上海外来常住学龄人口空间分布及其对教育资源配置的影响*

吴瑞君、王漪梦、钟华

（1和2华东师范大学中国现代城市研究中心/人口研究所、3上海市统计局人口和就业处，上海 200241、200030）

人口分布是一定时间内人口在地理空间中的分布、聚散及组合的状况。2010年“六普”数据显示，上海外来人口总量达897.7万人，较“五普”时增长131.9%。同时呈现出常住化、家庭化以及居住空间集聚等特点。外来常住人口快速增长对上海资源环境形成了较大的压力，本文重点探讨外来常住学龄人口增长及其空间变动对上海义务教育资源配置的影响。

一、上海外来常住学龄人口总量及空间分布特点

（一）外来常住学龄人口的数量变化

“六普”调查数据显示，2010年上海外来常住学龄人口57.96万人，其中，3-5岁处于幼儿园学龄的有19.92万人，比2000年增加了10.11万人；6-11岁处于小学学龄的有28.65万人，比2000年增加了14.42万人；12-14岁处于初中学龄的有9.39万人，比2000年增加了5.22万人（表1）。

（二）外来常住学龄人口的空间分布

1.外来常住幼儿园学龄人口主要集中在外环—郊环之间、增量主要分布在近郊和远郊区。据“六普”资料分析，外来常住学龄人口集中分布于外环—郊区环线之间。由于幼儿一般就近入园，这一区域分布对上海幼儿园资源的配置提出了新要求（图1）。

表1 上海外来常住学龄人口的数量变化单位：人、%

图1 2010年上海各街镇外来常住幼儿园学龄人口规模与分布

与“五普”时相比，上海核心区和边缘区外来常住幼儿园学龄人口的变化数不大，而比重都有所下降，近十年的增量主要集中在近郊区和远郊区。

表2 上海外来常住幼儿园学龄人口地域分布单位：人、%

2.外来常住小学学龄人口分布较为均衡，增量主要集中在近郊区。据《上海教育统计年鉴（2011）》公布的数据，2010年末在上海接受义务教育的外来学生的数量已经达49.6万人，其中小学生占近七成。

相较于2000年，2010年上海核心区和边缘区的外来常住小学学龄人口变化不大，近十年的增量主要集中在近郊区，远郊区次之，而远郊区的比重有所上升。

表3 上海外来常住小学学龄人口地域分布 单位：人、%

3.外来常住初中学龄人口区域分布较为分散，增量主要集中在近郊区和远郊区。从“六普”的资料来看，外来常住初中学龄人口分布则较为分散，中心城区分布较少，其他区域分布较为均匀。与2000年相比，核心区和边缘区的外来常住初中学龄人口变化数不大，近十年的增量主要集中在近郊区和远郊区。

总之，上海市外来常住学龄人口的分布呈鲜明的地带性及区域分散与集聚相结合的特征。以内外环线为集中区域，呈现“封闭式带状”分布，又存在不同的“高密集聚点”。而外来常住学龄人口就学问题的症结就在“高密集聚点”。

表4 上海外来常住初中学龄人口地域分布 单位：人、%

二、上海外来常住学龄人口义务教育资源供需现状

（一）上海义务教育学校接收外来常住学龄人口的情况

依据上海教育统计年鉴的数据，2010年上海外来学龄人口在公办学校就读的数量为36.89万人，占总数的73.5%，在158所政府购买服务的民办小学就读的为13.28万人，占总数的26.5%。

从生均办学条件和师生比情况看，义务教育资源供给区域不平衡，资源供给相对紧张的区县主要集中在近郊区和部分远郊区。以小学师生比为例，全市平均水平为15.81，最高的松江区达19.79，最低的黄浦区仅10.59，两者相差近一倍。

（二）外来常住学龄人口空间分布对教育资源配置的影响

1.受人口出生高潮和外来人口家庭化的双重影响，人口导入区幼儿园设施配置的压力较大。由于城郊地区原有的教育资源以户籍人口为基数加以配置，加之近年来部分街镇存在教育资源缺配或漏配，导致教育资源严重紧缺。从师资供给看，若按幼儿园小班每班25名幼儿、中班每班30名幼儿、大班每班35名幼儿配备2名教师、平均师生比1:15标准，2011年中心城区的师生比为14.50，低于国家标准，并呈下降趋势；近郊区和远郊区的师生比分别为15.26和15.98，高于国家标准。从校舍条件看，根据《上海普通幼儿园建设标准》（DGT J08-45-2005），按每园15班的规模、生均建筑用地中心城区12.73m2/生、中心城外12.80m2/生标准，全市各区域均未达标（表5）。

表5 2009-2011年幼儿园师生比、生均校舍面积单位：m2/生

根据预测结果，2011-2020年外来人口的增速将趋缓，但由于学龄阶段外来人口的数量增长往往具有“滞后”效应，同时外来人口家庭化趋势仍将持续，在空间上又主要分布在近郊和远郊地区，因此上述原本教育资源比较薄弱的区域，今后的供需矛盾将进一步凸显。

2.城市化、郊区化两股人口叠加，近远郊地区义务教育资源短缺严重。由前文分析可知，上海外来常住小学、初中阶段人口均主要集中在近郊区，达到或接近总量的一半以上，远郊区次之，核心区分布最少。根据预测结果，2015年上海小学阶段适龄儿童将达95.5万人（新增25万左右），需配置班额为40人的班级约23830个，目前实有小学班级数15167，需新增班级8660个。按每所小学30个班级、每个班级40人计算，需新建小学301所。若初中适龄外来人口大部分在上海就读初中，预计到2015年，上海初中适龄人口将达62.52万人（新增19万左右），约需45人班额班级13627个，而目前初中阶段实有班级数10467个，需新增3157个。按每个初中24个班，每个班级45个人计算，需新建初中154所。其中闵行、宝山、嘉定、浦东、松江、青浦和奉贤的初中教育资源缺口大。“十二五”期间，伴随近年来出生的常住人口进入学龄阶段以及郊区化进程不断加速，近郊区外来适龄学生数将进一步增加，学前及义务教育资源的压力将进一步加大。

3.优质资源配置不均，引发“择校”、“人户分离”。目前上海义务教育实施就近入学政策，但因区域教育发展不均衡，优质教育资源数量较少，地区分布不均衡，引发本地部分学生家长的择校风。与此同时，虽然上海以招收外来务工人员随迁子女为主的民办小学质量有所提升，整体质量优于外省市等地的农村中心小学，但是与公办学校相比，差距仍较大。因此，外来学龄人口的家长也希望自己的孩子能够到教学质量好的公办学校就读，家长对于优质资源的渴求容易引发“人户分离”、“学区房房价抬高”等问题。

4.外来学龄人口生源不稳定，对教育资源规划和调整产生显著影响。虽然国家已经出台了流动人口子女在流入地高考的相关政策，但目前上海高中阶段教育还没有完全对外来人口开放，外来学生希望读高中，只能在初二以后转回户籍地就读，这样导致上海公办初中初一在校生规模比较大，初二开始减少，生源不稳定。另外，外来人口的工作和居住地流动性大，导致子女的流动性也增强，而学校基本是按学年招生，中途转学给管理上带来困难，增加了公办学校教学和管理规划的难度。

三、促进外来学龄人口变动与教育资源合理配置的对策建议

1.做好规划与论证，根据供需结合、适当超前原则进行教育资源配置。由于大城市人口导入区是完全开放的城区，影响未来人口发展的不确定因素较多，所以公共资源的配置势必会出现盲目设置，很可能造成与未来导入人口需求结构不一致的情况，既无法满足需求，又造成资源的浪费。建议依据未来人口导入的方向，制定与人口分布变动相一致的公共资源配置机制，由市、区两级政府统筹规划，在规划和配置教育资源时采用适当超前的原则，以确保常住学龄人口的就学需求。

2.通过规划引导，及时调整不同区域学校的设点布局，使其与新的人口格局相适应。根据外来人口分布相对集中、居住地流动性强的特点，政府应通过规划引导，调整不同区域学校的设点布局，使学校数量、质量的布局与人口分布结构相适应。通过产业政策调整，引导外来人口合理流动。加快边缘区和近郊区的学校建设步伐，使教育资源的配置能够与常住人口分布相适应。通过与中心城区重点学校合作办学和建分校等形式提高郊区薄弱学校的教学质量；也可使师资力量较好的学校与其他普通学校之间通过委托管理、教师轮岗等形式来缩小学校间的差距，共同提高教育水平，减少择校风，让包括外来常住学龄人口以内的适龄儿童少年，在城乡均能受到良好教育。

3.逐步建立学龄流动人口的监测和登记制度，为教育资源规划和调整提供依据。上海目前已建立了“实有房屋、实有人口”的两个实有信息系统，但由于16岁以下的少年儿童不需要单独办理居住证，因此尚不能提供较为准确的义务教育阶段外来适龄人口数据。为此，建议完善现有的居住证登记制度，增加外来人口子女基本信息的登记工作；同时，加强对学龄人口的监测和登记，实施网络化管理，为教育资源规划和调整提供依据，提升教育资源配置的合理性。

4.完善公共财政资金使用制度，加大对人口导入区的财政倾斜。加大市级财政对人口导入区教育财政支持力度。一是以城市教育附加费及通过社会赞助等方式建立专项基金。教育附加费包含了农民工贡献的部分，因此从教育附加费中提取一定的比例，帮助农民工子女就学合情合理；二是各区县将民办农民工子女小学纳入本区县义务教育经费保障范围，原则上要以不低于市级财政的生均资助标准，落实本区县民办农民工子女小学的基本办学成本补贴。

5.加快推出外来人口享受基本公共服务的积分制管理，按贡献大小享受优质教育资源。借鉴美国、日本等国在人才引进时采用的积分制管理制度，打破长期以来把户口作为社会福利分配依据的制度安排。市政府应该尽早出台基本公共服务的目录，同时采用积分制设计一套外来人口享受城市基本公共服务的新标准。对外来人口在上海的连续工作年限、技能水平、投资规模、纳税额度等情况进行积分登记，按积分申请相应水平的公共服务，按贡献的大小享受优质教育资源。