人走茶不凉：退休干部的“影子腐败”

文/李辉 （复旦大学国际关系与公共事务学院）

人走茶不凉：退休干部的“影子腐败”

文/李辉 （复旦大学国际关系与公共事务学院）

人走茶不凉：无所不在的“影子腐败”

中国有句老话叫“人走茶凉”，是对官场生态的一个形象比喻，意指当一位官员失去其权力时，也将立即失去由权力带来的各种其他好处。但是中国近期的一些腐败现象却意外地打破了这一常规，许多在位时低调的官员在退休之后反而在政、商两界混得更加风生水起，大有“人走而茶不凉”的架势。对于退休官员利用影响力和职务之便参与贪污、受贿等腐败行为的现象，人们为其起了一个名字——影子腐败。这一术语的意思是，一些领导干部因退休、辞职、调任等原因离开原先的重要岗位后，仍然千方百计施展自己的余威，大搞权钱交易，为个人或亲朋好友谋取利益，其利用的是延期的公共权力以获取不当利益，可谓“人”走而“影”在，因此被称为“影子腐败”。

产生原因：关系、庇护网络与影响力获得

腐败的经典定义就是来自世界银行的：“利用公共权力谋取私利。”那么这一定义用在退休官员腐败行为的解释上时，就出现了一个小问题，这些人已经丧失了公共权力了，他们的行为还能被称作腐败吗？在政治学的经典理论中，权力可以从三个维度来加以分析：一是最表面一层的维度，即是握有权力的人对权力的直接行使，包括决策过程中不同力量间的直接对抗等；二是更深一层的维度，那就是通过非正式的权力运作，控制议题的形成，影响议题的方向，进而影响决策；最高一级的权力，当然是意识形态权力，即通过控制人的思想和观念来维持合法性。可以看到，在退休官员的腐败问题上，设计到的其实是在第一层次和第二层次的权力之间的划分。退休官员虽然在制度上失去了其与职位捆绑在一起的公共权力，但并不意味着其失去了影响在职官员的能力，这种能力也被称为影响力，是权力的一种。

那么进一步追问下去，退休官员的这种影响力，是如何在退休之后依然可以获得并维持的呢？原因在于，在中国的官场生态甚至政治生态中，“关系”是一个非常重要的支配逻辑。“关系”本身并不等于腐败，有时甚至可以作为刻板的官僚制的润滑剂而存在。但更多的时候，关系的逻辑与程序化、规范化和法治化的官僚制逻辑是相冲突的，它会使得官员在行使手中的权力时，脱离明文规定的制度安排，而是循着人际关系的脉络来进行。一旦关系取代正式制度成为支配逻辑，或者至少与正式的制度逻辑拥有同样的支配力，那么许多握有人事权力的单位一把手或者领导，就可以在在职时通过提拔、任命等方式，来培植自己的“庇护网络”，即只对自己忠诚，而不是对自己的职位忠诚的下属群体。据称像殷国元这样在上海房地产界有深厚官脉的人，与房地产开发商之间的密切关系已经是公开的秘密：“有的房地产开发商甚至不惜以百万年薪抢夺他，看中的正是他在权力场上的关系资源。”

从受贿者的角度来说，只要维持住这种影响力，即便没有与职位相捆绑的公共权力了，也依然可以影响实际的权力运作，形成有利于自己的决策。除了直接影响决策之外，这些官员在权力运作的过程中还可以扮演“掮客”的角色，英文为broker，也称为中间人。在理论上，中间人的角色可不能小觑，他是在委托人和代理人之间的关系被阻断时，可以牵线搭桥，使得委托人和代理人发生联系。因此，在很多情况下，可以说中间人是委托代理关系发生的必要条件。在上面几个例子中，我们可以看到，国土部门和房产商是一对委托代理关系，而退休官员们则扮演了中间的“掮客”，把国土部门的决策与房产商的利益联结起来，从而腐败行为发生。

另外，还要指出的一点是，为什么房产商不直接向在位者行贿，而要绕道到退休官员呢？除了上面所说的，要通过作为掮客的退休官员从中斡旋之外，另外一个重要原因是，在中国“关系”还意味着“信任”。通过向官员行贿的手段来获取土地项目，是需要承担巨大的犯罪风险的。而从行贿者的角度来说，向退休官员行贿，在心理上会减少非常多的道德负担和风险负担，我仅仅是向一个没有公共职务的人交了一些“好处费”而已，在殷国元的案例中，甚至把这种钱叫做“咨询费”。

没有哪种腐败可以通过一种单一的手段来加以治理，退休官员的腐败问题也是如此。但是针对这种以关系和影响力为基础的，“不在其位”而“谋其政”式的退休官员腐败，还是要多管齐下。

多管齐下：退休官员腐败的治理路径

没有哪种腐败可以通过一种单一的手段来加以治理，退休官员的腐败问题也是如此。但是针对这种以关系和影响力为基础的，“不在其位”而“谋其政”式的退休官员腐败，笔者可以想到的有以下几种治理路径。

一、约束领导干部的人事权

笔者认为要从源头上治理和预防退休干部腐败问题，首先要做的是对在职官员尤其是领导干部的人事权加以约束。上文的分析已经提到，退休官员赖以谋取利益的影响力是通过在职期间通过建立关系和庇护网络而获得的，这是所谓的“期权腐败”得以成立的根本条件。那么，如果要把这种期权的基础打碎的话，首先要做的就是加强干部人事管理制度的改革。

其实早在2002年，中共中央就发布了《党政领导干部选拔任用工作条例》，规定在选拔任用党政领导干部时要坚持以下原则：群众公认、注重实绩原则；公开、平等、竞争、择优原则；民主集中制原则。但是在实践过程中，上述方式与原则并没有得到很好的贯彻和执行，“突击提干”的恶性事件频发，领导使用手中的权力过多地干预到单位内部的人事制度安排过程中，但是又没有很好的制约手段。这种情况的存在，为某些干部在单位内部建立自己的庇护关系网留下了机会。

因此，在进一步的干部人事管理制度的改革中，还需要加强对人事权腐败的监督。进一步引入民主、公开、透明的选拔机制，以最大范围的遏制在人事安排中个人与小群体的自由裁量权，这可能是减少退休干部腐败的措施之一。

二、加强退休干部的行为管理

其次，则需要从对退休干部本身的行为管理上来入手。其实，我们党在2010年最新颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（以下简称《廉政准则》）中，已经对退休干部的行为有了明文规定，《廉政准则》的第一章第二条的第六款明确提到：

禁止私自从事营利性活动。不准有下列行为：离职或者退休后三年内，接受原任职务管辖的地区和业务范围内的民营企业、外商投资企业和中介机构的聘任，或者个人从事与原任职务管辖业务相关的营利性活动。

但是这一规定还是略显简单，因为首先在时间上只规定在三年以内，如果要彻底禁止官员从事营利性活动，那么三年的期限从何而来？其次，对聘任对象的规定也很狭窄，就是原职务管辖范围内，那么这个“原职务”指的是什么职务也不明确，是退休时的最后一个职务，还是之前所担任过的所有职务？其实我们仔细分析这一条款就可以看出，完全禁止已经退休的干部从事一些营利活动并不合理，根据本条规定，如果从事与原职务无关的营利活动则是合理的，这确实也在情理上可以说通的。但是，这个是否与原职务有关的定义，其实在实践操作中又可以变得非常模糊，而且关系网络由于非常具有弹性，即使与原职务无关也不能保证不涉及到腐败行为。如何把二者的性质合理地分开，达到既不完全约束退休干部营利行为的合理权利，又使得腐败行为得到遏制，是一个非常值得研究的课题。

三、廉洁激励：公职人员的外部劳动力市场

笔者认为，可以从日本公务员制度改革中，对退休公务员去向的约束作为一个参考。日本其实与中国一样，也受到退休公务员在企业兼职滋生腐败问题的困扰，这种现象被形象地称之为“天神下凡”：“指日本高级公务员从政府部门退职后，到民间企业或法人团体再就职并享受优厚待遇的现象。”与中国的情况类似，这一现象也促进了政—商勾结，滋生了许多腐败现象，受到媒体和大众的指责。为此，日本政府曾于2000年在总务省设立了“人才银行”，将各部门退职高官汇集在一起，实行一元化管理，统一向用人单位推荐。

但其实日本的公务员“下凡”并没有那么可怕，日本的清廉指数在亚洲一直排名非常靠前，在2011年最新发布的数据中，日本在全球被测评的国家中排名第14位，在亚洲仅次于香港（第9名）和新加坡（第5名）。其实，日本公职人员在职期间清廉和敬业的程度非常之高，其与退休后可以去企业兼职获得高额回报不无关系。因此，在日本目前的公务员制度下，“下凡”其实在某种意义上时作为一种廉洁的奖励（bonus）而存在的，这是日本约束公务员腐败的一项有力制度。也与新加坡所实行的“廉政公积金”制度类似，即政府和个人共同缴纳，作为对清廉从政的奖励，本质上都是“廉洁激励”制度。

但是，要使得退休后任职作为一种廉洁激励制度，其前提是要在公务员与外部劳动力市场之间建立起良性的交流制度。中国目前的情况是，在党和政府机构内，只有一个内部劳动力市场，外部的人才很难进来，内部的人才也很难出去。因此，从政作为一项职业生涯规划，就面临着一次博弈的高风险负担，这其实是刺激许多党政领导干部利用职权获取大量不正当利益的重要因素。因此，在前面两项制度与措施有效建立起来的前提下，可以适当考虑这个方面的探索，退休干部从事营利活动要纳入统一管理，从事营利活动之前要进行申请和审批，以达到既不完全约束退休干部营利行为的合理权利，又使得腐败行为得到遏制的双赢目标。