意识不强，致使有些重要文件不能及时归档。如开会带回来的材料不及时交给档案员妥善保管，而是把一些需要参考的文件带在自已身边，极有可能造成文件损坏、丢失或者在年终立卷时将该文件遗漏。近几年，通过不断对《档案法》的宣传贯彻，基层计生工作者档案意识有所增强。但档案工作总体而言还是缺乏力度，最关键的是经费紧张，对档案工作中的正当需求难以满足，从而影响了计生档案工作的发展，影响了档案管理质量的规范和提高。

2.基层缺少档案专业人才，人员素质参差不齐。

在基层计划生育部门，由于业务量大，人员配备少，档案管理人员配备都是兼职人员，缺少档案专业人才，而且根据工作需要随意调整，人员流动性大，责任意识不强;再者定期专业培训开展次数少，档案员专业理论知识和实际操作技能掌握少，特别是村、社区的档案员连最起码的上岗证都没有，难以胜任档案管理工作。

3.基层档案资料完整性、连续性差。

基层计生部门由于领导重视程度差，内部工作人员各自为政，文档人员业务不熟等问题，造成了档案资料收集不全，无法按时立卷归档。例如在对镇、村归档资料查阅时发现有些文档人员，由于文书立卷的基础知识掌握不牢，把跨年度的文件资料如统计年报、工作总结等文件归入了文件形成年度，造成了该年度的文件收集不全。这样就会给日后的利用工作带来后患，也无法适应档案规范化的要求。另外基层档案工作开展晚造成部分年份档案缺失。在落实农村部分计划生育家庭奖励扶助时，要查阅申请人的生育情况，由于1986年之前的生育审批档案不完备，致使个别人难以享受到这一惠民政策。

4.群众档案应用意识淡薄。

群众对档案价值的漠视是利用率偏低的一个重要因素。对回收的育龄群众问卷进行分析，就“本村、社区档案室知晓度”一题，有18人回答“完全不知道”，35人表示“不甚了解”，仅有4人曾去过镇计生办档案室查阅过档案。由此可见，“普通群众对基层档案的关注度之低远不能跟上档案工作发展的步伐，做好档案宣传，逐步提升群众的档案利用意识，将是今后各级档案部门工作的重中之重”[3]。

四、规范基层人口计生档案工作的建议

做好档案工作主要需从两个方面入手，一是提高档案资源的质量，二是加大档案开发利用。结合此次调研，笔者认为改善人口计生档案管理，可以从以下四个方面着手。

1.以法律为依据，健全基层档案管理制度。

单位要成立档案管理工作领导小组，加强对档案管理工作的组织领导。在增强档案意识和提高法制观念的基础上，逐步完善各种档案管理制度，对每个问题都要有相应的标准作为依据，减小政策的盲目性，重视提升法律法规、标准等在指导档案工作中的影响力。档案工作标准要精细，减少人为主观差异。健全精细的工作制度和标准才能提升档案资源的管理质量，为更好地开展档案工作建立保障。

2.加强培训，提升从业人员的素质。

一方面，要与档案主管部门联合，加大档案员的培训，切实提高基层人口计生档案管理人员的业务素质;另一方面，进一步提高文化素质，拓宽知识层面，做到人口计生知识与档案业务知识齐头并进，改变单一知识结构;再者，档案管理工作者要在提高业务素质的同时，特别注重计算机知识的学习，适应信息化时代的要求，努力使自己成为综合型档案管理人才，促进计生档案信息化管理的顺利开展。

3.以技术为手段，科学整理汇编档案。

档案管理中利用现代化科技手段，系统地完成文件的起草、修改、删减、检索、打印、登记、汇集统计等工作，减少手工操作;编制和安装科学、实用的档案检索工具，建立“以计算机为主、案卷目录为辅”的查询系统，把“死档案”变成“活资料”，实现档案管理的网络化，以此减少工作人员的劳动量，提高工作效率，并能更好地做到资料交流和信息共享[2]。

4.以群众为导向，为育龄群众提供优质服务。

一是加大对档案资源的宣传。“电台、报纸、电视、网络等都应被充分利用起来作为档案宣传的媒介，让群众能最大程度了解他们能够通过档案获得哪些益处; 同时，利用各种形式将档案资料展示出来，揭示档案与群众生活的紧密联系，使群众能在必要之时将目光投向档案。”[4]人口计生档案的内容极其丰富，记录了不同历史时期人口发展特点和计生工作重点、方式方法以及各种统计资料，既有文字资料，又有音像资料，能让群众认识到控制人口数量、提高人口素质的重要性和必要性，优生优育的生动素材，对宣传人口计生政策更具有说服力和感染力。二是利用人口计生档案提供的育龄妇女信息、流动人口信息等及时进行人口计划生育政务公开，“提高人口计划生育工作的透明度，赋予群众对人口计划生育工作的参与权、知情权、监督权，防止和杜绝不公平、不公正的现象发生，推进计划生育民主管理和民主监督。”[5]三是是利用人口计生档案资料，做好有关行政审批，满足群众人口计划生育与生殖健康的服务需求。例如从信息系统中可获取《育龄妇女基础信息一览表》和申办《生育证》所需资料，成为对育龄妇女提供审批服务的依据;利用流动人口计划生育信息交换平台，流出地和流入地互通信息，既有效避免了两地因为“时空差”出现工作疏漏，如发错证、重复发证等，又可引导流动人口进行健康查体、落实节育措施，满足群众生殖健康服务需求。四是为计划生育家庭各项奖励的落实提供依据。近几年来，国家和地方出台了一系列优惠、奖励政策，要求对实行计划生育的户进行奖励。我市根据人口基础信息档案进行了认真的审核，相继落实了对独生子女中考加分、独生子女父母退休补助、农村独生子女和双女户进行奖励扶助、参加新型农村合作医疗的独生子女户和双女绝育户给予补助等等优先优惠政策，通过查对档案资料，准确把握相关人员的婚育信息，确保奖励政策的落实。

[1]中华人民共和国档案法[Z].第四条.

[2]王新才，陈划生.东莞市农村档案管理现状分析与改进策略[J].档案学通讯，2011，(7):18.

[3]王建国.计划生育档案管理创新及档案管理数字化问题[J].中小企业管理与科技，2012，(19):57-58.

[4]王新才，陈划生.东莞市农村档案管理现状分析与改进策略[J].档案学通讯，2011，(7):18.

[5]毛福民.在全国农业和农村档案工作经验交流会上的讲话[J].中国档案，2004，(6):9.

[6]王改娇，张辉，宗艳芹.农村档案管理[M].北京:中国社会出版社，2010:142-149.