上下班途中交通事故伤害工伤认定的探讨——兼评新修订 《工伤保险条例》第十四条第 （六）项规定

杨兴坤

（长江师范学院 政治与公共管理学院，重庆 408100）

□法学研究

上下班途中交通事故伤害工伤认定的探讨
——兼评新修订 《工伤保险条例》第十四条第 （六）项规定

杨兴坤

（长江师范学院 政治与公共管理学院，重庆 408100）

上下班途中交通事故伤害工伤认定问题在我国历次立法中存在较大争议，文章考察了西方二百多年来工伤保险制度产生与发展的历史，分析了上下班途中交通事故伤害工伤认定的规定在法理与实践操作中欠合理的原因，对完善上下班途中交通事故伤害认定工伤的立法提出建议，使我国的工伤范围的界定更加符合工伤保险制度的原则与国际劳工保护的标准。

上下班途中；交通事故；工伤认定

新修订的 《工伤保险条例》①2010年12月8日国务院第136次常务会议通过《国务院关于修改〈工伤保险条例〉的决定》，2010年12月20日，国务院公布了新修订的《工伤保险条例》，自2011年1月1日起施行。对解决工伤认定实践中出现的焦点问题，做了一些合理变动，尤其是在工伤认定范围的扩大上，把机动车辆与非机动车辆交通事故伤害、城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害都纳入了工伤认定范围，这有利于保障职工上下班途中的安全，维护劳动者的权益。与此同时，却又在第14条第6项增加了“非本人主要责任”作为职工在上下班途中交通事故伤害认定工伤的必要条件，这在实际上又一定程度缩小了工伤的范围。这一规定既不符合工伤补偿无过失责任原则，也违背工伤事故领域工伤保险补偿优先适用于民事侵权损害赔偿的基本法理，同时又不利于实现工伤保险救治、补偿和救助的立法目的与功能，在实践中，将大大降低职工在上下班途中受到事故伤害认定为工伤的可能性，使受伤职工及家庭成员不能享有正常的生活水平。

一 上下班途中交通事故伤害工伤认定历次立法及争议

1996年8 月劳动部发布了 《企业职工工伤保险试行办法》，其第8条第9项规定，职工 “在上下班的规定时间和必经路线上，发生无本人责任或者非本人主要责任的道路交通机动车事故的”，应当认定为工伤。这是我国关于职工上下班途中交通事故伤害工伤认定的最早立法，规定交通事故伤害工伤认定的必要条件之一是“无本人责任或者非本人主要责任”，此规定违背了工伤补偿无过失责任原则与工伤保险的基本法理，使国内劳动者的保护标准远低于国际劳工标准，因而遭到了社会各界的广泛的质疑。为了完善立法上的不足，2004年1月1日起施行的 《工伤保险条例》对此作了重大修改，其第14条第9项规定，在上下班途中，受到机动车事故伤害的，应当认定为工伤。此次修改尽管没能在将非机动车纳入工伤范围，有失公平，但仍然扩大了工伤认定的范围，删去了在上下班途中交通事故伤害工伤认定的要件——“无本人责任或者非本人主要责任”，职工即使在交通事故中负全责也能认定为工伤，这是我国工伤保险制度的一大进步，符合工伤保险制度的基本法理。但时过7年，令人困惑不解的是：2011年1月1日起施行的新修订的 《工伤保险条例》，在第14条第6项关于职工在上下班途中遭遇交通事故伤害认定工伤的要件上又增加了 “非本人主要责任”。这等于回归到1996年的交通事故伤害工伤认定标准，此既不符合国际社会关于交通事故伤害工伤认定的立法发展趋势，也不利于职工权利的法律保护，在工伤保险理念与制度设计上是一个倒退。

从有关方面的争议与解释上来看，增加 “非本人主要责任”的原因有三，第一，在我国行人遵守交通规则的意识还需要提高的情况下，把职工在上下班途中受到本人主要责任的交通事故伤害认定为工伤有纵容或鼓励职工违章的嫌疑，同时又容易诱发个人的道德风险，是一项错误的规定[1]。第二，《机动车交通事故责任强制保险条例》是在2003年的 《工伤保险条例》颁布之后制定的，职工在上下班途中如受到机动车事故伤害，除了认定为工伤，从其它途径很难得到充分的赔偿与保障；2006年7月，《机动车交通事故责任强制保险条例》的实施，不仅使上下班途中受机动车事故伤害的职工可从机动车交通事故责任强险中取得赔偿，还可以通过民事赔偿的途径解决，即认定为工伤的受害人可以获得双份赔偿，所得赔偿款总额也可能会超过受害人的实际损害。第三，交通事故责任强险赔偿、工伤赔偿以及民事人身侵权赔偿的关系如何协调，在现阶段尚存在基本法律的空白，为了避免实践处理中的复杂矛盾，协调 《道路交通安全法》、《民法通则》与 《机动车交通事故责任强制保险条例》的关系，把 “本人主要责任”的交通事故伤害的情形不认定为工伤，在工伤认定实践中将更加可行和简便。

不论是立法中不同利益的平衡与法律间的协调，还是适用法律的简便与可操作性强，都算得上一种进步与肯定，不过这种进步与肯定应建立在有利于保护广大职工权益的基础上。将 “非本人主要责任”作为职工在上下班途中受到交通事故伤害认定为工伤的要件的上述三种原因，更多的是考虑利益与法律间的协调与法条的简便适用，体现不出更多维护职工权益的目的。这种法律间的协调与简便操作是否在最大程度上保障了职工的原有权益，是否符合工伤保险制度的价值与基本法理呢？其理由是否成立呢？为此，需要探究工伤保险制度的产生与发展的历史，了解建立工伤保险制度的目的与其基本法理。

二 工伤保险制度的产生与历史发展

工伤社会保险制度产生在19世纪职业伤害高频率发生的欧美工业化时期，其直接保护对象为劳动者，是以保护劳动者生命健康及家庭成员正常生活为目的的制度安排，纵观二百多年来工伤保险制度的发展，根据事故归责原则的不同，大致可分为三个阶段：过错责任阶段、无过错责任阶段、无过失补偿阶段，从而完成社会法工伤事故责任从民法侵权责任中分离出来的历史性跨越[2]。

第一个阶段是从18世纪工业革命到19世纪80年代的过错责任阶段。在此时期，无论是英美法系或大陆法系国家，解决雇工在劳动过程中所受人身伤害的主要依据是民事侵权行为法的 “风险承担理论”与 “过错责任”。雇工必须证明雇主或加害者具有过错才能请求人身损害赔偿，但是雇工在提出诉讼之时，常常面临来自雇主的被解雇的压力，同时也有举证不能或不充分而败诉的风险，退一步说，由于雇主个人赔偿能力的限制，即使作为受害人的雇工在诉讼中能够胜诉，物质赔偿的执行也不能得到充分保障，因为雇主可能无力支付巨额的赔偿数额。显然，传统侵权法的过错责任在救济工伤损害上显示出其局限性，依过错责任的民事侵权损害赔偿制度不利于雇工权益的保护，雇工与家庭成员的生活因职业伤害事故几乎陷于困顿。

第二个阶段是从19世纪80年代至20世纪中期的无过错责任阶段。伴随着工业化的发展，工业事故和职业危害成为19世纪最为严重的社会问题，在这种社会背景下，19世纪末期 “无过错责任”作为一种新的侵权损害赔偿的归责原则得以采用。这一原则加重了雇主的责任，在一定程度上改善了过错责任下受伤害工人权利救济不力的状态。但是，由于无过错责任是民事侵权法的归责原则，对雇主侵权行为的认定依然是确定雇主承担赔偿责任的前提，诉讼是受伤雇员取得赔偿的必经程序，诉讼程序的漫长且费用高昂，再加之雇主可能无力承担巨额的赔偿责任而使判决无法执行，都可能无法保障受伤害雇工及其家庭成员的正常经济生活。为了更加保障工伤劳工的权益，随着历史的发展，1884年德国颁布 《伤亡事故保险法》，确立了无过失补偿制度与工伤社会保险制度，工伤事故赔偿责任呈现社会化的趋势，雇工伤害权利救济制度得到质的飞跃，但由于当时的社会政治经济条件的限制，此制度未能广泛推行。

第三阶段是从二战结束至当今的无过失补偿阶段。在此时期，工伤保险制度作为社会保险制度的重要内容之一得到广泛的推行，工伤保险走向了社会化，并形成了较为完善的工伤事故社会保险制度。工伤保险制度的核心内容包括：第一，工伤待遇实行无过失补偿原则，除法律另有规定外，如果劳工发生工伤事故，就依照工伤保险法律制度直接对其与家庭成员进行工伤损害补偿，其支付不考虑用工单位、职工和第三人的主观过失。第二，先通过工伤保险制度的立法，在法律上规定工伤的认定条件、等级与不同等级享有的待遇，之后再通过不同的公式计算出不同等级的补偿标准，以适用于不同的工伤受害人。第三，补偿人由过去的雇主变为社会保险经办机构，受伤劳工请求赔偿不需要走费用高昂且费力费时的诉讼程序，只需向社会保险经办机构申请，直接依据工伤保险法律制度即可获得应得的补偿，从而及时有效地保障了劳工的合法权益。工伤保险制度发展至此，工伤事故侵权责任便与民事侵权责任分离开来，成为了社会保险法的重要组成部分。与此同时，工伤保险赔付制度也从民事侵权损害赔偿制度中分离出来，并且取而代之。

考察上述二百多年来工伤保险制度的历史发展，可以看出两个主线与基本法理：其一是工伤劳动者的权利救济的原则由最初的 “过错责任原则”发展到 “无过错责任原则”，最终再到 “无过失补偿原则”，在整个发展历程中不断加强了法律对作为弱者的劳动者的保护力度，能够保障劳动者在工伤事故发生后获得相应补偿，不会因为责任问题影响其与家庭成员的正常生活水平；其二是工伤事故责任从民事侵权责任中分离出来，并且取而代之，工伤保险补偿优先适用于民事侵权损害赔偿，从根本上弥补了传统侵权损害赔偿时间漫长、成本高昂与赔付不确定等方面天然缺陷和不足，使工伤劳动者更加及时有效地获得医疗救治、经济补偿和职业康复。

三 上下班途中交通事故伤害认定工伤的立法完善

通过以上对工伤保险制度产生与发展的历史分析，可以得出新修订的 《工伤保险条例》将 “非本人主要责任”作为职工上下班途中交通事故伤害认定工伤的要件不符合工伤保险制度最初设计的目的，违背了 “无过失补偿原则”与 “工伤保险补偿优先适用于侵权损害赔偿”两大工伤保险制度的基本法理，同样，上述三个方面的争议与解释也是不成立的，职工在上下班途中即使受到本人主要责任的交通事故伤害也能认定为工伤。基于此，应当完善上下班途中交通事故伤害认定工伤的现行立法，把 《工伤保险条例》第14条第6项中的 “非本人主要责任”规定加以修改，将职工因交通事故伤害认定为工伤的情形修改为 “在上下班途中，受到交通事故或者城市轨道交通、客运轮渡、火车事故伤害的”，从而扩大工伤认定的范围，切实保护劳动者的权益，贯彻以人为本的理念。具体到我国的实际情况，其原因如下：

（一）在交通事故中负主要责任认定为工伤符合工伤保险制度的无过失补偿原则

很多人认为将在上下班途中受到本人主要责任的交通事故伤害认定为工伤有纵容甚至鼓励职工违法的嫌疑，并且容易诱发个人的道德风险，这种观点是不正确的[3]。首先，没有深刻理解无过失补偿是工伤保险制度的原则。工伤待遇实行无过失补偿原则，除法律另有规定外，如果劳工发生工伤事故，就依照工伤保险法律制度直接对其与家庭成员进行工伤损害补偿，其支付不考虑用工单位、职工和第三人的主观过失，而在交通事故中多属于过失，如果在上下班途中受伤害的职工负有主要责任而不认定为工伤，则适用的就是过失责任而非无过失责任，有悖于工伤保险制度的无过失补偿这个根本原则。其次，误解了工伤保险法律制度的立法目的和功能。工伤保险法律制度有救治、补偿和救助三大立法目的与功能，是要实现工伤保险保障职工因职业伤害完全或者部分丧失劳动能力时，其本人及家庭成员能够继续保持有尊严的生活水平，至于制裁和纠正交通违法行为，不应当成为工伤保险法律制度的立法目的与出发点，应该由道路交通安全法律法规来发挥它们的应有功能与职责。最后，从行为心理来看，职工在上下班途中违章时不可能考虑一旦因此发生事故，如果自己受伤了能不能享有工伤待遇的问题。连受伤都不会有人想到，否则那些发生交通事故的人就不会违章了，退一步讲，是否真有职工故意要在上下班途中发生交通事故，以自己的身体受伤害换取巨额的工伤补偿金，就像蓄意制造事故，骗取他人与保险公司的赔偿金呢？不能说这种道德风险绝无可能，但至少也是百万分之一的概率，即使这样的非法目的得逞，与工伤保险维护最广大职工的利益相比，也是可以忽略不计的。何况这也是任何一部法律都不可避免地被规避和利用的风险，而且 《工伤保险条例》第十六条第三项规定， “自残或者自杀的”不得认定为工伤或者视为工伤，这可在一定程度上防止此种道德风险的发生[4]。

（二）民事侵权损害赔偿和交强险不能代替工伤保险

正如工伤保险制度发展历史所述，工伤保险制度是在民事侵权损害赔偿制度的基础上发展而来的，工伤保险赔付制度是从民事侵权损害赔偿制度中分离出来的并且取而代之，其优先适用于民事侵权损害赔偿，从而弥补了传统民事侵权损害赔偿时间漫长、成本高昂与赔付不确定等方面的天然缺陷和不足，如果将职工上下班途中受到本人主要责任的交通事故伤害交由民事侵权损害处理，这岂不是历史的倒退？进一步说，根据我国的民事侵权损害赔偿的实际情况，其无法全面有效地保障伤亡劳动者的权益，首先在于民事侵权赔偿是遵循过错责任原则，损失是依双方过错程度按比例承担，对于在上下班途中受到本人主要责任的交通事故伤害的职工，很难获得足够多的赔偿以维持个人与其家庭成员的一般生活；其次，在民事赔偿案件中，赔偿义务主体一般是自然人，而个人的赔偿能力又常常十分有限，很难承担起受害人的巨额的医疗费、经济补偿费与救助费等费用；最后，民事案件中 “执行难”一直是困扰中国司法界的老大难问题，并且到现在也没有从根本上解决，无法满足在交通事故受伤的职工急需的医疗费与康复费。

至于上下班途中受机动车事故伤害的职工可从机动车交通事故责任强制保险得到补偿，这种说法在实践中是不成立的。首先，虽然 《机动车交通事故责任强制保险条例》要求机动车主必须买交通事故责任强制保险，但是在中国很多地方，机动车没有牌照或者使用假牌照的现象比比皆是，更不用说购买交通事故责任强制保险了，一旦此类机动车将上下班途中的职工撞伤亡，职工能否获得足额的赔偿就取决于肇事者的经济能力。其次，即使机动车主购买交通事故责任强制保险，其赔偿对在上下班途中受到本人主要责任的交通事故伤害的职工保护力度也是不高的，远不如工伤保险补偿对劳动者那样提供强有力的保障，考察下面数据，就不难得出答案。目前，我国被保险机动车在道路交通事故中有责任的赔偿限额为：死亡伤残赔偿限额110000元，医疗费用赔偿限额10000元，财产损失赔偿限额2000元，无责任的话限额更低一些。而在工伤保险中，如果职工死亡，一次性工亡补助金标准为上一年度全国城镇居民人均可支配收入的20倍，2011年全国城镇居民人均可支配收入21810元，照此算来，即使不计算丧葬补助金和供养亲属抚恤金，单单就一次性工亡补助金，工伤死亡职工的家庭成员就可以获取436200元的补偿，所得数额远远高于交强险赔偿，而且工伤保险赔偿是不以劳动者是否有责任而有所不同的。由此可见，在保护受伤害职工及其家庭成员的合法权益上，工伤保险显然比交通事故责任强制保险更全面、更有效。

（三）国际社会立法趋势对相同问题的处理

国际立法多规定上下班途中的事故伤害属于工伤，不以劳工 “非本人主要责任”为要件。为加强对劳工权益的保护，1964年7月8日，国际劳工组织大会通过了 《1964年工伤事故和职业病津贴公约》 （以下简称 《工伤津贴公约》）与 《1964年工伤事故津贴建议书》 （以下简称 《工伤津贴建议书》）。 《工伤津贴公约》第七条规定:“各会员国应对 ‘工伤事故’确立定义，包括在什么条件下往返途中发生的事故可视为工伤，并在按照国际劳工组织章程第22条规定提交的关于实施本公约的报告中明确该定义的表述。” 《工伤津贴建议书》第5条规定： “每一会员国均应在规定的条件下将下列事故视为工伤事故：（c）工人往返于工作地点和下列地方的直接途中发生的事故：（i）主要住宅或别墅；（ii）通常用餐的地方；（iii）通常领取工资的地方。”受 《工伤津贴公约》与 《工伤津贴建议书》上述规定的影响，现今世界上大约三分之二的国家都在立法上将职工上下班途中发生的事故认定为工伤，并不把 “非本人主要责任”作为交通事故伤害工伤认定的要件，如法国、德国、意大利等西北欧国家，日本、马来西亚、新加坡等亚洲国家，巴拿马、巴西、智利等拉美国家。中国作为国际劳工组织的创始国与国际劳工局理事会常任政府理事，虽然迄今为止没有批准 《工伤津贴公约》与 《工伤津贴建议书》，但作为重要成员国，国际劳工组织通过的国际公约无疑对我国立法具有重要的参考和借鉴价值[5]。在国际公约和世界上大多数国家规定上下班途中的交通事故伤害应当认定为工伤的背景下,我国把 “非本人主要责任”作为交通事故伤害工伤认定的要件显然不符合国际立法趋势。

四结论

综上所述，新修订的 《工伤保险条例》将“非本人主要责任”作为职工上下班途中交通事故伤害工伤认定的要件，无论从工伤保险制度的基本法理还是从国际社会立法趋势来看，都有欠合理，值得商榷，其不利于保护广大职工潜在和现实的利益，相关立法部门应尽快完善立法，将此规定加以修改，使我国的工伤范围的界定符合工伤保险制度的原则与国际劳工保护的标准，充分保护劳动者的合法权益，体现以人为本与构建和谐社会的理念。

[1]向春华.评《工伤保险条例》的几款规定[J].劳动保护，2005，（1）.

[2]孙树函，朱丽敏.现代工伤保险制度：发展历程及动力机制[J].湖南师范大学社会科学学报，2010，（1）.

[3][4]向春华.工伤理论与案例研究[M].北京：中国劳动社会保障出版社，2008.216、216.

[5]梁三利.取消职工上下班途中事故伤害工伤认定应慎行[J].法学，2009，（11）.

On Cognizance of Industrial Injury Resulting from Traffic Accident on the W ay between Home and O ffice——A Review on Item 6,Regulation 14 of the New ly Revised Byelaw of Industrial Injury Insurance

YANG Xing-kun
(School of Political Science and Public Administration,Yangtze Normal University,Chongqing 408100,China)

There have been controversies in China’s previous legislations about the cognizance of industrial injury resulting from traffic accident on the way between home and office.Having investigated the establishment and development of industrial injury insurance in western countries in the past two centuries,the writer of this article analyzes the causes for the unreasonable cognizance of industrial injury resulting from traffic accident on the way between home and office and puts forward suggestions for its improvementso thatChina’sdefinition of industrial i njury can be compliedwith theprinciplesof industrial injury insuranceand internationalstandard for labor protection.

on the way between home and office;traffic accident;cognizance of industrial injury

D922.55

A

1674-3 652（2012）03-0 039-0 5

2012-01-05

杨兴坤，男，山东阳谷人，主要从事劳动与社会保障法研究。

[责任编辑：何 来]