转型与变革:中国高职院校治理结构研究

周赣琛 ，王梓林

(黄冈职业技术学院商学院，湖北黄冈438002)

美国建立起当今世界最为发达的高等教育体系，应该归功于美国大学历史演进的过程中形成了独特的大学治理结构。这种治理结构蕴涵独特的价值取向，较好地兼顾了大学内部学术自由与公共利益、民主参与和多元精英、决策的高质量与执行的高效率之间的关系，为美国大学的发展构建了良好的基础和平台。透过美国大学治理结构的价值意蕴，不难得出大学治理结构是现代大学制度基石的结论。

一、大学治理结构的本质:内涵与模式

(一)大学治理结构的内涵

大学治理结构源于公司治理理论下的企业治理结构。企业治理结构也存在于各种非营利组织中。1995年，全球治理委员会正式将治理定义为“是个人或组织、公共部门或私有部门管理其一般事务的多种方式的总和，它是一个使得冲突和多元利益得到妥协并采取合作行为的持续过程”［1］。

大学治理结构包含现代大学制度设计和大学组织性框架及机制，综观中国大学治理结构现状，就会发现中国大学不是“单一化组织”，而是一个典型的利益相关者组织。因此，大学治理结构的本质是指体现大学“非单一化组织”属性和委托代理关系特点的决策权结构，旨在满足具备独立法人地位的大学在面向社会和市场自主办学的过程中应对“冲突和多元利益”的治理需要。一般具有以下特征:能够有效体现大学的独立法人地位和利益相关者组织属性;能够包容大学依法与产权主体通过委托代理关系形成的契约管理模式;以大学法人财产的合法、有效、有利使用为契约内容;以所有的利益相关者为契约关系范畴下的治理主体。从理论上可以得出，大学治理结构为重塑政府与大学的关系、再造政府对大学的管理流程提供了建立新范式的可能。

(二)大学治理结构模式

为了深化对大学治理结构本质的理解，这里以美国大学治理结构的演进历史来分析大学治理结构的几种典型模式［2］，从中汲取积极的养分。

1.以董事会为主导的法人治理结构。就美国而言，美国殖民地时期的9所学院秉承欧洲大学，尤其是英国大学传统，通过学院特许状的颁发，建立以董事会为主导的法人治理结构。美国独立以后，尽管开国之初的一些政治家和思想家竭力将殖民地学院纳入政府的体制与轨道，但由于联邦最高法院关于达特茅斯学院案的判决，这一梦想从此被终结。美国学院原有的法人属性及其治理结构得到明晰的法律确认，并在随后的公立大学得到进一步拓展。

2.以校长为主导的大学治理结构。南北战争以后，随着美国效法德国创立新型研究性大学，大学校长在大学治理中日渐占据主导地位，由此造就了一批在美国大学中举足轻重的高等教育“巨人”。

3.以董事会、校长和教授为核心的共同治理结构。与此同时，随着大学教授的扩展和水准的提升，大学教授逐渐在大学治理中占据了一席之地，并初步形成美国大学共同治理结构。“二战”以后，随着民主化日益成为美国社会发展的主旋律，美国大学一方面在20世纪60年代正式确立同时涵盖大学董事、校长和教授的共同治理结构，另一方面又对共同治理结构与过程进行完善。教师、学生以及其他利益相关者通过治理结构以及集体谈判等形式对大学的治理发挥着积极的影响。

当前，“美国大学的治理结构主要包括以校外人士为主导的董事会、以校长为代表的行政系统和以教授为主体的学术评议会，三者既各司其职，又相互依存，共同对美国大学进行治理”。虽然共同治理结构对推进美国大学发展起到了积极的作用，但是，随着时代的发展，普遍实施共同治理结构的美国大学也在依据环境的变化做出调整。

二、中国高职院校治理结构现状:考验与挑战

从上世纪80年代出现职业大学算起，中国高等职业教育已经历了约30年时间。到2011年底，全国独立设置的高职学校数量1276所，占普通高校总数的60%;招生数325万人，占普通高校招生总数的47.7%。近10年来，高职院校招生数占普通高等教育本专科招生的比率从8.8%上升到47.7%。高职教育在高等教育大众化进程中发挥了决定性作用。［3］但是，在中国高等职业教育的迅猛发展过程中，存在着诸多问题，一方面办学自主权没有完全给学校，政府对高职院校的办学行为干预过多;另一方面，学校权力过于集中，行政权力过大，学术权力式微，组织机构臃肿，行政人员过多，由于高职院校发展历史较短，大学文化积淀浅、学术权威没有真正建立起来，加上制度创新相对滞后，学术主体、社会主体等重要的战略利益相关者更是未能进入大学决策权结构。［4］结论指向十分明确，就是中国高等职业教育存在的许多问题都是与大学治理结构出现偏差密切相关。综合起来，主要存在下列问题。

(一)法人治理结构环境没有形成

关于高校法人财产权，《中华人民共和国教育法》只是明确学校“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有”。由于法律规定缺乏解释，导致教育行政管理机关对高职院校办学经费、招生计划等方面管理干预过多，国家至今还没有出台关于高职院校办学自主权的法律规定。我国高职院校设立途径复杂，举办方有国家、行业、企业及多种成分混合体，在行使权利的时候举办方与学校关系微妙，高职院校办学自主权并未完全依法履行，只是形式上享有独立的法人自主权。因此，在当前办学环境下，大部分高职院校治理结构较为混乱，有的甚至治理结构存在严重缺陷。在高等职业教育迅猛发展的时候，适时建立起健全的治理结构会加快其发展。然而时至今日，现代大学理念难以在高职院校中落地生根，美妙的大学理想似乎距离大学的现实总是遥不可及。究其原因，如果脱离特定大学制度的支撑，任何大学理念都会因其浪漫的乌托邦式幻想而成为水中月镜中花。

(二)各种权力之间缺乏制衡

良好的大学治理结构就是对大学各利益相关者的权力进行合理配置。现实中的高职院校管理体制及运行机制是，重大事项都是由以党委书记为首的校党委会和以校长为首的校务委员会决定的，权力过于集中，行政权力过大，以学术骨干组成的学术委员会的学术权力很弱，由职工代表组成的职工代表大会行使民主管理和民主监督的权利也主要停留在形式上。从高职院校内部来看，即使在获得自主权之后，由于缺乏适当的大学治理结构，在传统官本位的境遇下，其行政权力恶性膨胀，学术权力不断受到挤压，教师基本被排除在大学决策程序之外，行政管理者则变成大学的雇主，大学日益呈现严重的行政化、官僚化倾向，致使中国大学在一片繁荣之下却危机四伏，出现生涯危机、价值危机、制度危机、质量危机和公信危机等［6］。如果一所高职院校在治理结构上出现偏颇，就难免引发一系列难以根除的问题。

(三)管理行政化倾向日趋明显

中国高职院校不管学校规模大小，其组织机构设置相差无几，共同特征是机构过于庞大，学校干部多，行政人员多，人员经费开支大，部门设置几乎与政府的部门设置雷同。难怪有的学者总结中国高校管理现状是，“大学官僚化是大陆高校出现的新现象，其表征可以概括为管理行政化、行政职权化和教学科研人员边缘化。机构浮胀、学术弱化、官僚腐败则是大学官僚化的产物。”［7］也有学者指出，高校行政化有其背后复杂的原因，是高校的一种严重行为失范，背离了大学精神和学术发展的基本规律。有研究认为［8］:所谓高校行政化，是指高校的办学理念、职能配置、组织建构、运转机制、决策管理等方面呈现与行政机构相似的特征。我国高职院校治理结构现状是党委会领导下的校长负责制。从组织结构的层面看，它具体表现为以书记为首的党委组织和以校长为首的行政组织，其关系类似于地方的党组织和人民政府。也许这是高职院校行政化的重要根源。行政化是我国高职院校办学的鲜明特点，也是制约高职院校成长的瓶颈，行政它已严重影响到高职教育的健康发展，去行政化对于高职院校来说势在必行。

三、中国高职院校治理结构走向:转型与变革

中国高校扩招，高等职业教育抓住机遇，加快发展，取得了积极的成效。我国高等职业教育在高等教育中的比重大幅增加，独立设置的普通高职院校、招生、在校生、毕业生和专任教师等数量均占据高等教育的半壁江山［9］。但是，由于我国高等职业教育存在着“先发展，后规范”现象，其法人治理制度不够健全，影响着高等职业教育健康、稳定和可持续发展。我国正处于从经济大国向经济强国迈进的关键时期，高等职业教育必须按照我国经济与社会发展来重新定位，自觉承担起服务经济发展方式转变和现代产业体系建设的时代责任，主动与区域重点产业布局相适应，与国家总体产业布局相协调，直接服务于区域经济、社会发展，发挥不可替代的引领作用。要实现这一战略目标，中国高等职业教育在管理体制上面临着由传统管理向法人治理转型，必须建立现代大学治理结构。因此，建设中国特色现代大学制度，建立健全的大学治理结构，对正在迅猛发展的中国高等职业教育来说，既是严峻的挑战，又是实现飞跃的重大发展机遇。

(一)明晰高职院校依法治校的办学自主权

建立健全高职院校治理结构的基本前提是，落实《中华人民共和国教育法》和《中华人民共和国职业教育法》已有的办学自主权规定，必须依法赋予高职院校充分的办学自主权，是增强高职院校的活力和动力关键环节，也是促进高职教育发展，提高人才培养质量的必然要求［10］。首先，高职教育作为高等教育的重要组成部分，各级政府要依法治教，贯彻落实《中华人民共和国高等教育法》等法律中有关高校办学自主权的规定。其次，教育行政管理机关应该认真研究高等职业教育的发展特点，加强对高职院校办学自主权要求的共识，适时修订《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》等法律，赋予高职院校充分的办学自主权。三是进行深入研究，积极探索落实高职院校办学自主权的有效途径，落实高职院校法人财产权制度与法人地位制度，探索高职院校新形势下办学体制机制创新，实现法人财产所有权和经营权的分离，明确行使国有资产所有权的相关权能主体，厘清国有资产和非国有资产的关系。

(二)制定章程规范高职院校内部关系

大学法人地位是大学治理结构建构的前提，大学章程的制定是大学治理结构建构的基础。高职院校的组织结构核心是要建立健全的治理结构，通过制定章程来规范学校内部关系，真正实现依法治校。高职院校的章程就是其“宪法”，是高职院校依法办学、实施民主管理、履行社会职责、规范学校内部关系的基本准则。因此，建立高职院校则必须制定章程，核心内容体制为三个方面。一是通过章程确定高职院校组织机构及职能;二是保持党委领导下的校长负责制的高职院校领导的根本制度，强化党委政治职能;探索建立由学校党委书记、校长、举办者、企业代表、专业骨干代表、职工代表等组成的高职院校董事会(或理事会)制度，章程明确学校重大事项决策程序与各方利益关系。三是明确校长是高职院校的最高行政首长，赋予以校长为首的学校行政管理团队相应的权利与义务。

(三)建立现代大学制度必需的治理结构

虽然美国大学的董事会制度，欧洲大学的教授会制度，在其大学治理结构中都发挥过或正在发挥着独特作用，但是，由于文化传统、政治体制以及大学发展水平等存在的差异，中国高职院校治理结构既不能照搬其模式，也不应刻意模仿他们。完全可以借鉴现代公司治理结构理论，弥补我国现行高职院校治理结构的缺失，进而建立有中国特点的高职院校治理结构及运行机制。可以尝试改革，首先，高职院校为一种“以就业为导向”新的教育类型，面对社会对职业教育需求的变化，学校需要吸纳行业企业人士参与办学，优化高职院校的决策结构，重大决定应该由高职院校的利益相关者共同治理。其次，要改变高职院校管理行政化、行政职权化和教学科研人员边缘化的严重倾向，高职院校必须转变行政角色，强化学术及教学成果服务社会的目标，激励教师献身学术、服务社会。

随着高职院校从社会的边缘走向社会的中心，在中国高等教育体系中由补充成为重要组成部分，发展高等职业教育上升为国家发展战略，高职院校所承载的各种相关者的利益、诉求和旨趣与日俱增，担负着人才培养、科学研究、社会服务和文化传承的重要使命，必须创新办学体制机制，完善高等职业教育的现代学校制度［11］，实现高职院校从法人治理到共同治理，才能保持我国高等职业教育的健康发展。

［1］Commission on Global Governance.Our Global Neigh-borhood:The Report of t he Commission on Global Governance［R］.Oxford University Press，1995(02).

［2］欧阳光华，董事、校长与教授:美国大学治理结构研究［M］.高等教育出版社，2011(03):2～3.

［3］谢云挺.我国高职毕业生就业率连续两年高于普通本科高校［EB/OL］.新华网，2011-11-27.

［4］龚怡祖.大学治理结构:现代大学制度的基石［J］.教育研究，2009(06):353.

［5］中华人民共和国民办教育促进法［Z］.2002-12-28，第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议通过.

［6］王英杰.大学危机:不容忽视的难题［J］.探索与争鸣，2009(03):34～38.

［7］陈慧青等.从法律视角看大学官僚化——基于台湾与大陆高校的比较［J］.现代教育科学，2007(03):6.

［8］李厚刚，张延华.浅谈我国内地部分高校的行政化［J］.学习月刊，2006(12):23.

［9］王梓林.中部地区高职教育的现状与发展对策研究［J］.湖北社会科学，2009(03).

［10］练玉春.探索完善中国特色现代大学制度［Z］.光明日报，2012-07-11.

［11］鲁昕.贯彻落实规划纲要，建设现代职教体系，提高高等职业院校服务经济社会发展能力--在全国高等职业院校校长职业教育与产业发展专题研究班上的讲话［Z］.北京:2012-09-26。