集体土地所有权价值重塑及要求

汪燕

（安徽工业经济职业技术学院，安徽 合肥230051）

集体土地所有权价值重塑及要求

汪燕

（安徽工业经济职业技术学院，安徽 合肥230051）

集体土地所有权制度缺陷已经被学界公认，关于如何完善及构建亦有众多相关论著。本文立足于价值分析法，在《中华人民共和国物权法》规定的现有集体土地所有权框架之内，提出“集体土地所有权商品化”之价值取向，明确集体土地所有权应有的明晰产权，从而从价值认识上使集体土地所有权真正符合社会主义市场经济的内在要求。

集体土地所有权；商品化；价值取向

引言

基于法律思维的驱使，在理解所有权的概念内涵时，偏好于借用民法学理论中的如下表达：“所有权是指财产所有人依法按照自己的意志通过对其所有物进行占有、使用、收益和处分等方式，独占性支配其所有无并排斥他人非法干涉的永久性权利。”[1]但此种理论性概括却未囊括“集体土地所有权”，此处所谓的“永久性权利”对于“集体土地所有权”而言，是徒劳无功的。实际上，“集体土地所有权”已然成了“处分权能”的一个异种。

然而，通过简单的田野调查法的方式发现，倘若单单只是以经济学的理论进行考察，中国农民缺少的实际上仅仅只是原始资本。与中国农民相依为命的集体土地，由于法律上禁止条款的羁绊，在市场经济条件之下，其实也只是他们的身外之物，是并不能自由流转的。我国宪法尽管规定了公民私有财产权神圣不可侵犯，但农民却在源头上由于集体土地所有制的限制，而无法行使这一权利。因此，有必要对集体土地所有权的价值取向重新予以整合，甚至重塑。

一、集体土地所有权权利主体虚化及危害

《中华人民共和国物权法》（以下简称《物权法》）第60条规定：“对于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（一）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；（二）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；（三）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。”《中华人民共和国土地管理法》（以下《简称土地管理法》）第10条也规定:“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”

在理论界，一般认为上述两个条款是规范集体土地所有权的基本内容，其最为简约的表达是“农民集体所有”。按照上述条款，替代农民行使这一集体权利的权利主体是农业集体经济组织，亦即上述所谓的村委会、村民小组等等，其往往仅仅只有行使经营、管理的权限。从文本内容来看，实际上我们可以说《物权法》和《土地管理法》对农村集体土地所有权主体的规定，还是相当明确的。

但是，这种将权利打包下放给一个组织的处理方式，一旦应用于社会现实之中，便显得捉襟见肘，甚至非常空洞。因为从本质上而言，“农民集体”在法律意义上并不是一个民事主体形态，它也不具有最为基本的法律特征，就更加不用说其所指称的对象了。换句话说，法律并没有明确规定到底农民集体所指的是法律上承认的哪个主体。但是，在法律逻辑上却一致认为，任何一项权利的享有都必须有明确的法律主体，因为只有如此其才具有功效。因此，没有明确主体的权利便是没有根基的，也是无法享用的，而这恰恰是集体土地所有权的弊端所在，这正如学者所言：“如果将‘农民集体’确定为‘农业集体经济组织’，那么就会造成大量的农村土地产权不清和不稳定；如果将‘农民集体所有’理解为‘全体农民共同所有’，我国法律规定的共有产权将与土地公有制理论冲突”。[2]

与此同时，本文认为这种集团式的权利类型也无法将各成员的所享有的“子权利”区分开来，《物权法》和《土地管理法》所确立的三级权利主体的法律规定并没有明确所有权主体，而仅仅是明确了经营管理权主体。很显然，这实际上还是无法区分各种所有权主体的利益内容的，而这恰恰是实践中利益分配不均衡的根源所在。在结果上，此类虚无的法律规定，往往会给乡（镇）人民政府的替位享有提供机会，农民也很容易就把“集体组织”理解为“乡（镇）人民政府”，而这种把“公”与“私”混合在一起的自发性认识抑或是惯性认识，实际上就是现实中发生公权力侵害私权的根源所在。因此，现有的集体土地所有制是确实存有危害的。

二、集体土地所有权设立之初的价值取向

但是，有关社会规律的认识毕竟是一个由低至高的不断发展的过程，任何事物在它特定的环境中都是具有一定的合理性的，集体土地所有制也不例外，它也有自己的历史因素，甚至于是历史合理性，因此，在集体土地所有制的价值批判中，也应兼顾其特定的历史因素，结合其特定环境，褒贬有分的予以评介，而不是一概否定。

应当看到，国家最初在设定集体土地所有制的价值取向上是想通过此种方式实现国家对农村土地的有效控制的。具体而言，国家是想在解决农民基本温饱与广大乡村社会稳定基础上，实现共同富裕的社会主义理想的。此正如学者所言：“农村集体土地产权作为一种制度性存在，其代表的共富理念及公有制路向绝非法律的，亦非经济的，而是政治的，社会的，而集体土地产权存在的政治与社会意义也远远大于其法律意义与经济学意义。”[3]

同时，这种制度安排也是具有一定的现实性的，其是以我国国情为出发点的，这往往表现为：其一，中国的现实情况是人多地少，国家必须通过集体土地所有权制度的方式控制土地的自由流转，从而进一步防止土地的流失；其二，更为现实的是，设立集体土地所有权也是为了解决农民的“吃”“住”问题。集体土地所有制下的“土地承包经营权”和“宅基地使用权”两项权利，便是想从体制上对当时社会状况给予一定的保障。

因此，集体土地所有权设立之初的价值取向是具有一定的历史合理性的，集体土地产权所代表的价值目标蕴含着人类社会生活的最高境界。只是，在具体实现该一价值目标并进行制度设计时，却偏离了上述理想，甚至适得其反。故而，在集体土地价值重塑的过程中，不能完全抛开其现有的制度根基与合理性，甚至在一定程度上，仍需秉承这些具有合理性的价值取向。

三、集体土地所有权商品化之可行性论证

1978年我国步入了市场经济。众所周知，市场经济是权利的经济，其是要通过市场来实现生产要素的配置从而达成优化组合的经济发展类型，而这显然与集体土地所有权是不相匹配的。如上所述，集体土地所有权的权利主体是缺失的，它并没有明确的权利行使者，是一个空洞的权利类型，它与现代社会的经济发展是格格不入的。因此，需要改革现有制度的价值取向，其基本目标应当是使其权利主体得以明确，让土地能够作为一种生产要素在市场中有限地流转，从而契合现有的市场经济体制。“集体土地所有权的商品化”应当是所有这些制度安排的总体价值取向。

但是，在社会主义框架之内，“集体土地所有权商品化”概念的提出，本身是具有很大风险的。同时，如上所述，集体土地所有权设立之初的价值取向亦是具有一定的历史合理性的。因此，在具体展开 “集体土地所有权商品化”的内容之前，首先应当做的工作应当是对此予以澄清。本文认为，这具体包含如下内容：

其一，应当看到，伴随着社会经济的不断发展，社会分工体系是日渐完善的，同时，生产要素本身也更为多元，而这使得生产要素之间具有较强的替代性，土地要素的特殊地位已相对下降。实际上对于农民而言，土地也不再像过去那样具有决定性作用。现在农民只要不从事种植业的生产，土地就可被其他要素所取代。在要素可充分替代的市场环境下，国家最后放弃对土地所有权的垄断，将其交由市场去配置，在总体上不会对广大企业造成因土地问题而引起的经营准入的影响。在农村，也不会有人因没有土地而沦为佃农，事实上，已经有大量的农民主动离开了土地。

其三，步入市场经济并实行法治政府以后，国家更多采用的是经济和法律的管理手段，而非行政手段，这也日渐成为经济管理中的主要方式。而且，我国经济法律体系也在不断的健全，执法环境也在日益规范。蕴含于市场经济之中的价值规律在经济运行中的调控作用也日益突出，其在我国经济活动中已经越来越能够成功地发挥自己的调节作用。因此，集体土地所有权商品化后，虽然国家的行政管理力度减弱了，但可以用法律手段和经济手段来管好土地的利用。目前国家和地方都已出台了有关的法律法规来规范土地使用中的预防污染问题、保护基本耕地不挪作他用的问题、防止水土流失的问题及城市用地规划问题等，有了这些法律法规的调整及经济杠杆的调整，完全可以从宏观上管理好实行集体土地所有权商品化后的土地。

其三，农村土地价格的起伏不会出现市场的混乱。实际上经过这些年市场经济的发展，社会各界的经济实力已大为增强，集体土地所有权商品化可能造成的较高的土地价格，能够为社会各界所承受。同时，由于资本经营和获取财富的理念已深入人心，土地作为一种可增值的资源和长久性财产，也必将成为社会各界热衷购买的对象。因此，土地私有化对社会层面来说，也会深受欢迎。[4]

因此，设定集体土地所有权商品化价值取向具有可行性，它非但并不违背既有的政治体制，同时也于之前所设定的具有历史和现实合理性的价值目标存在一定程度的暗合。

四、产权明晰：集体土地所有权商品化之核心内容

任何立法价值取向的成功与否都必然取决于一种核心观念的适时性，在集体土地所有权商品化过程中，也必须看到这种价值取向在社会主义市场经济中应有的核心观念要求，因为无论是何种形式的商品化，它都是需要以产权作为前提和出发点的。因此，本文认为，具体落实集体土地所有权商品化价值取向的核心内容，应当是确立“产权明晰化”。就学术传统而言，产权明晰理念在马克思、经济学家科斯以及我国学者张五常的思想中都有所体现，西方新制度经济学家更是认为产权的合理界定可以发挥以下基本功能：其一是内部激励和约束功能。合理界定产权可以对产权主体产生更有效的激励。并且可以约束土地使用者的机会主义行为，土地产权制度的提高可以更好阻止侵权行为的发生，并提高土地使用价值；其二是提供外部交易的功能，就本文而言，这种功能的具体指向是可以为“土地在不同主体之间进行交易提供产权载体，当土地利用存在外部性时，产权可以使外部性内在化，并且使土地资源得到优化配置。”[5]

在内容上，“产权明晰化”的基本要求是确定一个明确的权利主体，从而构建产权制度。将这一要求对应于集体土地所有权，就是应当确立村委会做为集体土地所有权的权利主体代表。对此，理由如下：

其一，虽然目前我国农村土地的80%掌握在村民小组手里，但村民小组这个农村最基层经济组织存在着组织分散、实力薄弱、构成单一、管理水平低等一系列问题，将我国农村土地所有权主体代表定位于村民小组，显然不利于农村土地市场的健康发展和规范管理。

其二，农村集体经济组织范围广泛，既有农村政权组织管辖的比较稳定的集体经济组织，又有自由组合非稳定型组织；既有分属乡、村、村民小组的集体经济组织，又有超越社区范围的集体经济组织。因此，以追求利润最大化目标的农村集体经济组织不能完全代表社区集体全体成员的整体和长远利益，不适合充当农村土地所有权主体代表。[6]

其三，村民委员会是农民民主选举产生的基层组织，在农民中间享有较高的威信，能够代表农民的共同意愿独立行使权利，承担民事责任。村民委员会作为具有独立完整财产权的法人实体，可以在法律规定的范围内享有对土地的占有权、使用权、收益权、处置权。

其四，这种处理既能够避免之前的三级权利主体所带来的权利虚化现象，从而对产权明晰有一定程度的落实，同时，其也能兼顾前文所提及的集体土地所有制原有价值取向的历史与现实合理性。因此，它既不会出现权利主体的空洞，也不会破坏现有的政治制度。

五、结语

市场经济，是权利，尤其是私权诞生成长的土壤，而以权利为核心的法律，又是市场经济发展成熟的保障。可以说，市场经济的成长史，是权利的发展史，也是法律的发展史，更是以自由、平等、独立为内容的人性的张扬史，我们在市场经济的成长阶段，决不能漠视权利的保障和规范，尤其不能漠视作为市民社会成熟标志的私权的保护。市民社会的发达与否，乃政治国家发达根本和夙愿。正是从这个意义上讲，笔者深信，作为私权的集体土地所有权在我国未来法制建设中，“其私权本性必然会获得深邃法理至彰显和成熟立法技术之塑造。”[7]；同时也正是在此意义上，本人提出“集体土地所有权商品化”价值取向，以期在现有的集体所有权框架之下，通过此种商品化的市场经济理念提高农村经济的市场化水平。

一个没有必要加以争议的事实是，集体土地所有权的改革已经在2007年出台的《物权法》得到了确认，国家最终选择了“保留”路线。本文核心“集体土地所有权商品化”价值取向转变与学者提倡的“集体土地所有权私有化改革”并不是等同的。此正如学者所述：“我们既然选择了保留集体土地所有权，我们就应抽象出一个所有权主体，而不应在法条中笼统地规定农村土地为当地居民共同所有。”[8]在新出台的《中华人名共和国物权法》仍然对虚无的“三元所有制结构”倍加青睐的情况下，提出此种“集体土地所有权商品化”改革理念，唯一要旨在于以“商品化”的手段对现有“已确定框架”做以价值指导，从而使得农村经济的复兴真正意义上符合市场经济的内在要求。在“重构集体土地所有权”和“私有化”二者之间，选择前者不但是出于私有化会带来风险的考虑，更是重建另种制度所需巨大法律成本的经济要求之考虑。

（注：本文系2011年省级优秀青年人才基金项目“皖江城市带产业承接过程中土地集约利用问题研究”，项目编号：2011SQRW187）

[1]江平.民法学[M].北京：中国政法大学出版社，2000.347.

[2]齐思平.集体土地所有权的检讨及物权法上的制度重构——对《物权法（草案）》相关条款的评析[J].法制与社会发展，2007，（1）：95-100.

[3]刘云生.集体土地所有权身份歧向于价值悖离[J].社会科学研究，2007，（2）：74-80.

[4]刘亦陈，郭旭明.土地所有权商品化问题的思考[J].南昌大学学报（人社版），2003，34（3）：84-87.

[5]王倩.失地农民权益保障研究[D].成都：西南财经大学，2008.

[6]李文政.理论分析与实践策略选择[J].商业时代，2009，（22）：8-9，34.

[7]何伦坤.凸现私权特质——我国农村集体土地所有权改造之再思考[J].郧阳师范高等专科学校学报，2002，（4）.

[8]黄涛.论集体土地所有权制度的完善——兼评物权法草案第八十八条[J].甘肃政法学院学报，2001，（2）.