我国环境执法难的原因与对策

福建省环保设计院 林秀红

改革开放30多年来，我国经济社会发展取得举世瞩目的成就，环境保护工作也取得积极进展。但是，必须清醒地看到，我国环境形势依然十分严峻，环境总体状况不容乐观，长期积累的环境问题尚未解决，新的环境问题又在不断产生，一些地区环境污染和生态恶化已经到了相当严重的程度。主要污染物排放量超过环境承载能力，流经城市的河段普遍遭到污染，1/5的城市空气污染严重，1/3的国土面积受到酸雨影响。全国水土流失面积356万平方公里，沙化土地面积174万平方公里，90%以上的天然草原退化，生物多样性减少。发达国家上百年工业化过程中分阶段出现的环境问题，在我国已集中出现。

1 我国的环境执法现状

环境执法是指国家环境保护行政机关的执法机构以环境相关法律法规为依据，为保证实现环境保护目标、保护生态环境以及公众健康而实施的监督检查、行政处罚以及行政强制等一系列行政行为。

2006年8月26日，在十届全国人大常委会第23次会议上，盛华仁副委员长作了《全国人大常委会执法检查组关于跟踪检查有关环境保护法律实施情况的报告》，报告以大量引人注目的数字和触目惊心的事实，向人们描绘了一幅中国生态环境“警世图”。2006年上半年，我国单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量不降反升，成为人们普遍担心和质疑的重大问题。

一些地方政府片面追求经济发展，不仅不履行对辖区环境保护应负的责任，甚至徇私枉法、以权代法，不惜以牺牲环境为代价，以换取所谓的“经济增长”，有的地方还出台一些“土政策”干扰、限制和阻挠环境执法。据不完全统计，2004年全国发生4000多起环境执法受阻事件，120多起暴力抗法事件。很多企业利用目前违反环保法律的惩罚力度较低，惩罚额度较少，环境执法力度不强，“违法成本低，守法成本高”的现状，肆意向外部转嫁污染环境的成本，结果造成环境污染和破坏的损失由国家和民众负担的局面。探讨和分析我国环境执法难的原因，寻求排除这些困境的相应对策，无疑具有重要的现实意义。

2 我国环境执法难的原因分析

2.1 现行环境立法存在缺陷和不足

改革开改以来，我国环境法制建设取得很大进展，初步形成了环境法律体系，为加强环境执法监管发挥了很大作用。但是，应该看到我国现行环境法制仍然存在许多不足。

首先，环境法律体系尚不完善，存在一些重要的立法空白。如，缺少土壤污染、化学品管理、生物安全、遗传资源保护、核安全等法律法规。

第二，环境法律配套滞后，不少环境法律的实施条例、规章、标准、政策迟迟不能出台，影响了法律的贯彻执行。改革开放以来，我国共制定了26部环境、资源方面的法律，这些法律中，授权性规范共计140多条，而目前已经制定出来的配套行政法规和规章加起来尚不足百条，完成率不足70%。再则，有关法律条款规定得过于原则、抽象，不具有操作性。

1989年全国人大常委会制定的《环境保护法》，历经二十多年，已经滞后于当前经济建设和环境保护的发展要求。存在如下问题：（1）覆盖领域不全（缺少生态保护，核安全等）；（2）原则性规定过多，操作性差；（3）对当前环境问题针对性不强，如地方保护问题等。

第三，环境法律法规缺乏“刚性”，处罚力度不够，造成违法成本低，使一些企业违法不怕处罚，有恃无恐（我国环境法律对污染环境规定的罚款最高上限为100万元），对那些违法排污企业，起不到震慑作用。

第四，环境责任的法律制度缺失，一些重大环境事故的后续补偿无经费来源，其后果只能由国家负担或由受害群众分摊。

2.2 有关政府部门对环保资金的投入不足

长期以来，环境监管的经费保障方式和程度存在很大差异，财政全额拨款、财政差额补助、自收自支等多种模式并存，总体上存在经费渠道不畅。全国3064个环境执法机构平均每个机构仅有1.4辆车、2.7台取证工具，却监管了23万家工业企业、70多万家三产企业、几十万个建筑工地，还要承担繁重的生态监察任务。

2.3 环境行政管理部门属地管理影响执法效果

我国是一个地域广阔、流域众多的国家，目前我国已经建立中央、省、市、县四级环境行政管理体系，我国的环境保护管辖权也是按这样的体系来划分的。这种“分级分辖”的划分方法由于隶属不同地区，给环保执法带来困难。

2.4 监督检查难到位，日常检查经常受阻

一线人员到企业检查时，很多单位设立门卫，以各种理由阻挠环保执法人员行使公务，甚至有的当地政府下文，明文限制环保部门依法行政，给环境执法和监督管理设置障碍，严重阻碍了环境保护法律法规的贯彻落实，导致不少“特殊”企业长期游离于环境监管之外；有些企业与环保部门“捉迷藏”，遇有检查时紧急启动处理设施，检查人员一走即拉电关闸，或选在夜间偷排污水。

2.5 缺乏完备的环境责任追究体系

缺乏完备的环境责任追究体系，是造成“违法成本低，守法成本高”顽疾的病根。我国现有的环境法律体系过于强调环境保护中的行政管理，相对忽视了环境保护中的刑事责任和民事赔偿责任的追究，这不利于法律手段在环境执法中的综合全面运用。

我国1997年《刑法》在分则第六章第六节中专设了“破坏环境资源保护罪”，但其定罪多以“致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”为构成要件，致使一些明显对周围环境及居民健康造成影响但尚未突发为重大环境污染事故的违法排污行为，难以依据《刑法》规定追究其刑事责任。根据《刑法》第三百三十八条的规定，即使是“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果的”，也只是“处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或单处罚金。”这种刑罚力度与违法排污企业获取的高额利润和利益相比，显然力度不足，很难具有威慑力。

与刑事责任不足相对应，我国环境法律法规中对环境侵权的民事责任规定也较少。依据传统的民事侵权制度，民事责任仅以环境污染对民事主体的财产或人身的侵害为发生根据。而对于尚未对财产或人身产生损害，但对环境造成了实际损害的，却无任何法律规定其应承担民事责任，也就是说环境损害的赔偿一直不能在法律中得到体现。在我国目前的环境侵权赔偿案例中，基本上是污染者对具体受害人造成的直接损害进行赔偿。污染和破坏生态造成环境损害的污染者众多，但承担环境损害修复、治理责任的鲜有其人。如在2004年四川沱江特大水污染事故中，川化股份有限公司违法排污造成了3亿元的直接经济损失，专家预测恢复沱江生态环境需要5年时间，其恢复费用之多可想而知，但肇事企业却未对沱江生态环境修复承担责任。民事赔偿责任的缺失造成的恶果，一方面是污染者大肆污染却逃脱了损害赔偿责任；另一方面却是国家和地方政府屡屡为整治环境污染和修复生态环境埋单，其实质是污染者将损害赔偿责任转嫁给了国家、社会与污染受害者——普通民众。

2.6 对违法行为处罚难

对违法行为处罚难表现为：（1）调查取证难。有的企业谎称领导不在位，别人不知情不能提供调查材料；个别企业领导不允许下属签收法律文书，谁签收谁负责，甚至扣发签收人的工资和奖金，动用各种手段拒签。（2）行政处罚难。主要有以下几种情况：一是违法企业暴力抗法，围攻执法人员，抢、砸执法人员照相机，摄影器材，限制执法人员的人身自由；二是搞人情执法、协商执法，甚至违规执法，给环保执法部门造成很大压力；三是处罚力度不够。现行的环保法律法规对环保违法行为的惩罚力度不大，客观上助长了守法成本高、违法成本低的不正常现象。（3）处罚执行难，主要有以下几种情况：排污企业的法律意识淡薄，管理体制弊端和地方保护主义并存。管理体制弊端让环保法规难以落实，基层环保部门的资金、人事、考核等都需听命于当地政府。当地政府有的借口保持稳定而进行干预，使之环保执法难以实施；法律文书不完善，难以立案执行。当前一线执法工作，询问笔录等有关文书遭拒签的情况时有发生，造成文书不完善；在取证难的情况下，个别行政机关有意偏袒，常造成拖延误时，更无法体现公平、公正。

2.7 环保部门的执法权软弱给环保执法带来困难

环保部门对违法企业的处罚额度过低，缺乏强制的执行权，是制约环保事业发展的重要因素。强制执行只能通过申请人民法院强制执行的方式迫使不履行环保法律义务的相关人履行义务。在实际执法中，申请人民法院强制执法，需要时间长、程序复杂，纠纷问题一时难以解决，造成老百姓不理解，同时给违法者继续违规、毁证带来足够的时间和空间。由于没有像工商、税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押、没收等直接的执法手段，使得环保部门对违法行为常感到力不从心，难以实施有效的监督管理。

2.8 环保部门存在有法不依、执法不力、行政不作为

一些环保部门的领导，不能站在全局的高度和执政为民的高度对待污染问题，对污染事故的后果很不敏感，不当一回事。对自己眼皮底下的违法行为视而不见，见而不管，麻木不仁，往往是上级领导不批示不追查，媒体不揭露不处理，老百姓不举报不查处。这些问题的存在，反映出一些环保部门没有把环境执法和监督管理放在心上，明显的行政不作为，失去了一个环保工作者的基本职责。

2.9 环境宣传教育不足，公众环保意识薄弱

表现为：（1）我国虽然有环境宣传教育和培训的具体措施和规定，但是这些规定尚未上升到法律的层次。如《全国环境宣传教育行动纲要（1996年－2010年）》，要求大众传播工具、博物馆、图书馆、文化机构、自然保护机构等参与，但是如要强制实施这些要求，主体职责、经费来源、实施程序、相互协作等方面尚不明确。（2）缺乏环境宣传教育和环境意识培养的全面性、系统性和持续性。倡导建设资源节约型和环境友好型社会的宣传活动不足，尚未深入民心。环境宣传教育工作的理论指导和实践效果明显滞后于环保事业的发展需要。（3）环境宣传教育工作规范建设和基础工作薄弱。目前，我国尚无环境宣传教育工作规范化建设的统一标准。从国家到地方，各级环境宣传教育工作的职责、机构、队伍、经费渠道、设备配备和工作机制不够统一。没有建立环境宣传教育工作基本情况调查制度，也未建立环境宣传教育信息资源库、项目库和专家库。

3 解决环境执法难的对策和建议

3.1 要完善和修订现行环保法律法规

尽快填补环境立法的空白，抓紧拟订有关土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面的法律、法规草案，及时研究制定《循环经济促进法》。加快环境法律的配套，抓紧制定《清洁生产促进法》的配套法规，抓紧制定《资源综合利用条例》、《再生资源回收利用管理条例》等，以便环境法律及时、正确实施。抓紧修改《环境保护法》，以发挥其环境基本法的统领指导作用。

3.2 建立完备的环境责任追究体系

完善环境法律体系，重点要建立健全完备的环境责任追究体系。刑事责任、行政责任、民事责任是其中不可或缺的重要组成部分，三者的相互补充，有利于构建对环境污染者和生态破坏者的惩罚与震慑的多重防线。一个完备的环境责任追究体系，既需要刑罚的威慑，也需要行政管理的快捷有效，更需要民事责任的补偿救济。建立完备的环境责任追究体系，加大对环境违法行为的处罚力度，让违法企业对其污染行为“埋”不起单，才能走出“违法企业无赖，环保部门无奈”的尴尬困境。

强化环境违法者的民事赔偿责任，既可以弥补行政处罚力度较低，让污染者为其违法行为付出经济上的代价，又可以对受害者给予民事上的救济，并为恢复区域、流域生态环境筹集资金，真正体现“谁污染、谁治理”的环境法原则，根本解决“违法成本低、守法成本高”的问题。

把权力和责任融为一体，将政府、环保部门和排污企业，置于上级部门和广大人民群众的监督之中。政府环境责任追究内容包括：未完成环境责任目标；造成跨界环境纠纷；干预环境执法；决策失误；造成重大环境事故；明显的行政不作为等。严格执行《环境保护违法违规行为处分暂行规定》等有关法律法规，对于不执行环境保护法律法规和政策、不认真完成环境保护目标任务造成严重后果的；违反产业政策、违反区域或流域环境保护规划，在项目审批上决策失误以及行政干预导致环境恶化或生态破坏的；放任、包庇、纵容环境违法行为，或对社会反映强烈的环境问题长期不解决或处理不当的行为，要严肃查处，依法依纪追究有关单位及有关负责人的责任，触犯刑法的移交司法部门追究其刑事责任。

3.3 建立健全和落实环境目标责任制，强化政府责任

各级党委、政府要把思想统一到科学发展观上来，充分认识保护环境就是保护生产力，改善环境就是发展生产力，建立健全环境与发展综合决策机制，正确协调处理经济发展与环境保护的重大问题。各级政府要本着对本行政区域环境质量负责，落实领导责任，定期研究、解决环境保护工作；要将国家中长远的环境保护目标，层层分解到各级政府，由各级政府、各个部门主要领导，签订环境目标管理责任状，将环境保护工作列入考核领导的重要内容，制定有效措施抓落实。

3.4 提高企业违法成本，降低守法成本

既然成本是企业最为关心的经济指标，我们在环境执法中就应该充分利用它加强环境管理。应该采取各种措施，加大对超标排污企业的处罚力度，从而促使污染企业自觉调整自己的行为。同时，要从税收、金融等经济政策方面支持和鼓励自觉遵守环境法律法规的企业，使其得到实惠，从而降低守法成本。

3.5 加快管理体制改革，提高执法能力

为了更好地抓好、管好环保工作，为环境执法创造良好的环境，长远之计，是把全国的环保系统实行垂直管理，斩断企业、基层环保部门与当地政府的利益和人事关系。让一线执法人员，既认真履行自己的职责，又拥有一定的权力，使责与权充分发挥作用。没有强制作后盾，法律的实现是困难的。要赋予环保部门限期治理决定权和像工商、税务等部门所拥有的查封、冻结、扣押等必要的强制执法权力，提高环境执法、监督能力。

要进一步加强环境执法队伍能力建设。加强环境执法队伍标准化、规范化管理，提高执法水平和能力，建设一支精干、高效、廉洁、文明的环境执法队伍。积极加强硬件建设，对重点污染源安装主要污染物在线监控装置，实现在线远程定量化监控。畅通12369环保热线，实行政务公开，加强社会监督。

3.6 加强环境宣传教育，提高全民环境意识

加强环境宣传教育，必须切实做好以下几项工作：（1）加强环境教育的全民性、全面性、系统性和持续性机制建设。将环境保护列入素质教育的重要内容，强化学校环境基础教育。（2）新闻媒体要大力宣传环境保护新进展、新经验，及时报道和表彰环境保护的先进典型，公开揭露和批评污染环境、破坏生态的违法行为。（3）要加强对决策者和执法者的环境专业教育和培训，为科学决策和严格执法创造良好的条件。加强对重点企业负责人的环保培训和教育，提高其知法、守法经营的自觉性。特别是提高地方领导干部和企业厂长、经理的环境法制意识。（4）切实建立公众参与环境保护的良好机制，发挥公众对环保工作的监督作用。完整的公众参与配套机制是世界环境法治发达国家的经验所得，环境信息公开是公众参与的前提，反馈机制是保障公众意见得到听取的重要环节，公益诉讼是公众参与的重要方式，司法救济是公众参与的保障因素。

4 结语

当前，我国的环境保护工作已步入新的发展时期，党中央、国务院新出台一系列重大决策为环境保护提供了良好的外部环境，也是加强环境执法工作的有利条件。我国的环境执法工作正在逐步走上正轨。但是，目前环境执法难现象仍然存在，有法不依、执法不严、违法不究的问题仍未得到根本解决。要从根本上改变执法难的状况，就需要各级政府认清形势、开阔视野、理清思路，增强环境政策法制工作的紧迫感和责任感，切实把这项工作摆上更加重要的战略位置，要以对环境保护事业高度负责的精神，采用有效的环境管理手段和措施，抓好环境执法，加大执法力度，规范执法程序，采取切实有效的手段，常抓不懈，促使环境质量根本好转，真正落实人与自然和谐的科学发展观。

[1]卓泽渊.法理学[M].北京:法律出版社，2000

[2]曹凤中.经济·环境·发展[M].北京：中国环境科学出版社，1999

[3]韩玲,刘湘,石碧清.基层环境保护行政执法现状分析及对策研究[J].环境科学与管理，2008（2）：18-20.

[4]钱安均.当前环境行政执法中的难点及其对策[J].污染防治技术，2006（1）:61-62.

[5]夏振鹏，周丽杰.环境行政执法难的理性分析与实践对策[J].中国环境管理干部学院学报，2007（4）：58-60.

[6]陆新元,陈善荣,陆军.我国环境执法障碍的成因分析与对策措施[J].环境保护，2005（10）：22-27.