社会公共组织的宪法双元属性及地位之考察*

匡西涛

(华东政法大学研究生教育院 上海 200042)

一、 引言：“第三部门”的兴发及其宪法问题

自上个世纪七八十年代以来，政府与企业这两种领域之外的一种新型的社会组织逐渐发展和繁荣起来，特别是广大发展中国家，各种民间或半官方性质的社团组织取得了蓬勃发展，同时由于发展路径的不同，其社团组织在特征、功能等方面与发达国家的类似组织存在着较大的差异。这种社会组织是随着社会利益和需求的多元化而产生的，尤其在社会矛盾比较突出和尖锐的领域里比较集中和活跃。公民为了追求和维护一定的目标和利益，单纯依靠自己的力量可能无法实现，于是往往通过联合有类似或相同利益公民的方式共同行动以壮大力量，增加解决问题和维护利益的可能性。这些公民组织通常发挥着政府和企业所没有或难以发挥的作用，日渐成为政府和企业之外名副其实的“第三部门”或“第三领域”，在当前社会各方面发展均日益多元化的时期，它也已经成为了一种新的实现和满足公民多元化利益需求的方式，对整个社会发展和进步的推动作用日趋显现。

但是，在这些社会组织的发展和活动实践中，常常出现侵权纠纷问题，主要集中表现在两个方面：第一个是这些组织的某些权利可能会受到来自国家相关部门的侵害，比如2009年的“公盟”事件；①第二个是这些组织对自己成员的权益可能会产生侵害，比如组织成员的权利可能因某些原因受到组织限制或剥夺的情形。②以上两个方面反映的是该类社会组织的两个面向，前者针对的该类组织与国家之间的关系，后者针对的则是该组织与其成员之间的关系。这两种面向和关系让我们看到了该类社会组织的特殊之处，即既具有相对于国家的公民权利属性，又具有相对公民的国家权力属性，这也就是本文所要展开论证的中心观点。

二、 社会公共组织的界定及对其传统宪法认识的突破

(一)社会公共组织的界定

上文所谓之“组织”在现实中并没有一个可以直接拿来用的统一的名称，因为它的内涵和外延目前都还处于不确定的状态。基于探讨的准确性和严谨性考虑，在这里对该类“组织”的内容和范围做出一个相对恰当合适的界定就显得非常必要。当前实践中存在很多内涵和范围与该类“组织”相似的社会实体，比如社会组织 、民间组织、非政府组织(NGO)、非营利性组织、公益组织等等。具体而言，社会组织在社会学领域中是为了实现特定的目标而有意识地组合起来的社会群体，如企业、政府、学校、医院、社会团体等。[1]它的范围非常广泛，既包括政府性组织又包括非政府组织，既包括营利性组织又包括非营利性组织。民间组织则有广义与狭义之分，广义的民间组织是指除党政机关、企事业单位以外的社会中介性组织。狭义的民间组织是指由各级民政部门作为登记管理机关并纳入登记管理范围的社会团体、民办非企业单位和基金会三类社会组织。[2]非政府组织(NGO)这一概念主要是指“处于政府与私营企业之间的那块制度空间”。[3]非营利性组织是指那些具有为公众服务的宗旨，不以营利为目的，组织所得不为任何个人牟取私利，组织自身具有合法的免税资格并可为捐赠人减免税的组织。非营利组织有时亦称为第三部门(the third sector)，与政府部门(第一部门)和企业界的私部门(第二部门)，形成三种影响社会的主要力量。[4]对于社会公益组织的概念较为普遍的看法是，社会公益组织是一种合法的、非政府的、非营利的、非党派性质的、非成员组织的、实行自主管理的民间志愿性的社会中介组织，其主要活动是致力于社会公益事业和解决各种社会性问题。[5]

将上述社会实体的含义与本文所探讨之“组织”的含义比较来看,“社会组织”包括的外延过于广泛，“狭义的民间组织”、“营利性组织”和“社会公益组织”包含的范围又稍显狭窄，“广义的民间组织”和“非政府组织”的范围与之较为接近，但是也不够准确恰当。通过以上相关概念的仔细分析与比较，在这里可以尝试对该类“组织”的内涵及外延作出以下界定：这种组织必须是非政府性的(排除政府等国家机构)，也必须是非营利性的(排除企业等营利组织)，必须是为了维护组织成员或社会的某种共同利益，必须拥有自己的独立财产，能够自主运作。它既包括某些公共性的政治组织如政党，又包括某些公共性的经济组织如工商界协会、金融界协会、农业界协会、消费者利益保护协会和劳工协会等，更多是一些公共性的科教文卫组织如科学技术界协会、教育教师界协会、电影电视界协会、环保卫生类协会、和平协会、学术性协会等等。它并不只维护属于整个社会的共同利益(即社会共同利益，但是一般约定俗成地称为社会公共利益)，还维护属于组织成员的共同利益(姑且称为社会群体利益)，将其直接称之为“社会公共利益组织”或“社会公益组织”容易引起内涵与范围上的混淆，由于社会公共利益和组织成员的群体利益都有一定的公共性，两者的区别也就在于前者公共性的范围比较大，而后者公共性的范围比较小而已，将其称为“社会公共性组织”或“社会公共组织”较为合适，同时也避免了“社会公共利益组织”这一名称可能引出的歧义和混淆。

(二)对社会公共组织的传统宪法认识及其突破

按照当前主流的宪法学观点，在“国家—公民”这一传统的宪法结构下，社会公共组织从产生的一开始就是一定数量公民的集合体或组织体，只能是公民这一宪法基本主体的派生主体，属于宪法上权利主体的范畴，因而只享有个体上的权利性而不具有公共上的权力性，在利益层面上体现和代表的是一种个体利益或个人利益；在更深的社会物质层面上，它代表着社会公共组织所掌握和支配的个体财产或财富。[6]在这种主流观点看来，它只具有个体性和权利性，不具有公共性和权力性，因而其在宪法上的属性是单一的，可以概括为宪法上的一元属性。

但是，随着人类社会的进一步发展，社会实践中出现的具有公共性质的社会组织越来越多，发挥的功能和作用也越来越广泛，其产生的社会影响力也越来越大。尤其是其手中可支配性财产的日益增多和自主性、独立性的日益增强，使得社会公共性质的组织越来越具有像国家这一传统意义上典型权力主体的某些特征或属性，即对某些公共事务或公共资源拥有一定的支配力和控制力，渐渐显现出具有公共性质的权力特征，形成一种新的有别于国家这一传统宪法主体所拥有的公共权力。由于社会公共组织本身来源和产生于公民社会之中，是具有公共性质的社会组织，其拥有的公共性权力与国家这一传统宪法主体拥有的公共性权力相比具有明显的社会属性，因而，这种新生的公共性权力可以称为“社会权力”，③与国家权力相区别。“社会权力”是对社会公共性组织体所拥有的权力的简称，因此不可对其含义作出过于宽泛的理解。④

社会公共组织权力性的出现突破和改变了对社会公共组织在宪法上原有的一元权利属性的传统认识，但是，这种新型权力的产生并不是没有任何社会背景的，它有着深刻的历史和社会根源。从宏观上来说，社会公共组织的权力属性是人类社会发展和进步的必然产物。随着社会的进一步发展，人们的需求也日益呈现多元化的趋势，对国家的要求也越来越多，希望国家能够更好更全面地满足自己在各方面的丰富多彩的需求，在国家无法满足这些需求时，各种各样的社会性公共组织作为国家功能和作用的弥补就应运而生了。从微观上来看，社会公共组织的权力属性是公民为了对抗国家权力这一传统性宪法支配力量以更好地保障自己的权利而带有一定自觉性所组织形成的产物。由于权利从产生的一开始就是属于个体的，具有明显的个体性，这就导致了个体公民的力量过于分散和弱小，很容易受到公权力的侵害，为了更好地保护自己的权利不受国家权力这一传统性宪法权力的侵害，能够更有效地对国家权力形成适当的制约，一些在某一方面具有共同利益的公民自觉地组织起来设立形成某一个公共性的组织，通过相互“抱团”来壮大自己的力量，既可以更好地保护自己的利益，又可以增强对国家权力的制约。

三、 社会公共组织宪法属性的再认识——二元属性的证成

社会公共组织权力属性的产生将会直接影响和改变宪法主体关系的核心二元结构。在当前宪法学主流观点看来，宪法内容和宪法关系的核心只有两个，一是国家及其所代表的公共权力，二是公民及其所代表的个体权利，这两者构成了宪法学的几乎全部内容，丝毫没有第三者的立足之地，因为，公民权利与国家权力是“宪法学的全部内容”，[7]宪法关系的核心是公民权利与国家权力之间的对立统一关系。[8]但是后来社会公共组织这一主体作为一种新生的社会力量登上了历史舞台并日益发挥着不可替代的作用，这对“公民与国家”的二元宪法结构带来了新的挑战和变革。一方面，它作为个体公民的派生主体，是一定公民个体利益的集合，是宪法权利的享有者，享有个体公民有资格享有的一些权利；⑤另一方面，它对一定的公共事务和财产拥有支配力和控制力，代表着一定范围内的公共利益，因而又是宪法权力的拥有者，拥有公共国家有资格拥有的一部分权力。⑥社会公共组织在宪法上显现出了两种看上去完全对立的属性，即公共权力属性和个体权利属性。但是这种两种属性并不是完全对立的，因为它们两者是相对于不同的范畴和领域而言的，在社会公共组织与国家的关系范畴来看，它体现的是一种作为个体的权利属性；在社会公共组织与公民的关系范畴来看，它体现的又是一种作为公共组织的权力属性。下面对这两种属性分别展开具体论证。

(一) 社会公共组织具有个体性和权利性

社会公共组织的这一宪法属性是相对于国家而言的，其中个体性与权利性是统一的，拥有其中一个属性，必然拥有另一属性。对于这一问题可以从组织和财产两个角度进行分析与考察。

1．从组织的角度来看，在国家与公民的二元宪法主体结构中，国家与公民是最基本的宪法主体，“个人既然只是宪法的基本主体，那就意味着还有由个人派生的、处于个体地位的非基本的宪法关系主体，如由个人组成的某种形式的组织体或集合体，如企业、事业组织，等等。”[9]这种派生性主体当然也包括由公民个人组成的以追求某种公共利益为目标的社会公共组织。基本主体与其派生主体在宪法上处于相同的地位，具有相同的宪法属性。

作为基本主体的公民在宪法上体现出明显的个体属性和权利属性。首先，“公民是指具有一国国籍的个人”，[10]因而，公民作为一个特定的法律术语，它指的是法律上的每一个个人，这集中体现了它的个人性或者说是个体性。其次，公民在宪法中被确认和赋予了大量的宪法性基本权利，是宪法明确规定的基本权利的享有主体，“是国家有义务加以保障的基本权利的享有者”，[11]因而又具有明显的权利性。

社会公共组织作为公民这一宪法基本主体的派生主体，理所当然地与公民处于相同的宪法地位，即只能作为宪法上的个体或处于个体性的地位，具有个体性；同时，它也必然和公民一样享有宪法规定的基本权利，成为宪法上国家有义务加以保障的基本权利的享有主体，因而又具有权利性。

2．从财产的角度来看，社会公共组织有自己独立的财产，虽然它的财产来源于一定数量公民的自愿缴纳，但是，财产缴纳一旦完成，社会公共组织的财产就取得了独立性，其原理与公司基本相似，这样，社会公共组织就成了一个拥有自己独立财产的社会实体。同时由于其自身财产在组织内部有一定范围的公共影响力和支配力，使其财产又有一定的公共性。关于它的个体性和权利性可以从以下两个方面来说：

(1)社会公共组织的财产就是其自己的财产，其自己完全有权利支配和使用，就如同公民有权利支配自己的财产一样，唯一的不同在于社会公共组织处置自己的财产时可能要受到既有组织章程的限制，如有章程则必须要依章程来办理，其他则没有什么不同。因而，其体现的宪法属性与公民所享有的个体性和权利性是完全一样的。

(2)社会公共组织的财产虽然具有一定的公共性，但是其自身财产的公共影响力和支配力仅限于一定的社会范围内，而国家财产的公共影响力和支配力则涉及到整个社会，将两者放在一起比较，社会公共组织的财产公共性在国家的财产公共性面前就表现出了明显的个体性特征。这里的个体性相对国家的公共性而言的，因为在一个社会里，国家公共性的程度是最大的，范围也是最广的，任何其他组织的公共性在程度和范围上都是不能与之相比的，在国家公共性的面前，其他组织的公共性就会成为一种相对的个体性。社会公共组织当然也不例外地被打上个体性和权利性的色彩。

社会公共组织拥有宪法上的个体性和权利性意味着，当社会公共组织的合法权利受到来自国家公权力的侵害时，其有权主张宪法上享有的基本权利，并且有权获得救济和保障。在强大的宪法主体——国家面前，社会公共组织与公民都处于相同的弱势地位，⑦其有资格获得与公民相同的宪法性保护，在当前对社会公共组织这一属性认识不充分时期。

(二)社会公共组织具有公共性和权力性

社会公共组织的这一宪法属性是相对于公民而言的，其中公共性与权力性是统一的，拥有其中一个属性，也将必然拥有另一属性。对于这一问题同样可以从组织和财产两个角度进行分析与考察。

1．从组织的角度来看，社会公共组织是一种以追求和实现组织成员的共同利益或者整个社会某方面的公共利益为目的的组织，它与公民以个体或者个人利益为追求目标是完全相反的。它的公共性和权力性可以通过以下几个方面来体现和论述：

(1)组织目标和追求的公共性。社会公共组织的每个成员都是为了一个共同的目标和追求而选择凝结聚集在一起，他们的目的或者为了维护和保障组织成员的共同利益，或者为了追求和实现整个社会某方面的公共利益。

(2)组织成员来源的公共性。主要是指社会公共组织成员来源渠道和途径的多元化，社会上各个领域的公民只要有相同的追求和需要，在符合一定的条件后，都可以成为某社会公共性组织的成员，组织对成员的吸纳是面向整个社会公众的，这就决定和保证了社会公共组织成员的公共性。

(3)组织开展活动的公共性。社会公共组织成立之后为了实现自身的目的必须要开展一定的活动，这些活动直接受到组织公共目的的支配，通过具体活动来实施组织的追求和目标，开展的活动或者是面向组织成员，为成员的共同利益服务的，或者是面向社会公众，为社会公众服务的，这都体现了社会公共组织的在活动上公共性。

(4)组织影响力和支配力的公共性。社会公共组织由于组织成员来源的公共性和开展活动的公共性，这就必然导致其对一定范围内的社会产生公共性的影响力和支配力。不论是从人力、物力还是财力上来看，社会公共组织的影响力和支配力在总体上是要大于公民个体的。⑧公民个人的影响力和支配力一般都是比较小的，具有个体性的；而社会公共组织的影响力和支配力从产生的一开始就涉及到社会一定范围内的公共性事物，因而其产生的影响是公共性的。

通过上文可以看出，社会公共组织与公民个体相比，无论在目标、成员的来源、开展的活动层面，还是对社会产生的影响力层面，都表现出明显的公共性，而公共性则是对一定公共范围内人和事的一种支配力和影响力，也就体现为一种公共性的权力，因此，从组织的角度来看，社会公共组织具有公共性和权力性。

2．从财产的角度来看，社会公共组织对其财产的使用和支配主要是为了满足和实现其成员或社会的公共利益，因而具有公共性。具体而言，是其所支配财产的公共性用途决定了它的公共性。社会公共组织将财产用于一定的社会公众，为一定范围的社会公众服务，而不是将财产用于自己，只为自己的利益使用和支配组织的财产，它与公民个人只为自己的需要而使用和支配自己财产的行为在本质上是不同的。公民对财产使用和支配的目的主要是为了满足自己的各方面物质和精神需要，因而，公民个人的财产具有明显的私人性和个体性。社会公共组织对财产的使用和支配并不是为了组织自身的利益，而是为了组织成员或者社会某一方面的公共利益，因而具有明显的公共性。

社会公共组织这种财产使用和支配的公共性在实践中会对一定范围内的人和事产生了公共性的支配力和影响力，这种公共性的支配力和影响力在法律上就是一种公共性的权力，也就是通常所说的公权力或权力。由于公权力本身具有的扩张性和侵略性，社会公共组织的这种公权力在现实中常常会给其成员的合法权利造成侵害，因此，为了维护和保障作为组织成员公民的权益，很有必要对该公权力的行使和运用实施有效的规范和制约。

综上，社会公共组织并不是只有相对于国家而言的个体权利性这一单方属性，长期以来其相对于公民而言所具有的公共权力性却处于未被发现或是被忽视的状态，这是十分不应该的。本文通过对社会公共组织两种属性尤其是公共权力属性的分析与探讨，完整地揭示了社会公共组织所具有的双重宪法属性，即相对于国家而言，其具有个体性和权利性，与公民处于相似的宪法地位；相对于公民而言，其又具有公共性和权力性，与国家处于相似的宪法地位。概而言之，社会公共组织兼具权利属性和权力属性，是宪法上具有双重地位和属性的主体。

四、结论：坚持并处理好社会公共组织在宪法上的两种属性

任何理论的发现和完善都是为了能够更好地为社会实践提供科学的指导，理论都是要用于实践的，否则其存在的意义将会大打折扣，因此，有必要将经过论证的社会公共组织的双重属性这一理论应用于相关的社会实践，以更好地认识和处理社会公共组织在实践中的相关法律问题。与社会公共组织的双重属性相对应的，社会公共组织在实践中的活动和表现一般也都可以概括为两种情形：一是其作为个体权利的享有者，容易受到国家公共权力的侵害，有权获得应有的救济和保障。二是作为一定范围内公共权力的拥有者，既可用来制约和对抗国家权力，又可能成为侵害组织成员权利的新主体。针对社会公共组织的这两种宪法属性，在实践中，首先要坚持其双重属性，其次要正确处理好这两种宪法属性的关系。具体如下：

(一)坚持社会公共组织在宪法上的两种属性

首先，在社会公共组织与国家的关系领域中，坚持社会共组织的个体性与权利性，当国家公权力侵害其权利时，应当对其受侵害之权利提供救济和保障的途径。其次，在社会公共组织与公民的关系领域中，要坚持社会公共组织的公共性和权力性，对其公权力的行使进行相应的规制，当其公权力侵害公民权利时，同样要对公民权利实施救济。

(二)处理好社会公共组织在宪法上的两种属性

对于公民而言，社会公共组织既是公民制约和对抗国家权力的手段和工具，又是可能侵害自己合法权利的潜在威胁，因此，对于社会公共组织，公民既要善于通过这一工具来限制和约束国家权力，同时又要防止其自身拥有的公权力对公民权利的侵害，从两个方面来充分保障公民的权利。

对于国家而言，社会公共组织基本处于和公民个人相同的弱势地位，因此保障自己的权利不受国家公权力的侵害就成了首要的任务。法律应当为社会公共组织寻求权利救济提供适当的途径和方式，以充分保障其合法权益。同时，作为在一定社会范围内享有公权力的主体，有必要充分发挥其对社会特定范围内的公共支配力和影响力，对国家公权力的相关决策和运行形成一定的监督和制约。

注释：

①“公盟”事件，是指一个在工商局注册的名为“公盟法律研究中心”的社会组织在2009年被北京市国税局和地税局以偷税事由处以税务行政处罚，最后被北京市民政局处以取缔决定并执行，其网站被关闭，其负责人许志永以偷税罪被海淀区检察院批准逮捕，后获得取保候审，至此，该案告一段落。

②比如，这些组织限制或剥夺其成员享有的参加组织会议或相关活动的权利、选举或被选举为组织负责人的权利，对某些组织成员资格的剥夺等等。

③关于社会权力一词，郭道晖教授在其著作《公民社会和社会权力》一书中有详细的阐释，郭教授认为，在国家权力和公民权利之外，还存在第三种权力，即社会权力，主张建立一个健全完善的公民社会，用公民社会的权力来制约和平衡国家权力，从而更好的保护公民的权利。(参见郭道晖《公民社会和社会权力》，凤凰出版传媒集团，译林出版社2009年版，第54页。)

④因此，本文所指的“社会权力”与郭道晖教授所指的“社会权力”是不同的，后者囊括公民社会整体的的权力，而本文的“社会权力”仅指社会公共组织拥有的对其自身享有的公共性财产的支配权和控制权，是一种通过支配和控制一定数量公共性的财产对社会所产生的一种影响力。

⑤在这里，某些只能由自然人享有的权利除外，如人格尊严、人身自由、生命权等。

⑥同样的，某些只能由特定国家机关才能拥有的权力除外，如国家立法权、司法权、军事权等。

⑦虽然公民与社会公共组织这两者在面对国家时都处于相同的弱势地位，但是总体来说，公民的弱势地位更加明显一些。

⑧当然，这里不排除某些支配力非常大的公民个人在某些情况下对社会产生的影响力是要大于某些社会公共组织的，但是，从总体上来说，具有公共性特点的社会公共组织的影响力和支配力要远远大于个体性的公民个人。

参考文献：

[1]百度百科. 社会组织[EB/OL]. http://baike.baidu.com/view/183605.htm.

[2]百度百科. 民间组织[EB/OL]. http://baike.baidu.com/view/1260145.htm.

[3]百度百科. 非政府组织[EB/OL]. http://baike.baidu.com/view/1045.htm.

[4]百度百科. 非营利性组织[EB/OL]. http://baike.baidu.com/view/449763.htm.

[5]百度百科. 社会公益组织[EB/OL]. http://baike.baidu.com/view/434652.htm.

[6][8][9][10][11]童之伟，殷啸虎. 宪法学[M]. 上海/北京：上海人民出版社，北京大学出版社，2010.13、14-22、64、66、64.

[7]刘惊海. 公民权利与国家权力——对宪法学基本问题的认识[J]. 吉林大学学报，1990，(6).