美国“道德办”管着400万公务员

文/王恬

在美国大学、公司、政府等许多组织中，经常可以看到类似“道德委员会”或“道德办公室”的机构。与人们想像中高谈阔论道德的机构不同，这里的“道德办”常常掌握着组织内官员的去留。在众多道德办中，美国联邦政府道德办公室（OGE）无疑是最受关注的一个。这个不足80人的机构，在庞大的美国联邦政府中可谓最小的部门之一。然而正是这个与联邦调查局同级别的小部门，塑造着400多万美国联邦政府官员及雇员的行为规范，被称为“制约腐败的达摩克利斯之剑”。而道德办一年一度对30多万联邦政府官员财产审核，也被视为对官员的廉政测试。这个机构真的能够遏制腐败现象吗？记者日前走访了这个有些神秘的机构。

所有官员都在“鹰眼”注视之下

接到记者的采访申请后，美国联邦政府道德办的副总法律顾问萨拉蒙先生给记者打来电话称，欢迎记者前去采访，但接受采访的官员只能提供“背景吹风”，不得透露其姓名，也不能拍摄其内部照片。

道德办位于华盛顿市中心的纽约大道1201号，距离白宫只有几个街区。让记者稍感意外的是，道德办并没有独立的办公楼，而是租用了一座商业写字楼的办公室。这座写字楼一楼电梯旁的目录上，记者看见与“道德办”一起租用这座办公楼的还有一些公司、基金会和产业联盟等。

萨拉蒙向记者介绍说，整个五层都是政府道德办的办公室。上到五楼，就是道德办的接待处，接待员让记者稍候片刻。在接待厅的展示柜里，记者一眼便发现了几件具有中国特色的小礼品，包括北京奥运会“福娃”纪念品。萨拉蒙解释说，美国联邦政府道德办与中国的监察部和国家预防腐败局等部门有着经常的交流往来。

从道德办窄窄的过道走进去，记者看到这里的办公室都十分简洁，但气氛似乎比其他政府部门更显严肃。萨拉蒙特意让记者看过道墙壁上一面醒目的徽章，“美国联邦政府道德办”字样内一只白头鹰眼光犀利，寓意着所有行政部门官员和雇员的行为都在“鹰眼”的注视之下，防止他们行为出格。

在会议室，一名男性官员和一名女性官员接受了记者的采访。他们指着墙上政府道德办的标志说，道德办的核心任务即是标志中明确写的“防止行政部门的利益冲突”。所谓“利益冲突”，是指官员或将被提名的官员在公共责任和其私人利益与活动之间的实际上或潜在的冲突。记者拿到的“美国联邦政府道德办2011财年报告”中明确写道，道德办的使命是“防止并解决政府雇员的利益冲突，培养雇员的高道德标准，并加强公众对政府公正诚实行事的信心”。

美国联邦政府道德办的出现，其实只是30多年前的事，而且是在一系列腐败等丑闻的刺激下产生的。道德办官员告诉记者，正是“水门事件”等一系列丑闻引发美国上下关于政府道德的大辩论，最终通过国家立法健全国家廉政法律制度体系，以规范公职人员的从政行为，并设立廉政监察机构监督查处公职人员的腐败行为。1978年美国国会通过《政府道德法》，规定在联邦政府各部门内建立个人财产申报制度，并对政府官员离职后的从业行为作出详细规定。道德办即是根据《政府道德法》而设立，成为美国联邦政府廉政建设的领导和指导机构。联邦政府道德办的级别与联邦调查局一样，负责人由总统提名并经由参议院批准，直接向总统汇报工作。

政府道德办“权力”有多大

美国联邦政府道德办主要是一个重在预防贪污的政府机构，从事的制定准则、培训教育、审核财产申报报告均是着眼于防止腐败的发生。归道德办管辖的包括政府130多个部门的400多万政府雇员，其中包括总统、副总统、各部部长等达官显贵。萨拉蒙给记者拿来了一本2011年版的《行政部门雇员道德行为准则》，这是行政部门入职雇员的“必读教材”。该准则最早颁布于1992年，在利益冲突、礼物、滥用职权、兼职、职外活动等方面作了详细规定，并附有大量实例。该准则开宗明义地指出：“公共服务是一种公众的信任。每个雇员对美国政府和公民负责，把对宪法、法律和道德规范的忠诚置于个人利益之上。”

翻开该准则，随处都可发现大量细致的、可操作的规定，如官员可以每次从一个来源接受未曾索取的、总的市场价值不超过20美元的礼物，但从任何一个来源获得的单项礼物总市场价值每年不得超过50美元。为了增强官员对条文的理解，这些规定后还附上典型案例。在接受礼物这条规定后，准则举例称，国防部某官员受美国制图者协会的邀请发表演讲，演讲结束后协会赠送其一幅装框的地图（市场价值为18美元）和一本书（15美元）。官员只能接受其中一样，如果接受两样就违反了规定。

为了让所有官员了解和重视这些规定，对新录用政府公务员，无论级别高低，都必须接受道德办的培训。特别是对需要进行财产申报的官员，每年还得进行一对一而且面对面的培训。

实际上，对于各部门官员的违规违法行为，政府道德办没有调查权，发现问题后，只报告给各行政部门监察长、司法部或联邦调查局进行调查。尽管如此，道德办的“权力”没人敢忽视。道德办官员对记者说，该办公室还负责监管和审查约35万名官员的财产申报报告。据称这些报告通过与否，通常决定着官员的去留。另外，许多涉及公私利益冲突的事，官员事先也得通知道德办。比如一所大学希望给劳工部部长一个荣誉学位，部长可以接受，但需经道德办书面确认，学位的授予不会使部长不公正地处理关于该大学的事务。

30万官员财产申报并未公开

在道德办的职责中，最受人关注的无疑是其负责监管和审查的官员财产申报系统。实际上，这套系统分成两类：第一类是应予以公开的2.8万名官员的财产申报，其中包括总统、副总统等1200名美国行政部门最高级官员。民众可以在政府网站直接看到这些高级官员的具体财产申报内容。第二类是32.5万名“处于敏感位置”的官员的财产申报报告，这些官员往往职务不高但涉及独立决策过程，其报告并不公开，但道德办会对此进行严格审查，以预防可能的公私利益冲突。

对于官员财产申报，道德办官员对记者强调，所有需由总统提名、经参院批准职位的候选人必须向联邦政府道德办提交财产申报报告，不提交财产申报，就不能担任政府重要公职。道德办将审查决定在候选人可能承担的公共责任与私人利益之间是否存在实际上或潜在冲突。如果确定存在冲突，候选人要么采取措施解决利益冲突，要么放弃被提名。

当记者询问是否存在申报不实的情况，道德办的官员称，如果发生隐瞒欺骗的情况，当事人将被追究刑事责任。对拒不申报、漏报、无故拖延申报财产者，司法部可对其提起诉讼，法院可判处1万美元以下的罚款；对故意提供虚假信息的官员，可提起刑事诉讼，判处最高25万美元的罚款或5年监禁。

两位官员表示，今年是大选年，道德办处理的财产申报报告数量也将进入高峰期，因为有些官员将于本届政府期满时离职，离职前需提交财务报告；新一届政府开始时也将产生大量新的任命，候选人将提交财务报告。

“硬腐败”与“软腐败”

采访即将结束时，美国联邦政府道德办的官员对记者称，美国可以说很幸运，过去几十年间没有出现系统性腐败，不过每个国家仍然不可避免都有些坏人做坏事。他们说，道德办在提高公务人员的反腐意识方面比较成功，使其深刻了解政府工作要求的道德标准，并明白如何处理各种利益冲突，尽管明知故犯的情况仍无法避免。

记者的邻居朱莉·穆迪谈起美国反腐机制时说，尽管对政府道德办所知不多，但她知道美国在反腐方面的事后追惩措施很严厉，官员们腐败的成本很高。此外，无孔不入的媒体所发挥的舆论监督作用也不可小觑。

实际上，在美国，官员或政客直接受贿的“硬腐败”确实较少，但类似“旋转门”之类的“软腐败”却普遍得多。美国一些媒体和反腐组织曾披露，曾在美国政府的刺激计划中负责与美国大银行打交道的彼得·奥萨格辞职后，加入了曾经受他监管并接受政府金融援助的花旗。无论是在布什政府还是奥巴马政府中，都有不少来自或去往各大投资银行的人，而这些投行也似乎总有能力得到有利的政策，这也是美国金融业被人诟病的因素之一。

英国诗人约翰·多恩有句名言：“没有人是一座孤岛。”在美国，阻止“旋转门”发生几乎是不可能的事，多数美国人也认同“旋转门”的存在。不过，随着经济危机越来越深入，席卷美国的“占领运动”大力抨击这样的丑闻，越来越多美国人开始反思，如何让官员和政客不把自己的关系作为腐败与滥用职权的工具，这也是几乎所有国家都在寻求的目标。