机场总体规划环评公众参与实践与思考——以福州长乐机场总体规划环境影响评价为例

福州国际航空港有限公司 刘鲤榕

1 规划环境影响评价公众参与的方法及特点

规划环境影响评是对规划实施可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施的过程。根据《中华人民共和国环境影响评价法》和国家环境保护总局《环评公众参与暂行办法》的规定，在规划草案报送前需要举行论证会、听证会，或者采取其他形式，征求单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。公众参与的主要内容包括规划开发活动涉及的环境问题、环境影响评价预测结果及结论、拟采取的减少环境影响的措施及其效果等问题，以及公众对规划方案的有关建议和要求等[1-2]。公众参与对象包括有关单位、专家和公众；公众参与应覆盖规划环境影响评价的全过程，参与的方式主要有论证会、听证会、问卷调查、大众传媒、发布公告等。

2 福州长乐机场总体规划公众参与实例

2.1 福州长乐机场规划概况。福州长乐国际机场位于福州市东南方向的长乐市漳港镇，东濒台湾海峡，是福州市唯一的民航机场，距离福州市中心约55公里。长乐机场于1997年6月23日建成通航，已成为我国航空干线网中的重要干线机场，是东南沿海地区以及对台、对外的重要国际机场。随着近年来福州航空港客货量迅猛增长，原有硬件设施已滞后于发展需求，随着海峡西岸经济区的开发建设，以及海峡两岸经济、文化日益交流频繁，迫切要求机场的吞吐能力和建设规模进一步扩大。福州长乐国际机场总体规划工程按近期、远期两个阶段进行规划，分别对飞行区、航站区和工作区等进行扩建。福州长乐国际机场规划近期2020年，年旅客吞吐量2000万人次，年货邮吞吐量19万吨，年客机起降18.4万架次。规划远期 2040年实现三条跑道，年旅客吞吐量达到5000万人次，年货邮吞吐量70万吨，年客机起降44万架次。

2.2 规划产生的主要环境问题。福州长乐国际机场总体规划修编对环境造成的影响主要有噪声、废水、废气、固体废物以及生态环境和周边海域环境。噪声主要是进出港的飞机噪声及汽车交通噪声；废水主要是生活污水及少量的生产废水；废气主要是飞机尾气、汽车尾气、油料储运及污水处理站所排放的恶臭等污染物；固体废物主要是航空垃圾及生活垃圾。

2.3 公众参与方案

2.3.1 环评信息公示

2.3.1.1 网络公示。在环评工作过程中，进行了两次网上公示活动：第一次于2010年12月30日～2011年1月13日，建设单位与环评单位在福州国际航空港有限公司网站（http∶//www.xiagc.com. cn/）上公布了“福州长乐国际机场总体规划修编环境影响评价公众参与公示信息”，向公众介绍了福州长乐国际机场总体规划修编的基本情况，并公布了建设单位和评价单位的联系方式。公众可以通过电话、传真、电子邮箱、信件等多种方式向建设单位和环评单位提出有关意见和建议；第二次于2011年8月2日～15日，建设单位与环评单位在福州国际航空港有限公司网站上进行了“福州长乐国际机场总体规划修编环境影响评价第二次公示”，并公布了环评简本。根据公示内容，公众可通过站内留言、电子邮件和电话的方式提出意见、建议。

2.3.1.2 现场公示及问卷调查。评价单位于2011年8月2日～15日在长乐市湖南镇、仙岐镇、文岭镇分别张贴了“福州长乐国际机场总体规划修编环境影响评价现场公示”。同时建设单位与评价单位在现场调研、踏勘、资料收集过程中，向有关单位及居民介绍本建设规划概况，可能产生的环境影响因素、影响强度和影响范围。发放公众意见调查问卷，深入了解公众对建设规划的意见，对规划区域交通和环境质量现状的看法、对可能产生的环境影响的看法，认真听取公众对本规划环境保护的意见。

2.3.1.3 专家座谈会。规划编制单位和评价单位于 2011年 8月9日在长乐国际机场会议室组织召开了“福州长乐国际机场总体规划修编环境影响公众参与专家座谈会”，与会人员包括民航福建监管局、福州市海洋与渔业局、长乐市政府、长乐市海蚌保护区、漳港镇政府、文岭镇政府、湖南镇政府等政府、科研、环境保护的代表，会议由评价单位向与会人员对规划环境影响进行介绍，并且对与会代表提出的问题进行了沟通。评价单位根据现场会议记录整理了会议纪要并存档备查。

2.3.2 调查问卷

本次参与调查的对象包括规划环境影响和关心规划建设的群体和个人，以及海洋、规划、环境影响评价方面的专家、管理者等。调查采用访谈和开放式座谈问答，向一般群体和个人发放调查问卷[3-4]。

2.3.3 公众调查的内容和结果

调查内容包括：规划开发活动涉及的环境问题、环境影响评价预测结果及结论、拟采取的减少环境影响的措施及其效果等问题，以及公众对规划方案的有关建议和要求等。此次实际发放调查表共200份，回收200份，回收比例100%。问卷调查涉及规划所在地周围的漳港镇、湖南镇、文岭镇等乡镇。

调查结果表明：84.5%公众支持机场规划，同时在调查过程中，有67%的公众认为应针对规划实施产生的环境问题建议定期开展公众磋商制度。综合公众参与调查结果可以看出，在对规划实施后对区域环境质量将造成影响的调查中，公众对各环境要素将造成的影响存在明显的不了解和不确定，针对规划实施后的区域水环境质量、噪声环境质量和大气环境质量的影响，接近半数的公众表示不清楚规划将会造成的影响（分别为41.5%、40%和50.5%）。在这三项环境要素中，公众认为不利影响最多是噪声（41.5%），其次是大气（32%）和水（27.5%），可见当地群众对于规划实施后的环境质量有所担忧，尤以噪声为重。尽管存在着各式各样的担忧，但大多数公众（71.5%）认为本工程的建设有利于当地经济建设，有利于改善当地居民的生活水平。

针对可能带来的噪声影响，少数公众（21.5%）选择拆迁，而大多数公众（62.5%）更倾向于通过采取降噪防护措施而非拆迁。因此，规划方案的建设和实施单位必须高度关注此类项目对环境的影响问题，加强环境管理工作，努力提高公众的环境保护意识，力争在规划实施过程中把对环境的影响降到最低。

3 公众参与实施思考

3.1 公众参与对象的确定。规划环评公众调查应兼顾调查对象的普遍性与代表性。参与者选取范围既包括直接或间接受影响的公众，还包括其他感兴趣的团体或个人参与调查[5]。本规划在确定公众参与对象时，首先对机场噪声影响区域内的人群分布状况作详细调查，根据影响范围将公众个体进行分类，归结出群众意见，从而有效提高调查效率。针对规划占用海域及沿海防护林等问题，重点调查了海洋及林业专家对规划环境影响的意见，从规划源头采取环境保护预防措施。

3.2 公众参与重点内容的确定。针对机场总体规划产生的主要环境问题分为共性和个性两方面。共性的主要环境影响是机场噪声影响及占用的土地产生的生态环境问题，个性环境问题为占用海域及机场污水处理厂排污口附近海蚌保护区的问题。

机场规划环评公众参与的内容主要包括规划概况、污染情况、治理措施、环境影响评价预测结果、环境风险等，因此在进行规划环评公众参与的过程中，除应根据导则要求进行的内容之外，还应在公众参与的内容上体现以下几个方面：①机场规划是否影响区域经济发展、生态保护规划、近岸海域功能区划等；②机场规划的建设是否能够在促进经济发展的时候同时将环境的影响降到最低；③规划环评公众参与调查内容应多从宏观层面考虑。

3.3 开展公众参与时机的确定。规划环评公众全程应当在早期介入，全过程参与。早期介入主要实现规划方案从决策的源头保护环境，避免因决策失误而导致规划层面的失误。长乐机场规划环评在开始编制的阶段就启动了规划环评的工作，介入时机早，同时由于很好的合作和沟通，环评的许多意见都被采纳，并反映在规划修改过程。全过程性主要是可以准确了解规划区域环境质量情况和公众最关心的环境影响问题，以确定规划发展目标、保护目标等。

4 结语

公众参与是规划环境影响评价中的重要内容。建设单位、评价单位要认真做好公众参与，并且综合分析公众意见，在环境保护监管措施中加以落实。在规划实施过程中也要将公众意见作为工作行动指南，才能充分发挥公众参与在规划环境评价工作中的作用。

充分沟通公众与建设单位管理者的双向意见，将规划概况、污染情况、治理措施、环境影响评价预测结果、环境风险等向公众加以详细介绍，对于公众的意见建议要求等反馈给规划编制单位及建设单位，有利于做出规划的修改方案。

环评单位在发放调查表的同时，要向被调查人尽可能详细地介绍该规划的内容，尽量通过图表等容易让公众理解的方式进行说明，通过与其交流，使与建设项目有直接或间接关系的民众了解情况，提出解决规划引起的环境问题及采取环保措施的可行性，并在公众参与的活动中提高公众的环保意识。

[1]孟伟庆,李洪远,等.规划环评的案例研究[J].环境与可持续发展,2009（2）:18-20.

[2]刘大钧,曹燕春,王圣.规划环境影响评价中公众参与方法实践与探讨[J].电力环境保护,2007，23（5）:14-16.

[3]张军莉,施跃基.规划环评公众参与方法应用的探讨[J].环境科学导刊，2009,28(5):60-62.

[4]楚宪峰,冯强,田建茹,等.浅析环境影响评价公众参与有效性提高的途径[J].环境科学与管理,2008,33(12):173-176.

[5]刘毅,陈吉宁,范琳,等.城市规划环境影响评价中公众参与研究方法与案例[J]. 中国环境科学,2007,27(3):428-432.