强制隔离戒毒工作执法监督的价值透视、现状分析及工作对策

■陈玉海〔浙江省劳动教养 (戒毒)管理局政委〕

强制隔离戒毒工作执法监督的价值透视、现状分析及工作对策

■陈玉海〔浙江省劳动教养 (戒毒)管理局政委〕

司法行政系统强制隔离戒毒工作执法监督的范畴很广，本文所指的是司法行政机关强制隔离戒毒场所依法对强制隔离戒毒人员实施毒瘾戒治、身体康复、行为矫治等执法活动的监督，包括依法对戒毒人员考核奖惩、诊断评估及所外就医、另行处理等重要执法行为的监督。

一、强制隔离戒毒场所执法监督的价值透视

司法行政系统强制隔离戒毒场所是国家的行政执法机关，担负着戒治、康复吸毒人员的重任，其所从事的一切活动代表着国家行使执法权。加强对强制隔离场所执法监督，不仅是当前加强基层基础建设工作的一个重要内容，也是统一执法思想，加强执法队伍建设，规范执法权力运行，提高执法质量，确保执法安全的必然要求。

(一)从法律实施的角度看，加强执法监督是确保《禁毒法》、《戒毒条例》等法律法规在强制隔离戒毒场所正确实施的必然要求。执法监督是强制隔离戒毒场所依法治所建设的自我调节和保障机制，是保障法律实施、实现执法规范的重要环节。

(二)从规范执法的角度看，加强执法监督是规范民警执法行为，保障强制隔离戒毒场所民警正确行使职权的有效手段。2004年3月22日，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，纲要明确指出:建设法治政府，严格执法是关键。建设法治政府，加强对权力的监督是保障。强制隔离戒毒由于其执法上既要考核其行为矫治，又要对其毒瘾戒治、身体康复情况进行鉴定才能作出综合评估，因此执法更为复杂。尤其是强制隔离戒毒在戒治模式、运行方法、考核机制等方面的法律制度目前还有待完善，单纯依靠道德的教化和民警的自律，还难以保障权力的正确行使。因此，建立执法监督和预警机制，对规范民警执法行为、有效化解执法风险具有积极的作用。

(三)从依法评估的角度看，加强执法监督是维护管理者与被管理者合法权益的现实需要。《行政诉讼法》举证责任的倒置，不仅要求作为管理者的民警执法行为要严格按程序，而且更强调处罚和评估的事实和法律依据，建立内部的执法监督机制有利于正确执法，有利于维护自身合法权益。同样作为被管理者的戒毒人员其最关心的问题就是奖惩和诊断评估问题，这也是我们执法工作的重点内容。一旦执法出现偏差或错误时，或者对事实认定有错误，或者引用法规条文有错误，造成执法过错，将使戒毒人员的合法权益得不到应有的保障。为避免这种过错的发生，或使错误能得到及时纠正，强化执法监督这一安全保障，无疑是一条有效的途径。

(四)从提高整体工作质量看，加强执法监督是加强强制隔离戒毒场所执法队伍建设的客观需要。多年来，我们强制隔离戒毒场所十分重视执法队伍建设，绝大多数民警在各自的岗位上能够恪尽职守，认真履职，取得了很大成绩，体现在民警近年来违法违纪案件大幅度下降，但在执法实践中也出现了一些不容忽视的问题，如极少数民警的执法理念有偏差，执法行为不规范等。要通过执法监督，及时发现工作中的偏差和错误，并采取恰当措施予以纠正，从而增强责任感，促使依法行使职权。

二、当前强制隔离戒毒执法监督的问题解析

随着《禁毒法》和《戒毒条例》的相继颁布实施，强制隔离戒毒场所针对不同的管理和执法对象，对戒毒工作的模式和方法，对戒毒人员的考核和诊断评估进行了积极探索并取得了较大成效。与此同时，强制隔离戒毒执法监督工作也得到了相应跟进。截至目前，我省系统内未发生影响较大的执法过错事件。但是，由于在执法监督的认识上、监督机制上、监督力量上、监督职能上存在的一些困难和瓶颈问题，特别是对强制隔离戒毒监督主要还是沿用以往劳教工作的监督机制，还不能完全适应强制隔离戒毒工作的要求，使执法监督工作不能充分发挥应有的效能。主要表现在以下几点:

(一)重自觉执行轻监督保障。理念上存在的偏差，导致执法监督阻力不小。表现在少数领导和民警错误地理解执法监督，认为监督是对自己工作的不信任，是和自己过不去。平时对民警往往正面引导多，反面警示少;布置工作多，检查督促少。而作为监督的一方尤其是同级监督者感到监督权威性不够，在实施监督权时思想上还存有顾虑，担心引发冲突、影响关系，难度较大，不敢大胆检查和指出问题。有的则是查问题多而工作指导少;而作为被监督的一方则认为只要自觉做好了就行，对监督检查抱应付态度，甚至有的还带有抵制情绪，不愿在监督中予以主动配合，在检查中消极对待，不愿主动向监督部门提供相关材料和信息，导致监督部门无法掌握有关信息，及时发现问题和不足。应该说通过近几年的执法执纪、法治理论和公正执法树形象等专项教育，民警的法治观念和执法意识有很大的提高，但是受传统思维和行为习惯的影响，个别民警不依法执法的现象还在一定范围存在。

(二)重单一监督轻协同监督。从省属强制隔离戒毒场所监督职能划分看，实际监督工作主要由纪委、监察部门、审计、法制和相关业务职能部门共同承担。但从实际来看往往层级监督职能界定不够清晰，由于对执法内容和范围存在着争议，同一执法行为监督部门存在职能交叉现象，加上监督过程中缺少统筹协调，容易出现各自为政单打独斗的现象，监督者很多，但力度都不大。虽然近几年相关监督职能科室与管理、教育、生活、习艺部门之间的协调有所加强，但在实际操作过程中，部门之间的长期稳定的协调配合机制、信息交流机制和责任追究机制还不够健全，纪委的组织协调作用难以充分发挥。

(三)重面上检查轻实际效果。据统计，2011年全省审核诊断评估案卷材料达1万余份，但真正花精力耐下心来审核的不多，提出纠正意见的就更少。此外，每年各种形式的检查也多，但效果并不是很理想。从查出的问题来看，相当多的是老问题，有的完全是责任心不强造成的。这其中一个重要的原因是责任追究机制不全。另一个原因是监督力量有限，导致对案件审查主要是走程序。目前省直所虽均设立了法制科，但由于受编制、警力等问题的困扰，专职人员最多只有2人，地市所大多没有设法制科，有的只有1人兼职负责法制工作，这与整个监督工作任务和要求是不相匹配的。从监督实践来看，对程序上监督相对容易，要对实体问题监督就显得心有余而力不足，往往是暴露问题了再调查、再处理，很被动。从近几年信访事件中反映的情况也说明我们的执法监督有待于进一步改进。

(四)重执行性制度建设轻监督性制度建设。近几年，我省戒毒工作在完善执法制度建设方面做了大量工作，取得了一定成果。但是，由于《禁毒法》尤其是《戒毒条例》实施不久，强制隔离戒毒工作实际操作面临着如何配套和规范的问题，特别是民警不同于劳教工作的执法行为规范还有待于健全完善，执法过程中许多细节问题特别是对戒毒人员如何奖惩和诊断评估还处在探索改进阶段，导致监督制度的配套也相应滞后。尽管如此，为确保强制隔离戒毒工作的正常运行，各省都已相继出台了本省的执法类制度。就我省而言，先后出台的有《强制隔离戒毒工作执法指南》和有关收容收治、现场勤务、民警一日行为规范、动态研判、证据收集保全等6个精细化管理制度，这无疑对推进戒毒执法工作的具体实施起到了积极作用。但是，在强制隔离戒毒工作探索前进的同时，一些新问题新情况随之产生，制度的不稳定性始终存在。执法监督工作的一些配套制度无法适应新的形势发展需要，监督主体不够明确，监督程序不够硬性，监督范围不够清晰，监督依据不够具体，监督指导不够有力。因此，总的说制度监督体系尚未形成，监督缺乏法规和制度的支撑。

(五)重事后监督轻事前监督。有些执法行为往往是既成事实，已经不能从实体上纠正，最终难以消除损害。这就需要监督部门提前介入，但由于介入的方法、时机都缺少统一的制度性规范，致使相关线索和问题来源掌握较少且不及时，监督大多处于被动和滞后，对事前、事中的监督往往停留在面上。近几年，由于加强信息渠道的拓展，信息平台的建设取得长足的发展，为提前干预纠正创造了条件。但是，这些渠道的规范性、有效性都有待于提高，执法监督工作的信息来源还有一定的局限性。尤其在教育、管理和监督的整个过程，信息局限在垂直部门中、局限在各部门、局部问题上。因此，信息分散和来源窄小，不能不说是监督滞后的重要原因之一。

(六)重程序监督轻实体监督。由于监督人力薄弱与监督任务繁多的矛盾，目前执法监督的重点还体现在程序上。如对现场管理、重点执法环节、执法部位的监督;对案卷的审核也往往注重于程序上是否符合要求，而对证明案件事实的证据材料的准确性、有效性、充分性审查就显得不够仔细全面。尤其某些大中队对加扣分在30分以下的处理既没有合议记录，也没有相关证据印证，给监督工作带来难度。

三、加强和完善执法监督工作的对策思考

加强和完善执法监督工作，要在理念、职能、形式、内容、制度、资源整合等方面予以进一步改进，切实采取有效措施，实现真正意义上的七个转变，充分发挥监督的保障职能，确保《禁毒法》、 《戒毒条例》等戒毒工作法律法规和上级规范性文件在强制隔离戒毒场所的全面正确有效实施。

(一)转变观念，提高认识，实现被动监督向主动监督的转变。首先要加强对执法监督工作的领导，进一步建立健全监督工作的领导体制和工作机制，坚持计划性与突击性相结合，针对不同时期的工作难点、热点、盲点对监督工作进行部署和安排。党委要始终将执法监督工作列入工作目标与重点工作同部署、共推进，要大力支持监督部门在执法监督方面应有的独立性和权威性，明确规定监督部门对戒毒工作重要执法活动的参与权、建议权和批评权。当监督工作遇到梗阻和困难时，各级领导尤其是纪委书记要及时予以疏通协调解决。同时，要加强对各级领导和广大民警的教育，使其充分认识执法监督的重要性。真正从防范和化解执法风险的高度来认识执法监督，认识到监督既是对民警自身的保护，又是提高执法质量和水平的有效途径，主动自愿接受监督，主动邀请监督部门介入和参与重大执法事项监督。作为监督部门更要围绕执法安全这一根本目标，主动出击，既坚持原则，又妥善处理，正确处理好监督与被监督的关系，既要坚持原则对问题不回避，又要灵活运用讲究策略和方法，以取得监督工作的最大成效。

(二)整合资源，形成合力，实现从程序监督向实体监督的转变。目前，强制隔离戒毒所内部有众多部门承担着执法监督的职责，监督资源还未达到合理优化配置的状态。要以基层基础建设年活动为抓手，以推进扁平化管理为契机，科学整合戒毒场所内部监督资源，将纪检、监察、审计、法制等部门的监督职能，统一归口到一个综合监督部门，配齐配强人员，实现专业人员、信息资源、合作机制等方面的有效整合。在监督过程中既要做到对严重违法违纪问题的严肃查处与对违反执法工作纪律、工作程序等问题的查处，更要做好实体方面的监督。要在审查程序合法的前提下重点做好事实依据的审查，尤其要做好相关证据的客观性、合法性、关联性、规范性的审查。既要突出重大奖惩的证据审查，同时又要对日常考核事实证据的审查。可以对执法中遇到的以下问题规定予以事实审查:一是在执法调查中反映问题比较集中的;二是警告以上处罚的;三是对奖惩结果戒毒人员拒绝签字的;四是对处罚决定提出复议和行政诉讼的;五是信访和上访中反映的问题。

(三)围绕中心，突出重点，实现一般监督向重点监督的转变。当前，强制隔离戒毒工作执法监督的重点应当是:

1、规范性文件。规范性文件既是执法的依据也是监督的依据。因此，必须高度重视制度建设。监督部门每年应牵头对所内规范性文件进行清理，制定规范性文件立改废的立项计划，尤其要做好规范性文件出台前合法性、合理性及规范性的审查。

2、诊断评估工作。重点做好对毒瘾戒治、身体康复、行为矫治三大评估的法律和事实依据监督审查。其中，应重点突出对证据材料的审查监督，突出对提前解除强制隔离戒毒、延长强制隔离戒毒监督审核。

3、奖惩工作。奖惩是诊断评估的重要依据之一。尤其要加强对惩罚性执法行为的审查监督。

4、变更执行。重点是监督是否真正符合报送变更执行的条件，研究过程中是否符合法定的程序。

5、所外就医。重点是监督是否符合保外就医条件，研究过程中是否有徇私舞弊、把关不严、病情鉴定不准等。

6、文明执法。民警在执法过程中有无打骂、体罚、虐待戒毒人员等行为。

当然，随着不同时期工作重点的变化和戒毒工作的发展，执法重点也会发生变化，监督工作重点也应作相应调整。

(四)调整职能，分权制约，实现体制外监督向体制内监督转变。《禁毒法》规定强制隔离戒毒期限为两年，在这一过程中按照三期四段的戒毒模式又有若干个诊断评估阶段。对这种特殊的执法工作过程实施监督，最有效的办法就是实行执法部门的分权制，建立健全执法内部的监督制约机制。要从实际出发，建立健全不同层级组成的监督组织体系，建立局、所、基层大队三级执法监督组织。要做好强制隔离戒毒所的部门职能调整，改革现有审批环节，改变对戒毒人员的重要执法环节的管理、审核、呈报全都由一个部门负责，权力过于集中的状况，通过实行权力分解的办法，形成职责明确、互相制约的执法运行体制。可以将诊断评估的审批权从管理部门移交到法制部门。目前大多数戒毒场所都设有法制科，担负着法制宣传、诉讼处理等法律事务。因此，按照谁决定谁负责的责任追究原则，由法制部门承担审批决定建议权具有合理性。在审批职能调整的同时，根据诊断评估的内容，又可以分别将行为矫治、毒瘾戒治、身体康复考核分解到管理、教育、生活卫生三个部门。同时，在提出执法建议时从中队到所部一律采用合议制的形式议决。总之，要力戒权力过于集中于某一科室或一个人身上的情况发生。

(五)健全制度，规范监督，实现柔性监督向刚性监督的转变。近年来，我省根据《禁毒法》、《戒毒条例》及司法部规章的基本精神，结合强制隔离戒毒执法工作的实践，探索建立了一系列戒毒工作制度，为强制隔离戒毒具体执法工作有章可循发挥了积极的作用。如编印了《浙江省强制隔离戒毒执法工作指南》，并先后出台《诊断评估实施细则》、《行为矫治考核办法》、《现场勤务管理标准》、《中队民警一日工作规范》、《证据收集保全规定》等规范性文件，为强制隔离戒毒执法工作提供了可操作的制度依据。但是不可否认，由于强制隔离戒毒工作起步不久，某些规范性文件如诊断评估考核办法至尚未出台，势必会使执法工作面临着许多难题和疑问。因此，不仅需要我们不断总结经验，完善各项制度，还要坚持开展专项执法检查活动，抓问题的整改，抓制度的完善。尤其要从深层次问题着眼，对现行的制度进行清理、规范、配套和完善，在重视实体性规范的同时，加强程序性、保障性制度的设计和制定，在推进基层基础建设、实现扁平化管理的同时，建立健全科学的民警绩效考核细则，修订和完善执法监督实施细则，进一步明确执法监督的目的、任务、要求、主体、地位、内容、形式、程序和保障，构建从制定、执行、监督、反馈、完善的制度执行流程，使监督工作找准着力点，真正获得制度和规范的有效支撑。

(六)畅通渠道，把握主动，实现重形式监督向重内容监督的转变。要从内外两个方面畅通和创新各种渠道。就对外层面而言，要拓展社会群众监督渠道。主动接受当地党委、政府的指导，自觉接受人大、政协、检察机关和社会各界、人民群众、新闻媒体的监督，认真对待各方面提出的执法监督的意见和建议。要健全执法监督员制度，逐步建立健全协作单位的监督机制，改进和完善向社会各界聘任特邀执法监督员和联络员制度，通过定期走访，组织巡视、座谈，听取执法监督员了解的情况反馈和工作建议。对他们反映的问题要认真调查、核实，并依法及时予以处理。就对内层面而言，形式可以灵活多样，对有些所已经实施的要在内容上、形式上作进一步科学规范，在提升实效上下功夫。如设立举报箱和举报电话。纪检部门可在所内外明显位置设立举报箱，公布举报电话号码，建立所长接待日，完善举报制度、信息反馈制度，严格保密纪律，建立举报登记记录及相关的档案资料。再比如对即将解除强制隔离戒毒的戒毒人员进行出所前谈话制度和执法问卷调查。谈话的主要内容是:了解民警的执法情况，征求戒毒人员对戒毒场所的合理化建议。戒毒人员在谈话记录上以书面选择的形式，对执法工作作出实事求是的评价，并在谈话记录上签字。实施这一举措，既可有效地遏制戒毒人员出所后的不规行为，又能及时对民警执法行为予以有效掌握。

(七)依托科技，创新形式，实现从传统模式监督向科技创新监督转变。随着信息化技术的快速发展，传统监督的听汇报、看现场、查台账、问询调查等方式受到了极大挑战，如何积极运用现代化的科技手段增强执法监督的效果已成为我们当前的迫切任务。近年来，我省各强制隔离戒毒场所在信息智能化建设方面投入不断加大，所内网络平台都基本完成，终端电脑等设备基本达到了人手一台的标准，尤其是为加强场所安全管控，对重点部位、区域的监控覆盖率基本达到了百分之百的要求，通过监控倒查等手段对执法行为过程进行有效监督已成为常态，这些都为创新监督的形式提供了有利条件。如可以运用网络设备建立执法管理系统，在自己的网站上开通网上投诉、举报渠道，全部公开涉及强制隔离戒毒人员权益的民警执法行为的法律依据、程序、条件等规定，方便查阅和监督。办理案件也可在网上受理、流转，使执法行为全面公开，从而接受全过程监督。根据强制隔离戒毒工作需要，利用现代科技手段可以在以下几方面进行全面公开:一是强制隔离戒毒相关法律法规和规范性文件及奖惩结果的公示;二是设定权限的执法事项网上审批;三是戒毒人员违规违纪及其他重大事件;四是民警执行制度及现场管理情况;五是使用束缚带等安全强制措施;六是对戒毒人员实施医疗救治等情况。

结束语:执法监督是一项系统性的工程，牵涉到方方面面，但首先是人的因素，作为执法监督者要始终有实事求是的胸怀和胆魄，有与时俱进的奉献和创新精神，有洞察秋毫的眼力和见解，并在实践中不断完善自我，增强法律意识，提升专业知识，不断改进执法监督的体制和机制，积极探索执法监督的手段和方法，努力提高监督质量和工作水平，这也是对执法监督队伍自身建设的基本要求。

(责任编辑 张文静)