试论合宪性原则是我国立法体制的根本原则——对《立法法》第3至6条之思考

陆建长

(华东政法大学，上海 200042)

试论合宪性原则是我国立法体制的根本原则
——对《立法法》第3至6条之思考

陆建长

(华东政法大学，上海 200042)

我国《立法法》第3至6条确立了立法的基本原则，但我们需要认识到这几项原则的位阶差异。它们与现行立法体系的关系是不相同的，只有合宪性原则能够较好地贯穿于立法的整个过程，国家法制统一原则、科学性原则以及民主性原则均无法担起统帅其他立法原则的重任。通过立法层面的适当修整，将合宪性原则确立为我国立法的根本原则具有现实的必然性与必要性，也是实现我国立法宗旨与推行法治的可行性路径。

立法原则;合宪性原则;立法法;宪法审查

一、问题的提出

现行《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)于2000年3月15日经第九届全国人大第三次会议通过，至今已历十余年。此后，我国立法活动的基本原则由观念状态转变为明确的法律制度形式。

但是，学者对于《立法法》第3至6条规定的认识存在差异，尤其是对第3条的定位分歧较大，即立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改革开放①《中华人民共和国立法法》第3条。。争议点在于这种规定的性质是一项指导思想还是一项基本原则。如有学者认为该条确立了的总的指导思想，故《立法法》只规定三大立法原则;而有的学者则认为该条确立的同样是一项基本原则即宪法原则，故将我国的立法基本原则归纳为四项，即宪法原则、国家法制统一原则、民主原则与科学原则［1］。笔者赞同后者“四原则”归纳的做法，但更愿意用“合宪性原则”来代替“宪法原则”，这样更符合本文的行文目的。问题在于，如果我们说现行《立法法》已经确立了合宪性原则、国家法制统一原则、民主原则与科学原则四大基本原则，那么这四项基本原则中究竟哪一个原则能够作为最根本的原则?或者说，哪一个原则在我国的整个立法体系中能够处于统领性的地位?

对这个问题进行探讨，源于这样的一个疑虑:一项具体的立法活动要同时符合上述基本原则虽然是有可能的，但并非普遍，且极易受制于各方因素而往往有所偏重，尤其当立法活动涉及中央立法与地方立法之关系的时候，这种现象更加凸显，如无法满足全部基本原则时，依靠什么来补强一项具体的立法活动的合法性与正当性则值得我们思考。笔者认为，一项具体的立法活动至少要符合立法的根本原则，才有可能补强其合法性来源。因为只有根本原则才能统领其他的立法原则，并贯穿整个立法活动之始终。因而，对确立我国立法的根本原则进行探讨是有必要的。

二、《立法法》第4、5、6 条确立的基本原则与整个立法体系的关系

(一)国家法制统一原则

现代国家的法律体系，应是一个有机联系的统一整体。恩格斯明确指出:“在现代国家中，法不仅必须适应于总的经济状况，不仅是他的表现，而且必须是不因内在矛盾而自相抵触的一种内部和谐一致的表现。”［2］我国现行《立法法》第4条规定:“立法应当依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一和尊严。”

然而，笔者认为，国家法制统一原则对法律体系作用还远不足以支撑其成为我国立法活动的根本原则。从我国宪法有关规定及现行体制来看，我国法律规范之间关系的本质是立法权限的分配与协调关系。法律规范本身体现的只是一种形式意义上的关系，其协调性根本上取决于宪法规定的立法权限架构之合理性与协调性，如国家立法权内部关系、中央立法权与地方立法权的关系、地方立法权之间关系的协调等。既然现行宪法已经确立了我国整个立法体制，那各个立法主体的立法权限就必须严格限定在宪法规定的范围之内，不可逾越。从这个意义上说，国家法制统一原则是以宪法确定的立法权限分配体系为依托衍生出来的。即要实现国家法制的协调统一，就需要严格遵循宪法关于立法权限的规定，这即是要求法律的制定具有一种“合宪性”。

可见，国家法制统一原则仅着重强调的是法律规范制定之后的效力冲突问题，并非体现于立法活动的整个过程。符合宪法是法制统一根本的、前提性的条件，国家法制统一原则只是合宪性原则的部分内容，前者只不过是后者某一方面的具体延伸。所以，国家法制统一原则难以胜任立法活动的根本原则。

(二)民主性原则

立法的民主性关涉立法正义与公众认受的问题。故有学者认为，其内涵意味着“立法要想获得社会广泛的服从，必须贯彻民主的原则”［3］。我国《立法法》第5条规定:“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。”

笔者认为，即使民主性可以增强立法的参与度与正义性，但是亦不能够成为立法的根本性原则。其一，民主性在很大程度上属于政治领域范畴。国家层面强调民主是为本政权寻求合法与正当性依据，在推进民主政治建设的进程中也同样需要昭示民主，故民主性体现于国家的各项活动之中，并非立法活动所独有。其二，我国现阶段法律基本采取“简单多数决”的方式而产生，以此体现法律的“民主性”。但现代法治发展要求一国法律不仅体现多数人的意志，更重要的是要保护少数人的合法权利，尽管在现实中实现二者的平衡面临极大困难，但必须成为我国立法追求的目标之一。如以民主性原则作为立法的根本性原则，则难以防止形式上的民主借此侵害少数人的实质合法权益。其三，对于具体的立法过程来说，民主性原则更多体现于法律的论证、征集意见、讨论、表决等程序之中，而不必然涵盖到法律制定的结果以及实际施行等阶段。

另外，立法的民主也只能是现代宪政架构之下的民主。故民主性原则只是立法体系中的局部性问题，不能够担起统帅其他基本原则的重任。

(三)科学性原则

任何立法，都是对重大问题的决策，都要影响国计民生，影响公民、法人和其他组织的权利义务，影响公共利益，故立法活动应该遵循科学性原则［4］。我国《立法法》第6条规定:“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任。”

笔者认为，科学性原则仍然由此不能成为我国立法的根本原则。其一，立法的科学性缺乏一个比较有效的界定标准，在实践中难以把握。立法前期需要论证及大量实际调查等，而这些活动本身的时效性与科学性难以在立法之前就加以评判。其二，法律的科学性需要具体实践的检验，且检验是长期的，需要时间的积累。立法的科学性很大程度上属于技术层面的问题，其强调立法过程中各项工作的有机协调及法律内容本身的合理配置等。其三，从《立法法》第6条的规定来看，其仅强调立法应当从实际出发和科学合理地配置权力与权利资源，并没有对立法的科学性原则作出比较系统的规定。此外，立法的科学性在一定意义上是不需要刻意强调的问题，因为立法的客观规律与具体实践检验自然促使立法者对法律的制定进行合理的设计。因此，科学性原则也无法成为我国立法活动的根本性原则。

三、应当确立合宪性原则作为我国立法的根本原则

如上分析，国家法制统一原则、民主性原则与科学性原则都无法成为我国立法活动中的根本性原则。对此，笔者认为，对于确立合宪性原则作为我国立法根本原则之必要性与现实性，我们可以从以下几方面进行探析。

(一)在内涵上，合宪性是立法原则的核心内容

所谓立法的原则，是指一国立法活动中起到指导作用的思想和具有基础或本源意义的稳定的法律原理和准则。它集中体现了一国立法的基本性质、内容和价值取向，是人们从长期的立法实践中概括出来的本国法律原则的重要组成部分，也是在立法工作中遵循的、具有可操作性的基本准则和方法［5］。

可见，立法原则强调的是一种原则性、指导性的标准。而宪法乃一国之中具有最高法律效力，并综合性地规定国家根本性、全局性的关系或事项的根本大法，立法原则的根本性与原则性恰恰是宪法本身所包含的。现行宪法第5条明确规定:“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”故法律法规的制定，都是必须直接或间接地以宪法作为立法依据或基础，离开了甚至背离了宪法的精神或原则，整个立法活动乃至整个法律制度和法律秩序就必然会混乱［1］。

因此，宪法内容的根本性与原则性决定了合宪性当属立法原则的最根本内容。笔者认为，所谓立法的合宪性原则，即指整个立法活动应当以宪法为依据或不得同宪法相抵触。纵观世界各国的立法，都非常注重立法活动与宪法的关系，要求在整个立法过程中始终坚持宪法的最高规制。亦如有学者所言:“一切立法权的存在和行使都应当有法的依据，立法活动的绝大多数环节都要依法运行，社会组织或成员应当以立法主体的身份进行活动，其行为应当以法为规范，行使法定职权，履行法定职责。在立法需要遵循的法的根据中，宪法是最高规格的依据”［6］。

我国的立法也同样需要如此。只有从根本上坚持立法的合宪性原则，才有可能使作为根本大法的宪法在立法活动中得到体现与实施，保证立法的正常进行。

(二)宪法是立法的根本依据之一

立法活动的开展必须遵循一定的原则，具有一定的根据，否则会容易背离立法的宗旨。探究立法活动的根本依据，可以为我们确定立法的根本性原则提供助益。彭真委员长曾经说过:“立法需要有两个根据，一是实际情况，二是宪法”［7］。这句话明确指出，宪法与客观实际是我们整个国家立法活动的根本依据。

我们党和国家始终坚持实事求是原则，立法活动也必须严格从实际情况出发，脱离了客观实际的立法极易导致法律与社会发展的脱节。此外，依照现行宪法所确立的立法体制，各个立法主体的立法权限已经进行划分。从这一角度上看，各层级立法主体就只能在宪法界定的范围内进行立法活动，不允许背离现行立法体制。我国现行立法体制是中央统一领导和一定程度分权，多级并存又多类结合的立法权限划分体制。总体来说，国家立法权由最高国家权力机关及其常设机关统一行使。全国人大及其常委会制定法律，国务院及其所属部门分别制定行政法规和部门规章，而一般地方有关国家权力机关和政府制定地方性法规与地方性规章，这个框架的确立本源就是宪法。由此，“立法是一门科学，为了搞好立法，必须学习法律，熟悉法律，特别是学习宪法、熟悉宪法”［8］。

(三)确立立法合宪性原则是现代法治国家的共识对立法活动的规范性与合法性进行审查，就必须强

调立法权的依法行使。而要“实现立法权的正当行使，又必须设置相应的控制机制来约束立法者和立法机关行使立法权的行为。而对于立法权进行控制，又因宪法的根本性而必然成为其首要任务”［9］。因此，保障立法的合宪性是现实发展的必需，也是现代法治国家的共同做法。

如法国宪法中明确确立了两项立法的原则:合宪性原则、民主立法原则。就合宪性原则而言，其主要表现为法国宪法规定设立宪法委员会，由其根据宪法赋予的违宪审查权有对除宪法性法律以外的其他一切法律进行合宪性审查。德国立法的合宪性原则的确立来源于《德国基本法》20条第3款的规定:“立法应受宪法秩序之限制，行政与司法应受法律和正义之约束。”该法还规定设立联邦宪法法院，并且赋予其违宪审查的权力。同样，《美国宪法》第6条明确规定:“本宪法及依照宪法所制定之合众国法律以及根据合众国权力所缔结或将缔结的一切条约，均为全国的最高法律;即使与任何一个州的宪法或法律相抵触，各州的法官仍应遵守。”以此为基础形成的普通法院行使违宪审查权的“司法审查制度”，保证了联邦立法、州立法及行政立法(委任立法)的合宪性。又如，《日本宪法》规定:“本宪法为国家的最高法规，与本宪法条款相违背的法律、命令、诏敇以及有关国务的其他行为的全部或一部，一律无效”，并以美国司法审查制度为蓝本，赋以普通法院以违宪审查权，以保障宪法的最高法规性等。

笔者认为，上述国家的相关制度设计对于我们这样一个正在努力建设法治社会的国家而言，无疑具有重要的借鉴意义。

(四)《立法法》关于立法合宪性审查的设计为确立合宪性原则提供了制度载体

现代宪政理念的发展，要求建立违宪立法审查制度。而立法实施违宪和违法审查则是一国宪法监督体制中不可或缺的重要环节，是当代宪政制度和民主制度发展的重要内容［10］。

《立法法》也已经对立法合宪性的审查，做了相关规定设计，如第90条规定:任何国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民个人“认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求”或者“建议”①《中华人民共和国立法法》第90条。。同时，《立法法》为保障违宪、违法立法审查制度的可操作性，避免关于立法违宪机制的设计流于形式或束之高阁，亦已经明确规定负责审查的主体、审查方式以及撤销违宪、违法立法的有权主体和撤销程序等②《中华人民共和国立法法》第91条。。另外，《立法法》还在以下方面对立法违宪审查做了规定与完善:如宪法规定全国人大及常委会有国家立法权，立法法对法律保留的范围和事项则作了具体规定;立法法在第五章《适用与备案》部分，对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章在适用过程中发生的冲突、解决方法及备案等，也作了具体规定;对全国人大专门委员会特别是法律委员会在违宪审查中的地位和作用作了专门规定等［11］。

毋庸置疑，《立法法》的上述规定进一步完善了我国立法违宪审查的架构，而这种设计已经为我们确立立法之合宪性原则提供了制度载体。

(五)确立合宪性原则是宪法基本原则与客观实践发展的要求

立法遵循宪法就内在地要求遵循宪法的基本原则。宪法的基本原则指“以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放，这是党和国家在社会主义初级阶段的基本路线”［12］。可以说，遵循宪法的基本原则是立法活动的一条最重要的原则［13］。对此，我们可以从以下方面来认识。

第一，经济建设是我们国家现阶段的一个重心，现行宪法通过规定基本经济制度、顺应客观经济发展实际进行过适时的修订等形式，从根本上保障经济建设发展成果。而作为重要的国家活动，我国20多年来的立法实践也已经充分证明，只有通过适时制定经济法律、法规，才能建构起我国市场经济法律体系的宏观框架，从而合乎宪法本身的规定与实践的发展需求。

第二，我国现行宪法明确规定“中国各族人民将继续在中国共产党领导下，在马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和‘三个代表’重要思想指引下，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放”。国家的立法活动必须遵守宪法确立的这四项基本原则，才有可能顺乎社会主义方向和人民民主专政性质，合乎我国社会主义制度与人民代表大会制度，这就是一种基本原则上的“合宪性”。同时，立法活动在宪法框架内坚持党的领导，主要是坚持以党的路线、方针和政策指导立法而不是代替立法。尽管自1979年以来我国的立法工作取得了很大成就，但也存在着一些问题，如有些法规、规章同法律相抵触或者法规之间、规章之间、法规与规章之间相互冲突，部分机关不顾国家整体利益而为部门、地方争局部利益，越权制定法规、规章等［14］。笔者认为，这些立法乱象的产生，一个根本性的原因是相关立法主体未能严格遵循宪法基本原则行使立法权。

第三，我国改革开放的客观发展实际，亦亟待立法能够做出适时的回应。不可否认，这些年来，我国社会各方面随着改革开放的发展已经发生重大而深刻的变化。这些新的变化产生了大量新的社会关系，需要在立法层面给予调整，故立法活动必须能够得以推动与发展。但是，立法活动在这种背景之下的发展也不得脱离宪法已有的制度框架，现行宪法已经在不同领域对于改革开放做出了制度上的设计与保障。因此，立法应当积极确认改革开放的大政方针，从而为改革获得法的依据创造条件。立法还应当将改革开放的成果和成功经验确立和巩固下来，以促进改革开放能够稳定地、成功地、深入地向前推进。这些需要立法部门在严格遵循宪法的基础之上，通过制定有关法律、法规，为改革开放所需要的安定的社会环境和社会秩序提供保障。

四、结语

立法活动对于国家与社会的发展至关重要，必须在遵循确定的原则基础上进行。现行《立法法》对于立法基本原则已经以法律的形式做了明确规定，这是一大进步。但是，要使已经确定的立法原则在立法实践中发挥实际效用，我国现阶段的法治环境还显然不具备足够的保障条件。因此，我们当前最应该做的也是最有可能做到的，就是依宪立法，即严格按照宪法的规定推进立法活动。当然，这同样还需要其他相关机制的构建。现行《立法法》在未来的发展中，应当逐步修整关于立法基本原则的规定，以法律条文的形式更加明确地将合宪性原则确立为我国立法的根本原则，以统领和激活其他各项立法原则，这对于宪法自身与国家立法活动的良性发展意义重大。

［1］周旺生．立法学教程［M］．北京:北京大学出版社，2006:79．

［2］马克思·恩格斯选集(第4卷)［M］．北京:人民出版社，1995:702．

［3］陈端洪．立法的民主合法性与立法至上［J］．中外法学，1998，(6)．

［4］应松年．一部推进依法治国的重要法律——关于《立法法》中的几个重要问题［J］．中国法学，2000，(4)．

［5］朱力宇，张曙光．立法学(第三版)［M］．北京:中国人民大学出版社，2009:55，56．

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Tentative Study on Constitutionality Principle:the Fundamental Principle of China’s Legislative System——Thinking about the Legislation Law from Article 3 to Article 6

LU Jian-chang

China’s Legislation Law established the basic principles of the legislation from article 3 to article 6，but we should recognize their status differences of these principles．Their respective relationship is different from the current legislative system;only the constitutionality principle can throughout the whole process of legislation better，while the unified principle，scientific principle and democratic principle in the national legal system are unable to take responsibility for leading other legislative principles．Through proper adjustment of legislation level，it is a necessity to take constitutionality principle as China’s basic legislative principle and the feasible route for China to realize the aim of legislation and implement rule of law．

Legislative Principle;Constitutionality Principle;Legislation Law;Constitutional Review

DF01

A

1008－7966(2012)06－0004－04

2012－09－15

陆建长(1989－)，男，广西大化人，2011级宪法与行政法学专业硕士研究生。

［责任编辑:杜 娟］