多维视角下的公共政策议程建构过程分析——基于《校车安全管理条例》的案例研究

□魏志荣

（南京农业大学，江苏南京210095）

多维视角下的公共政策议程建构过程分析
——基于《校车安全管理条例》的案例研究

□魏志荣

（南京农业大学，江苏南京210095）

2012年4月5日，中国颁布实施了《校车安全管理条例》。校车安全问题为什么能够得到关注，问题是如何被关注的，其政策议程是如何建立的，为了回答这些问题，在此将采用案例研究的方法，运用触发机制理论、议程设置理论以及多源流理论，从多维视角对其政策议程建构过程进行解释和分析，并以此透视当代中国公共政策议程建构的机理和特点。

政策议程；触发机制；议程设置；多源流理论

政策科学奠基人拉斯韦尔把政策过程划分为情报、提议、规定、合法化、应用、终止与评估七个阶段。在此基础上，布鲁尔将政策过程整合为创始、预评、选择、执行、评估与终止六个阶段，并认为政策过程不是一个从开始到结束的线性过程，而是一个循环往复的过程。这种政策过程阶段理论极大地影响了后来的研究。正如德利翁所言，“政策过程阶段理论从概念角度和操作角度为思考公共政策提供了一种方法。每一个阶段都有着与众不同的特点、风格和过程，这些都表明了每一个阶段有着单独存在的价值。”［1］（p21－41）虽然政策过程阶段理论也受到了质疑和批判，但不可否认，政策过程内在逻辑和本质的推理，为理解和分析政策过程提供了有效的框架。

政策议程建构是政策过程的首要环节，是政策产出的首要条件。“决定哪些问题将成为政策问题甚至比决定哪些将成为解决方案还要重要。”［2］（p32）关于什么是政策议程，科布和艾尔德认为，政策议程是“一组值得政府合法关注的政治纷争；一组按计划应引起决策层积极而密切关注的事物。”［3］金登认为，政策议程是“政府官员在任何给定的时间认真关注的问题进行的编目。”［4］（p4）可见，政策议程体现了决策当局对社会问题的体察、认定及轻重缓急判断，在此基础上，将其提上议事日程、纳入决策领域的过程，则表现为公共政策议程的建构。

2012年4月5日，中国颁布实施了《校车安全管理条例》（以下简称《条例》）。“在每一个社会中，公民都有成百上千关心的问题需要政府来解决，然而，只有一部分问题能够得到政府认真的考虑。”［5］（p105）那么，校车安全问题为什么能够得到关注，问题是如何被关注的，其政策议程是如何建立的，为了回答这些问题，在此将采用案例研究的方法，运用触发机制理论、议程设置理论以及多源流理论，从多维视角对《条例》的政策议程建构过程进行解释和分析，并以此透视当代中国公共政策议程建构的机理和特点。

一、背景透视与案例描述

为了优化教育资源，20世纪80年代以来，特别是《关于基础教育改革与发展的决定》（2001年）出台以来，中国进行了大规模的中小学布局调整，其重要措施是“撤点并校”（撤销教学点，合并学校）。根据教育部《教育事业发展统计公报》的数据显示，1998至2007年的“撤点并校”使小学的数量减少了47．5%，而同期的在校学生人数却只减少了24．3%，学校减少的速度比学生减少的速度大了一倍。“撤点并校”催生了“校车”，但与此相配套的校车管理制度却没能得到足够的重视，校车运营过程中存在的这样或那样的问题又催生了“校车事故”。

2011年11月16日，甘肃省庆阳市正宁县榆林子镇发生严重交通事故，一辆载有64人的幼儿园校车与一辆大翻斗运煤车迎面相撞，造成19名幼儿遇难。事故发生后，国务院高度重视，要求认真查明事故原因，严肃处理相关责任人员。依据相关规定，国务院安委会对该起事故查处实行挂牌督办，查处结果将及时向社会公布。2011年11月27日，国务院总理温家宝提出要在一个月内制订出校车安全条例。2011年12月11日，国务院法制办公室将《校车安全条例（草案征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）及其说明全文公布，广泛征求社会各界意见。12月12日，江苏省徐州市丰县首羡镇中心小学校车发生侧翻事故，造成15名学生遇难。事故当天以及13日、14日，丰县连续召开三次新闻发布会，表示事故发生时车上很可能载有47名学生，至少载有41名学生（此前公布的这一数字为29人），并对校车监管过程中的不到位进行道歉。12月27日，工信部就《校车安全技术条件》、《校车座椅系统及其车辆固定件的强度》、《幼儿校车安全技术条件》、《幼儿校车座椅系统及其车辆固定件的强度》四项国家标准草案公开征求社会意见。12月30日，中共中央政治局委员、国务委员刘延东表示，如果全国中小学要全部解决校车问题，需要4600亿元，这么大一笔投入很难一步到位。

同时，根据人民网舆情监测室12月统计的数据：12日新闻“校车安全条例草案征民意车辆不让校车可罚500”跟帖数1977个；13日新闻“江苏丰县校车侧翻事故遇难人数上升至15人”跟帖数2034个；14日新闻“江苏校车事故致15人遇难多名学生因溺水窒息”跟帖数4123个，论坛“人间正道是沧桑但愿天堂没有车来车往”点击量59275次，博文“校车事故再发应加强校车司机素质立法”点击量42605次；15日新闻“江苏丰县校车事故：侧翻时车上至少41名学生”跟帖数1682个；19日博文“中国校车何时能够阳光上路”点击量58494次；22日新闻“云南小学生所乘马车与卡车相撞2死20余伤”跟帖数2068个。与校车事故和校车安全相关的微博更是铺天盖地。

二、触发机制理论的分析视角

科布和艾尔德认为，政策问题的触发机制就是引起公共问题的偶发事件，在政策议程开始形成之时，问题的触发机制是促使议题向前推进的主要因素，触发机制使问题引起了关注，从而具备了进入政府议程的条件。在此基础上，格斯顿对触发机制进行了详细阐述：一种触发机制就是一个重要的事件（或整个事件），该事件把例行的日常问题转化成一种普遍共有的、消极的公众反应；公众反应反过来成为政策问题的基础，而政策问题随之引起触发事件；当一个事件把一种消极状况催化为要求变化的政治压力时，就会因触发机制的持久性而发生性质改变。［6］（p23）触发机制是压力的催化剂，而其要真正发挥作用，还取决于三个相互作用的因素——范围、强度和时间。范围是指受到触发机制影响的人的数量，如果一个事件对社会的相当大的部分有普遍意义，那么采取行动的要求就有广泛的基础；强度是公众对事件的关注程度，如果某个事件引起了以担心或愤怒的形式的关注，那么政策制定者就可能予以重视；时间是指一个重要事件展开的时间段，一个社会问题由来已久，却一直未被人们重视，从而不能进入政策议程，这时，如果有一些与问题相关的严重事件发生，就能促使问题明显化，有利于问题更快地进入政策议程。

触发机制理论对由公共危机事件引发的政策议程建构研究具有重要的现实意义，严重而重大的公共危机事件往往作为一种重要的触发机制推动了旧政策的改变或新政策的制定。虽然触发机制不一定按照预料的方式发展，但这种偶然产生的动力在一段延宕的时期中扩大了范围和强度，这样，触发机制就成为后续事件的刺激，就好比地震引发的余震一般。［7］（p50）在《条例》的政策议程建构过程中，甘肃庆阳校车事故无疑是重要的触发机制，而江苏丰县及其它地区连续发生的校车事故则进一步加速了政策议程建构的进程。

从范围来看，甘肃庆阳校车事故导致19名幼儿遇难，江苏丰县校车事故导致15名学生遇难，而后，云南、湖南、湖北、福建、广西等地相继发生了校车事故。校车安全问题关乎全国中小学生甚至婴幼儿的生命权，关乎千千万万个家庭，事件的广泛性和严重性引起了家长、学校、专家、学者以及教育部、公安部以至国务院的高度重视。从强度来看，遇难人数累计增加，一个个鲜活幼小的生命在人们面前逝去，触痛了人们心底里最脆弱的神经，一时间，人们谈校车色变。在哀悼遇难学生的同时，人们更是表达着愤怒，严厉批评有关部门，追问校车事故的原因。如何保障校车安全成为全国舆论的焦点，也成为政府急需回应的问题。从时间来看，在“撤点并校”十年之际，有关部门对校车运营过程中存在的问题已有所体察。2010年7月，国家质检总局和国家标准委联合发布了《专用小学生校车安全技术条件》。8月，由教育部指定，浙江省湖州市德清县、山东省威海市和滨州市无棣县、辽宁省本溪市桓仁县、黑龙江省鸡西市、陕西省西安市阎良区六个地区，开始了校车运营管理试点工作。在此背景下，一系列校车事故成为《条例》提上政策议程的助推器。可见，无论在范围上、强度上还是触发时间上，校车安全问题都体现出了重要性和紧迫性，《意见稿》的公布也说明该问题得到了政府的积极回应，《条例》的政策议程已经开启。需要说明的是，触发机制并不是推动公共政策议程建构的唯一要素，亦非唯一模式，公共政策议程的建构是内外多种因素共同作用的结果。

三、议程设置理论的分析视角

科恩认为，“在多数时间，报刊在告诉人们应该‘怎样想’时可能并不成功，但在告诉人们‘想什么’时却是惊人地成功”。［8］这是对媒体的议程设置功能的生动表述。麦库姆斯和肖在对大众传媒的报道对选民的影响进行实证研究的基础上，提出了议程设置理论。他们认为，大众传媒具有一种为公众设置“议事日程”的功能，传媒的新闻报道和信息传达活动赋予各种议题不同程度的显著性，影响着人们对周围事物及其重要性的判断，因此影响了公共舆论的形成。罗杰斯和迪林认为，公众议程一旦被媒体议程所设置或所反映，就影响了精英议程决策者的政策议程，在一些情况下，甚至影响了政策的贯彻执行。［9］（p30）议程设置理论为公共政策议程建构研究提供了独特的视角，但其因循着媒体议程影响公众议程，公众议程影响政策议程的线性逻辑，互联网的兴起给这种线性议程设置模式带来了挑战。

互联网的开放性、平等性、匿名性、迅捷性以及信息海量性等特点，使大众传媒单向为公众设置议程，公众处于被动地位的情况有所转变，公众获得了更多的话语权。很多时候是公众的网络表达为大众传媒提供了报道的方向，公众的需求为媒体设置了议程，两者的互动又影响了政府的政策议程，媒体议程、公众议程和政策议程处于交互作用的状态。根据《中国互联网络发展状况统计报告》的数据，截至2011年12月底，中国网民数量已达到5．13亿，互联网普及率为38．3%，网民平均每周上网时间为18．7个小时。在网络空间里，人们越来越关注公共事务和公众利益，积极参与公共议题讨论。从人民网舆情监测室的数据来看，关于校车事故和校车安全问题的信息，很多是通过互联网传播的。公众通过新闻跟帖、社区论坛、发表微博客等形式进行关注和参与讨论，由此形成了强大的舆论磁场。

互联网的兴起与发展，公众权利意识和参与意识的增强，使得网络公共舆论成为了影响公共政策议程建构的新变量。在《条例》的政策议程建构过程中，面对强大的网络公共舆论，政府作出了积极的回应。国务院对甘肃庆阳校车事故查处实行挂牌督办，查处结果及时向社会公布；国务院总理温家宝提出要在一个月内制订出校车安全条例；江苏丰县政府连续召开新闻发布会，向社会发布事故的调查处理结果、伤者的救治情况等相关信息，以真诚的态度和真实的情况，使网民的激烈情绪得以缓冲。同时，网民对加强校车安全和管理也提出了大量意见和建议。可以说，网络公共舆论给政府带来了强大的舆论压力，推动了《条例》政策议程的建构。需要指出的是，议程设置理论是从新闻媒体影响公共舆论的角度对公共政策议程的建构进行解释的，因而其描述是外围的和局部的。

四、多源流理论的分析视角

金登认为，政策系统中存在着三种源流，即问题源流、政策源流和政治源流，当政策之窗打开时，三种独立的源流汇合，在政策企业家的努力下，政策问题被提上政策议程。就问题源流而言，各种机制，如焦点事件、指标、反馈等，使问题引起了政府官员的关注，但只有当人们相信应该为此而采取行动时，它才由状况成为问题。就政策源流而言，思想和政策建议大多在专业共同体中产生，许多建议在政策原汤中漂浮，互相碰撞，只有符合技术可行性、价值可接受性、预算约束性等标准的政策建议幸存下来，而人们接受新思想需要一段时间的软化期。就政治源流而言，国民情绪、政党及其意识形态、行政当局的态度、利益集团的活动等对政策议程的建立都有重要的影响。三种源流在某些关键的时刻汇合，解决办法与问题结合在一起，两者又与有利的政治力量相结合，当政策之窗打开时，这种结合就有可能发生，而政策之窗要么因为紧迫问题的出现而敞开，要么由于政治源流中的事件而敞开。

多源流理论注意到了政策议程建构过程的发散性特点，具有极强的现实解释力，为分析《条例》的政策议程建构过程提供了很好的视角。从问题源流来看，焦点事件——甘肃庆阳、江苏丰县及其后的一系列校车事故，暴露出校车管理中存在的问题，如非专用校车产品、运营机制不当、严重超载、非法改装车辆以及有关部门责任不落实、措施不到位、监管有漏洞等；指标——19名幼儿遇难、15名学生遇难及其后遇难学生人数累计增加，凸显了问题的严重性；反馈——报纸、广播、电视等大众媒体对校车事故进行的连续报道以及公众在网络空间就校车事故的表达与讨论，形成的强大公共舆论反馈给了决策当局。可见，校车安全已不是一种状况而是一个问题，政府部门有理由相信应该为此而采取行动。从政策源流来看，通过工信部、公安部、教育部、专家、学者及新校车标准课题组等专业共同体，《意见稿》和校车新国标征求意见稿得以形成，各类征求意见稿的公布及此前的校车制度改革试点无疑起到了政策软化的作用。从政治源流来看，从中央政治局委员到国务院总理，从公安部、教育部到各级地方政府部门的表态以及公众的舆论等，都体现了对校车安全问题的高度重视。但就技术标准问题，客车制造企业表达了不同意见；就预算约束问题，中央与地方政府均表示了财政压力。此时，政策之窗已经打开。需要指出的是，多源流理论认为问题源流、政策源流和政治源流是独立运行的，只是在某个关键点上才汇合，但在《条例》政策议程建构的实际发生过程中，三种源流是相互作用、相互影响甚至部分重合的，正是这种交相互动才推动了政策议程的建构。

不同的政策议程建构理论为公共政策议程建构过程的分析提供了不同的视角，从而使我们对其有更全面和更透彻的认识与理解。以上运用触发机制理论、议程设置理论及多源流理论，对《条例》的政策议程建构过程进行了分析和解释，由此我们可以得出关于当代中国公共政策议程建构的几点认识：

⒈政策议程建构模式，曾契合了转型期效率和稳定的政策选择逻辑，但却忽视了开放和民主的价值，也带来了政策公平、政策质量等问题。经济的快速发展带来了利益的不断分化，社会逐渐分层，贫富差距持续扩大，公众的诉求多元化，与此同时，公众的权利意识和参与意识不断增强。在此背景下，政府更加注重与公众的对话沟通，公共政策议程的建构更加关注民生并积极吸纳民意。《意见稿》及校车新国标征求意见稿公开发布并广泛征求社会各界意见，学校、企业、专家、学者及普通公众积极献言献策，凸显了公共政策议程建构的开放性和民主性。

⒉公共政策议程建构过程中，政府的信息公开程度和回应性增强了。信息公开有利于知情公众的形成和公共舆论的引导，进而影响公共政策议程的建构。校车事故发生后，从国务院安委会到江苏省丰县政府及其它相关部门，都进行了信息公开，从而使公众对事件有了全面的认识和了解，公众的态度趋于理性，并提出了大量建设性意见和建议，推动了《条例》政策议程的建构。但江苏丰县政府对伤亡人数、实载人数的多次更改，也暴露出政府在信息公开方面仍然存在不足。而各地政府迅速开展的对中小学和幼儿园校车安全隐患大排查，国务院总理、公安部、教育部及各级地方政府就校车安全问题的表态、《意见稿》的公布，则体现了政府的快速回应力。

⒊网络公共舆论已经成为影响公共政策议程建构的新变量。网络时代，公众话语权得到了空前普及，一系列校车事故在互联网上曝光后，即刻引起了全民的关注与讨论。作为世界网民数量最多的国家，如何使网民理性有序地参与和表达，如何有效整合网络公共舆论并将其纳入公共政策议程建构过程中，成为政府必须面对的现实问题。正如贝尔赫所言，“要建立一个公正、平等的社会，必须靠老百姓有理性地参与公共事务，以及不断地提供建设性的意见。”［10］（p108）虽然网络公共舆论并不代表全体民意，但却是民意的晴雨表，在还有很多社会问题因缺乏有效的触发机制而没能进入公共政策议程的现实背景下，网络公共舆论无疑为政府“关注哪些问题”提供了参考。

［1］彼得·德利翁．政策过程的阶段性方法：何去何从［A］．保罗·萨巴蒂尔．政策过程理论［C］．彭宗超等译．三联书店，2004．

［2］托马斯·戴伊．理解公共政策［M］．彭勃等译．华夏出版社，2004．

［3］Cobb R，Elder C．Participation in American Politics：the Dynamics of Agenda－Building［M］．Baltimore：John Hopinks University Press，1972．

［4］约翰·金登．议程、备选方案与公共政策［M］．丁煌等译．中国人民大学出版社，2004．

［5］迈克尔·豪利特，M·拉米什．公共政策研究：政策循环与政策子系统［M］．庞诗等译．三联书店，2006．

［6］［7］拉雷·格斯顿．公共政策的制定——程序和原理［M］．朱子文译．重庆出版社，2001．

［8］Cohen B．The Press and Foreign Policy［M］．New Jersey：Princeton U-niversity Press，1963．

［9］詹姆斯·迪林，埃弗雷特·罗杰斯．传播概念：Agenda－Setting［M］．倪建平译．复旦大学出版社，2009．

［10］罗伯特·贝尔赫．新世界启示录［M］．孟汶静译．正中书局，2004．

（责任编辑：徐虹）

The Analysis of Public Policy Agenda－building Process from Multi－dimensional Perspectives——Based on the Case Study of“Regulations concerning School Bus Safety Management”

Wei Zhirong

China implemented“Regulations concerning School Bus Safety Management”on April；5th in 2012．Why is the School Bus Safety problem concerned？How is it concerned？How is the Public policy agenda built？In order to answer these questions；Trigger mechanism theory；Agenda－setting theory and Multi－stream theory are used to interpret and analyze the process of its agenda－building from different perspectives by the method of the case study；Thus reveals the mechanism and the features of public policy agenda－building of China．

policy agenda；trigger mechanism；agenda－setting；multi－stream theory

D63－31

A

1007－8207（2012）10－0001－04

2012－08－25

魏志荣（1981—），女，黑龙江龙江人，南京农业大学公共管理学院行政管理专业博士研究生，经济师，人力资源管理师，研究方向为政府管理。

本文系国家社科基金重点项目“我国地方政府治理创新的路径与绩效研究”的阶段性成果，项目编号：10AZZ008；江苏省普通高校研究生科研创新计划项目“政府与公众网络政治沟通优化研究”的阶段性成果，项目编号：CXLX11－0712。