试论城中村改造中的地方政府角色转换

王辉

(河南工程学院人文社会科学系，河南郑州451191)

城中村是中国城市化过程中衍生的特有现象。随着城市化的纵深发展，城中村所引发的问题和弊端愈发凸显，成为困扰城市整体规划与和谐发展的主要难题之一。［1］因此，对城中村的拆迁和改造不仅是必要的，而且是紧迫的。

通观以往的城中村改造，虽然不乏成功的典型范例，但是有关暴力拆迁的负面新闻也经常见诸报端。一些地方政府在拆迁过程中时常无视村民的正当利益诉求，滥用手中的行政权力，对城中村村民的房屋进行强制拆迁。要防止这一现象重演，地方政府就应该从宏观和微观两个层面实现自身的角色转换，力争实现城中村的和谐拆迁和有序改造。

一、政府角色转换的内在根源

城中村问题既是一种特殊的居住形态问题，又是一种棘手的社会形态问题，它的改造必然是一个复杂的多方协调过程。［2］由于存在复杂的经济关系以及利益博弈，对城中村的拆迁改造必然面临着多方利益主体的相互争斗，能否协调好各利益主体之间的关系，平衡他们之间的利益诉求是这一过程得以成功完成的关键所在。

一般而言，在城中村改造过程中主要存在着地方政府、开发商、原住村民三方利益主体。对地方政府而言，其进行城中村改造的主要动机不仅包括消除城中村“脏、乱、差”的痼疾，改善整个城市的整体居住条件，确保城市居民的整体社会利益得以实现，而且包括增加城市财政收入和凸显执政业绩等。对开发商而言，他们积极参与城中村拆迁和改造的主要目的是在帮助地方政府改善居民居住条件的同时，使企业利润最大化，从而实现企业资本的保值增值。对原住村民而言，他们主动配合城中村改造的主要原因就是希望自身的合理利益诉求可以在这一过程中得到有效保障。因此，城中村改造实质上是一个多方利益主体在多层面利益关系中的利益博弈过程，“政府、开发商、村民等若干‘主体’在‘策略相互依存’的情境下相互作用，既涉及村民的直接利益，又涉及社会公共利益、社区利益、企业利益和政府利益等，存在多方利益主体的博弈关系”［3］。因此，完全有必要建立一个相对公开平等的博弈平台，以确保各方的利益诉求得以充分实现。

然而，有些地方政府依旧受到全能政府、权力本位等管理型政府思想的支配，在城中村改造和拆迁过程中扮演着“裁判员”和“运动员”的双重角色，经常运用强制性的行政命令来确保拆迁和改造的顺利实施，因而其在拆迁补偿和利益分配中处于绝对主动的地位。相反，大多数原住村民却很少有机会参与城中村拆迁和改造的管理和监督，往往处于相对被动的地位，俨然成为一个拆迁和改造的“局外人”。由于缺少有效监督和公平的博弈平台，“在以往的城中村改造中，政府往往没有把提升城市的综合竞争力作为自己的首要目标，而是作为经济利益的一方参与其中，通过土地拍卖、变更等方式获取了大量的利益。政府在社会事务中与民争利，是与政府在现代社会中扮演的角色不相符的，是一种角色的错位”［4］。由此可见，要避免暴力拆迁和非法改造现象的出现，促进城中村拆迁和改造的和谐有序进行，地方政府就必须重新审视自身在城中村改造中的角色定位，实现必要的角色转换，切实保护好原住村民的合法利益，协调好各方的利益冲突与矛盾，这是城中村改造得以顺利进行的必要条件。

二、政府角色转换的宏观考量

地方政府在以往的城中村改造中充当着“管理者”的角色，单方面主导着这一过程，极易导致其无视村民的正当利益，滥用手中的权力对村民的房屋实施强拆强迁。因此，为了确保拆迁和改造过程的和谐公正，地方政府有必要在转换执法理念和提高执法水平上下工夫，摆正和理顺与开发商、村民之间的关系，最终实现由管制型政府向服务型政府的彻底转变。

第一，地方政府应完成由“城市经营者”向“城市服务者”的指导思想的转换。城中村改造可以美化城市环境，提高居民的居住水平，改善居民的生活状况，显然应属于公共服务领域。传统观点认为，公共服务具有非竞争性的特性，它的供给者和生产者就应该是同一主体，而这一重任通常都压在政府的身上。长期以来，地方政府在“经营城市”的指导思想指引下，不仅全权制定城中村改造的具体规划以及相关的法律法规，而且直接参与城中村的拆迁补偿和安置改造，扮演着无所不管、无所不问的“城市经营者”的角色。地方政府在这一模式中是城中村改造的主体，担负着公共服务生产者和供给者的双重身份。这不但极易滋生腐败，导致部分官员的权力寻租，而且明显与《村民委员会组织法》规定的村民自治精神相违背，势必受到村民和村集体的强力抵制，从而引发大量暴力拆迁现象的出现。

其实，政府可以是公共服务的提供者，但未必一定要担当公共服务生产者的角色。“按照公共服务生产和提供区分的观点，政府在城中村改造中必须做到生产者和提供者分离，或者说要与村集体合作‘生产’，政府主要‘生产’政策，提供协调、仲裁，对改造资金进行监管、对改造进程进行监督，而具体实施应该由村集体进行。”［5］这就是说，地方政府进行城中村改造的指导思想不应是“经营城市”，而应是“提供服务”［6］。唯有如此，政府才可以从体制上有效避免权力寻租和腐败现象的出现，才能把更多的时间和精力集中在城中村改造的监管上，确保改造过程的和谐公正，更好地为城中村改造服务。

第二，地方政府应完成由“政府权力本位”向“村民权利本位”的执法理念的转换。地方政府是中央政府体系中的重要组成部分，既要认真贯彻执行中央政府制定的各种方针和政策，又要切实提高当地的政治、经济、文化的发展水平，这与当地民众的日常生活和切身利益息息相关。然而，由于长期受到以经济建设为中心和效率优先所形成的巨大思维惯性的影响，地方政府通常把提高当地的GDP总量作为首要目标，忽视了对具体而现实的民生问题的深切关注，结果造成其在城中村改造中仍旧沿袭传统管理型政府的“政府权力本位”的执政理念，不仅没有改善反而加剧了各种利益主体之间的矛盾和冲突。

为了彻底改变这一不良现状，地方政府应该摒弃“政府权力本位”的旧有执政理念，在城中村改造中把维护村民的正当权利和利益放在首位，树立“村民权利本位”的执法理念。这与社会主义政府的内在本质和根本要求完全符合，“我们的政府是人民的政府。一切为了人民是政府工作的根本出发点和归宿……政府应着眼于实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，尊重和保障人权，保障人民群众的政治、经济和文化权益，创造有利于人的全面发展的制度环境”［7］。因此，地方政府只有把权力为民所用，把城中村改造的工作重点放在切实维护村民权利和改善民生问题上，才能给拆迁和改造工作创造一个和谐公正的环境，才能协调和处理好各利益主体之间的矛盾和冲突。

第三，地方政府应完成由“增加土地财政”向“改善民生环境”的工作思路的转换。城中村改造是一个由土地征用、房屋拆迁、改造安置等环节组成的复杂过程。在以政府为主体的城中村改造模式中，地方政府以及相关政府部门不仅可以在土地出让环节获取相当丰厚的土地出让金，而且可以在拆迁、安置等环节取得一定的“利润”。从某种程度上说，这也是地方政府进行城中村改造的主要动机之一。有统计数据显示，即使在两轮房市调控之下，2010年全国土地出让金再创新高，达到2.7万亿元，同比增加70.4%;土地出让金占地方政府收入的比例也再创新高，为76.6%。这一比例明显反映了地方政府对土地财政的极度依赖。［8］

正是基于“增加土地财政”的工作思路，地方政府才对城中村改造工作充满“激情”，不遗余力地强拆强迁村民的房屋。这不仅严重损害了村民的合法权益，也违背了为民服务的根本宗旨。事实上，作为社会主义国家的主要职能机构，地方政府没有也不应有自身的利益考量，其进行城中村改造的根本目的应是更好地提高居民的居住水平，“改善民生环境”。如果财政收入的增加和GDP的增长是以民众利益之损害为前提，那么它将失去存在的合理性，自然也不会得到民众之支持。因此，地方政府应该改变工作思路，把“改善民生环境”放在城中村改造的核心地位，脚踏实地做好城市居民居住条件的改善工作。

三、政府角色转换的微观定位

为了确保城中村改造工作的顺利进行，地方政府的角色转换不仅体现在宏观的思想观念层面上，而且渗透到微观的具体操作领域，两者相辅相成，缺一不可。就后者而言，地方政府应该改变以往城中村改造中的方案策划者、利益分配者、过程参与者的角色定位，逐渐实现向公共服务提供者、利益协调者、程序监督者的角色转换。

第一，地方政府应完成由改造方案的直接策划者向公共服务的提供者的角色转换。在以往的城中村拆迁改造中，地方政府的管理权限和责任被无限放大，为了调动开发商的“积极性”，地方政府经常直接参与改造方案和拆迁补偿条例的制定，并给予开发商相当大的优惠政策。虽然地方政府如此行为的初衷是充分利用资金、管理、土地因素，加快改善城中村的现状，提升居民的居住水平，但在实际操作中往往事与愿违，使村民的合法利益难以在拆迁改造方案中得到切实体现，结果造成暴力拆迁和集体上访事件频发。

其实，政府的管理权限是有限的，它的规范目的也明显不同于营利性的企业，“企业的规范目的是利润，而政府的规范目的是社会福利的最大化”［9］。这就是说，作为公共利益的维护者，政府不应直接参与具体的经济活动，而应把注意力转向公共产品和公共服务的供给上来。地方政府如果把时间和精力过多地放在城中村改造方案的具体制订和实施上，就会在公共服务的供给上大打折扣，广大村民的合法权益就难以得到确保。因此，地方政府在城中村改造中应该贯彻“城市服务者”的执政理念，把公共服务和社会管理放在重要的位置，及时了解村民之所需所求，充分发挥他们在城中村改造和社会公共管理中的作用，努力为他们提供方便快捷、优质高效的公共服务。

第二，地方政府应完成由改造利益的分配者向利益矛盾的协调者的角色转换。在以往的城中村改造中，地方政府经常与村集体和村民在谈判桌上就拆迁补偿、安置过渡等问题讨价还价。政府在利益博弈中既是分配者，又是得益者，势必有意无意地把利益分配的天平倾向自己一方，甚至在各方没有达成协议时动用国家强制力量进行暴力拆迁，严重损害了村民的利益，导致利益分配不公。无疑，政府在拆迁改造中的与民争利行为，是与其所应扮演的角色不相符的。事实上，政府及其工作人员“将要扮演的角色越来越不是服务的直接提供者，而是调停者、中介人甚至裁判员。而这些新角色所需要的不是管理控制的老办法，而是做中介、协商以及解决冲突的新技巧”［10］。

可以想见，政府若能超然于社会利益争夺之外，成为利益博弈过程中的中立协调者和仲裁者，就完全有可能公正客观地协调好各方之间的利益和冲突。“现在有些地方政府公开承诺在城中村改造中‘零受益’，从而以一种主动的姿态退出利益博弈，回归社会管理者的角色，表现出了对自己的‘角色’定位的清醒认识，是非常值得提倡的一种做法。”［11］作为中立的利益协调者和仲裁者，地方政府既不应从利益分配中分得一杯羹，又不能够偏袒利益博弈的任何一方，其当务之急是应在城中村改造中建构通畅的利益诉求和表达机制，搭建合理公正的利益博弈平台。一旦出现利益主体之间的矛盾和纠纷，就可以通过地方政府的积极协调和公正裁决得到及时有效的解决，快而稳地推进城中村改造的前进步伐。

第三，地方政府应完成由改造过程的参与者向拆迁改造程序的监管者的角色转换。地方政府过多参与拆迁改造，势必造成注重经济效率而忽视社会公平的“政府公司化”现象的出现。地方政府为了完成预定的经济发展指标，凸显政绩，通常会演变成一个追求自身经济利益的市场主体，从而削弱了其应担负的维护国家正义和社会和谐的职能。这种以政府为主导、自上而下的压力型城中村改造模式越来越遭到广大村民的反感和抵触，经常引发和激化利益主体之间的矛盾和冲突，导致暴力拆迁和强制改造现象频现，严重影响了社会的整体稳定与和谐发展。其实，政府在城中村改造过程中不应担任“划桨人”和“掌舵人”的双重角色，直接参与城中村的具体拆迁改造，而应实现向“监督者”和“监管者”的角色转化，切实行使好公共服务和有效监管的政府职能。“政府要有所为而有所不为，将自己的行为严格地限定在制定规则和实施监督、为经济社会发展创造良好的制度环境、为社会提供稳定而有保障的公共产品和公共服务中。而确认各类微观经济主体是经济建设的主体，政府要从具体的投资和参与微观经济活动中解脱出来，集中解决经济社会中重大的矛盾和问题，为整个社会的良性运转提供环境。”［12］

具体而言，政府要通过制度设计监管拆迁改造过程，切实发挥监督职能，为城中村改造顺利完成创造一个良好的外部环境。其一，在城中村改造之前，加强对城中村资产评估的监督。政府应该依据相关的资产清算政策和条例对村集体财产逐一进行登记、评估，以维护城中村村民的合法权益。其二，在拆迁过程中，政府应该加强对具体拆迁过程的监督，以确保拆迁的顺利完成。无论采取何种拆迁方式，政府都应该对拆迁人员进行实时监督，以保证他们的拆迁程序依法而行。其三，在城中村建设期间，政府应该监督开发商严格按照城市的整体规划进行建设，并且要对工程的进度及工程质量进行监督，以防止开发商为降低建筑成本而偷工减料。同时，政府还要做好资金监管工作，防止村干部的贪污腐败行为侵害村集体和村民的合法利益。其四，在安置工作中，强化对城中村村民回迁过程的监督，以确保城中村改造的圆满完成。其中的重中之重是做好村民和开发商之间的沟通工作，及时协调两者之间的矛盾，确保双方履行自己所签协议，顺利完成安置工作。

四、结语

城中村拆迁改造是一项提升城市整体居住水平的“惠民”、“利民”工程，也是中国城市化走向完善的必经阶段。但一些地方政府错误定位，把自身演变为一个独立的经济主体，与民争利，而忽视公共服务职责，结果导致城中村改造中强拆强迁现象频现，偏离了其美好的初衷。因此，地方政府必须重新审视和界定自身在城中村拆迁改造中的角色定位，从宏观和微观两个层面实现自身的角色转换，发挥好服务、协调、监督等职能，成为一个“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”的服务型政府。

［1］周新宏.“城中村”研究综述［J］.开放导报，2007(1): 60－62.

［2］张侠，赵德东，朱晓东，等.城中村改造中的利益关系分析与应对［J］.经济地理，2006(3):496－499.

［3］韩兆柱，黄钦，王胜会，等.“城中村”改造的博弈模型分析［J］.甘肃行政学院学报，2007(3):63－66.

［4］王新.城中村改造中的利益群体冲突——以温州城中村改造为例［D］.长春:吉林大学，2001.

［5］邵任薇.城中村改造中的政府角色扮演:安排者、监管者和协调者［J］.城市发展研究，2010(12):125－128.

［6］黄静.服务型政府建设中的绩效评估［J］.四川理工学院学报(社会科学版)，2010(1):46－49.

［7］温家宝.全面推进依法行政 努力建设法治政府［N］.人民日报，2004－07－05(1).

［8］2010年土地出让金占地方财政收入的比例高达76.6%［N］.南方日报，2011－01－13(4).

［9］毛寿龙，李梅.有限政府的经济分析［M］.上海:上海三联书店，2000:22.

［10］〔美〕珍妮特·V.登哈特，罗伯特·B.登哈特.新公共服务:服务，而不是掌舵［M］.丁煌，译.北京:中国人民大学出版社，2004:6.

［11］肖秀玲.试论城中村改造中的利益冲突与协调问题［J］.探求，2008(1):17－21.

［12］方栓喜.以建设“公共服务型政府”为重点的下一步改革［M］//中国改革发展研究院.建设公共服务型政府.北京:中国经济出版社，2004:43－44.