深化高等学校部门预算改革探析

刘成云

（湖北经济学院 财务处，湖北 武汉 430205）

深化高等学校部门预算改革探析

刘成云

（湖北经济学院 财务处，湖北 武汉 430205）

部门预算是市场经济发达国家普遍采用的预算编制方法。推行部门预算改革是切实加强公共支出管理的一个重要途径,是我国政府预算管理制度改革的一项重大举措,是构建公共财政体制的基础。本文从高校预算编制、预算执行、预算控制等问题入手，分析现状和问题及成因，探析深入加强预算管理的改进措施，旨在强化高校预算管理，提高资金的使用效益。

部门预算；绩效预算资产配置

近年来，作为国家四大财政体制改革之一的部门预算改革正在卓有成效的推进，并取得了一定的实效。部门预算是市场经济发达国家普遍采用的预算编制方法,它具有公开、透明、完整、科学的特征。推行部门预算改革是切实加强公共支出管理的一个重要途径,是我国政府预算管理制度改革的一项重大举措,因而也是构建公共财政体制的基础。高校作为教育主管部门的二级单位被纳入部门预算管理，在实际工作中仍存在一些问题，现就加强高等学校部门预算改革进行探讨。

一、高等学校部门预算改革现状

高等教育作为准公共产品，属于政府预算管理范围,应纳入部门预算范畴。几年来，高等学校试编了部门预算,经过不断的实践取得了阶段性的成效,预算管理在高等学校财务管理中的地位逐渐显现。

（一）推行零基预算提高了预算管理水平

零基预算是在编制预算时，一切从零开始对一切支出重新审核。部门预算采用的零基预算编制方法，注重了客观因素和实际工作内容，增强了预算管理的科学性；实行部门预算，可以科学安排、优化结构、保证重点需要，能够较好地解决传统的“基数加增长”等预算编制方法所造成的资源配置不合理的问题；实行部门预算管理有利于推动预算编制向科学化、规范化迈进，从而提高预算管理水平。

（二）加强收支预算控制提高了资金综合效益

实行部门预算后，要求学校把一切财务收支都纳入预算管理，资金统筹使用。这有利于掌握和控制学校收支总体规模，可以与会计核算保持统一口径，及时分析考核预算执行情况，通过“统一领导、分级管理、集中核算”来合理配置资源，有利于提高资金的综合使用效益。

（三）实行部门预算提高了财务管理水平

实行部门预算后，预算一经上级部门批复后，在推行国库支付的地方学校只能按照国库支付局网上预算执行，通过“人大”等部门统一审核批准后才能调整，使得预算的严肃性得到保证，增强了预算的透明度，改善了学校的财务环境，同时也有利于党风廉政建设。实行部门预算不仅仅是预算管理体制的变革，同样提高了财务管理水平。传统的财务管理工作是“重决算，轻预算”、“重编制，轻执行、监督和控制”。实行部门预算改变了传统预算编制较粗，预算不能落实到具体项目上的问题。要求预算编制要到具体项目，以保证项目资金的及时到位。这就对财务人员提出了较高的业务素质要求。部门预算是一项综合预算，随着预算的实施，财务管理的思路、方法也必须随之变化，这样就需要查找问题和原因来制定新预算制度适应部门预算要求。

二、高等学校预算管理中存在的问题及成因

（一）当前高等校预算管理中存在的问题

由于部门预算改革受学校内外部管理制度、现行利益分配格局等因素的影响仍然存在着一些问题和不足，主要有：

1.预算编制不完整

由于一些高等学校对全局性、精细化管理的重视不够,使财务部门无法全面掌握部门的年度规划和专项需求情况,使得相关收入和支出没有完全纳入学校统一项目规划,造成大量“不可预见”经费。部门预算要求学校的一切财务收支都必须纳入预算管理,包括学校预算内外资金、经营财务收支等。实际工作中一些高等学校较大数额的科研收支、经营收支等都没有编入部门预算,不能全面反映学校的收支状况。

2.预算编制方法不到位

受技术、人力和利益驱动等主观因素的影响,大多高等学校仍然沿用原来的“基数”的编制方法。此外,编入学校预算中相当一部分项目支出缺乏科学论证，有“领导定项目、部门争项目”的现象。

3.编制程序流于形式

预算编制要求严格实行“两上两下”的编制程序，高等学校大致应在每年的9月份开始根据下一年度的预算情况进行“一上”预算建议数的编制工作。从编报的情况看，部门“一上”预算建议数额庞大，特别是财政拨款预估数与“一下”时下达的控制数差别太大。在其后的“一下”和“一上一下”中主要是根据财政部门或教育主管部门的“预算控制数”来编报，使部门预算作用大打折扣，没能很好地充分反映部门的实际资金需要。

4.项目管理不规范

高等学校部门预算中关于项目支出的界定不明。有些高等学校根据支出内容的管理要求编制，而有些高等学校根据争要预算的需要及金额大小编制。高等学校上报的项目支出,在新增一次性项目和经常性等项目上没能很好地进行项目库建设和管理，缺乏跨年度跟踪管理。

5.预算与执行脱节

高等学校近年来招生规模急剧扩张,各方面的资金需求量很大,资金供求矛盾突出，不能自求平衡。近年来,为了加强实践教学投入,一些部门预算未列入的项目只能提前实施。严重地超越了部门预算范围。

6.预算执行中刚性不够

有些高等学校尚未建立完善的预算管理网络和科学项目管理库,相应的预算执行情况考核制度不健全,预算责任和预算约束脱节,一些部门对预算执行重视不够。在编制预算时漏报、少报甚至不报项目或在实际执行时盲目使用资金,需要资金时要求追加预算。由于学校与上级和财政部门、学校内部校领导和财务部门与校内各部门之间的信息不对称,造成预算追加频繁、数额大,形成隐性赤字，严重干扰预算执行。

7.政府采购预算编制不科学

政府采购按属地原则管理,各地财政部门对政府集中采购和部门集中采购管理力度和要求不同。高等学校政府采购预算编制和执行情况不统一，存在不编、少编、漏编现象。在政府采购预算实施过程中，部门和政府采购管理部门在时效和科学性上有很多需要不断完善的地方。

8.绩效管理与评价问题

预算绩效管理工作是预算管理体系中的一个新方向，它有助于各个部门按照成本效能、效益效能、水平效能原则优化配置资源。目前，高校对这一环节缺乏足够的重视，对预算最终执行情况没有进行必要的考核、总结。

（二）高等学校部门预算管理中存在问题的成因

一是财力有限。从财政资金供求状况看,高等学校事业发展的资金需求与财政资金供给相对不足的矛盾比较突出,这既是部门预算“一上”项目建议数流于形式的重要原因,也是部门预算与高等学校执行预算“两本”预算的重要原因。

二是集中采购措施和服务不到位。一方面,政府和部门集中采购管理部门工作经验有待不断积累,相关政策措施有待改进。另一方面,有些高等学校过于考虑自身的特殊性,已建立起较好的内部招投标管理制度,力求讲求办事效率,力求与自身供应商联系，对政府采购工作态度不积极。

三是对部门预算认识不够。由于财政要求的时间紧等问题，同时由于学校管理工作需要对预算的一致性重视不够,高校往往将财政部门预算编制与学校预算分开管理。一般是，部门预算编制先由财务部门编后上报财政,具体执行时再校内调整或重编,缺少严肃性。考虑部门现实工作需要，财政部门对预算的监管也仍未严格监督和查处。

四是事业规划编制滞后。现行“一上”部门预算的编制时间通常在上一年的9月份左右开始,而一般高等学校预算年度的事业规划要在预算年度的2月份左右才能确定,特别是招生计划、当年新进人员计划等硬性指标更是在5月份以后才能确定,高等学校要在上一年的较短的时间内编制出能执行的预算不现实。

五是人员力量配备不够。部门预算编制工作是一项技术要求高、工作任务重、涉及面广、政策性强工作。许多高等学校目前只配备一人或临时指定人员负责编制，缺少一些基础资料的积累,大多凭经验进行框估，各类预算科目只能根据上年支出水平进行编报。

三、改进和完善高等学校部门预算管理的建议

（一）推行全面预算管理

建议财政部门充分考虑高等学校办学的特殊性,给予高等学校更多的支持和照顾,在收支平衡的基础上,给予高等学校更多的自主权；高等学校内部进一步加强对部门预算的认识，坚决克服“先用后算”、“不足即调”的做法,树立科学发展、科学理财、预算约束、预算精细化和全面综合预算的新观念。

（二）加强财务管理

1.加强高等学校内部“收支两条线”管理。随着高等教育收入呈多元化，高等学校各类收入项目多,资金量较大。编制部门预算时,参照上年的各项收入实绩,分析预算年度的变动因素,通过科学测算全部列入部门收入预算。规模较大的高等学校支出预算,应当按照责权利相统一的原则,建立“统一领导、分级管理、集中核算”的内部约束机制。遵循收支匹配原则测算各类支出预算,合理安排支出成本和一定的和级留成比例,充分考虑调动各方面筹措办学资金的积极性。

2.完善部门预算管理规章制度。各高等学校要对不适应部门预算管理要求的规章制度作相应的修改，明确部门预算范围、重大项目支出和对外投资决策等方面权责。可以建立责任追究制，按管理层次将组织收入、控制支出权利和责任落实到具体部门、单位和责任人。

3.实行部门预算与中长期规划配套。部门预算编制时间提前应将学校年度工作计划制定提前。学校内部职能部门对该部门年度中心工作任务要尽早安排、长远规划,特别是基本建设、学科建设、实验室建设、校园规划等方面的重大资金投入要统筹安排、全面规划,并及时根据已经执行的情况和预测进行中期调整。通过编制高质量的部门预算来满足学校事业发展的资金需要。

4.加强预算执行控制。通过精细化管理、大力提倡勤俭办学控制行政办公、水电消耗等日常消耗性支出,,将有限的资金用于改善办学条件、人才建设、学科建设等重要方面。特别对于基本建设等重大项目,纳入大部门预算，项目申报时要严格执行财政和发展改革委、建设部门等有关文件精神,对立项依据、目标设置、组织实施能力与条件、预期效益、支出预算计划的合理性等方面作出分析。

（三）实行零基预算

根据“成本－效益”分析确定各项目支出数额,综合确定支出总体方案。将支出分成基本支出、项目支出两类,基本支出预算包括人员经费预算、对个人和家庭补助支出预算和公用支出预算。项目支出应包括修购支出、学科建设、师资队伍建设、基本建设等用于学校发展与建设的项目。基本支出预算按定员定额标准核定；建立和完善项目库管理。

（四）调整编制周期

学校预算编制周期应调整为一年,使得学校的职能部门、业务部门有充足的时间预测、审核论证预算项目,将资金落实到具体项目,避免预算执行中的二次分配,提高预算编制的质量和透明度,保证预算分配的公平、公正、公开。在编制年度预算的基础上,延伸预算周期,编制基本建设、学科建设、师资队伍建设等项目支出的中期预算,实现项目滚动预算,保证预算的连续性与稳定性,提高预算的可预见性。

（五）加强预算制度建设

建立完善预算管理制度应以《预算法》为依据,制订出切实可行的学校预算管理办法,明确预算收支范围、编制程序、原则和方法,执行预算调整的具体规定,明确各院系、部处在预算编制执行中的职责权限,明确预算执行情况的奖惩措施等。

（六）积极争取资金支持

高等学校部门预算管理存在的预算建议数和超预算执行等问题,都与高等学校资金供求矛盾有关。《中共中央关于教育体制改革的决定》明确规定,中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，切实保证教师工资和生均公用经费逐年有所增长。为此,高等学校必须积极与主管部门一起,不断向财政部门呼吁，以求得财政部门的大力支持。同时加大改革力度，推行或尝试全面预算、绩效预算等改革。

（七）加强政府采购、国库集中支付、资产标准配置等配套改革管理

政府采购、国库集中支付、资产标准配置工作是部门预算改革的配套措施,对部门预算的执行有着重要影响。因此财政部门与高等学校应加强这两方面的管理,配备素质相当工作人员,通过改进工作方法、提升系统管理软件功能、加强服务意识，加强高等学校部门预算管理。

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