国家机关公文、证件、印章的司法认定

孙道萃

（北京师范大学 刑事法律科学研究院，北京100875）

根据1979年《刑法》第167条的规定，伪造、变造或者盗窃、抢夺、毁灭国家机关、企业、事业单位、人民团体的公文、证件、印章，构成犯罪。1997年《刑法》则单列为第280条第1款，规定伪造、变造、买卖国家机关的公文、证件、印章，妨害国家机关对公文、证件、印章管理活动的行为，构成犯罪。国家机关制作的公文、使用的证件和印章，是其行使职权、管理社会的重要凭证和手段，任何伪造、变造、买卖行为都将影响国家机关的正常管理活动、损害国家机关的声誉，进而破坏社会管理秩序。因此，本罪的客体是国家机关的正常管理活动和信誉[1]。通常认为，本罪的国家机关主要包括各级国家权力机关、党政机关、司法机关和军事机关[2]，各级人民政府设立的行使行政管理权的临时性机构也属于本罪的国家机关，至于国家机关的内设机构、街道办与村委会则不能一概而论，要结合实际情况，主要是看所出具的公文、颁发的证件或者自制的印章，是否具有国家管理属性，是否是一种公务行为。只要符合这一实质性标准，则应认定为此处的国家机关。其中，犯罪对象是国家机关公文、证件、印章，而在具体的司法认定时往往存在很大的分歧、误区。对此，笔者欲略陈管见。

一、国家机关公文的司法认定

国家机关的公文，是指在国家机关的法定职权内，以国家机关的名义制作，用以国家机关指示工作、处理问题或联系事务的各种书面文件，具备表达意思或观念的作用。只有固定格式，但无实质内容的不是公文。文书不是公文，文书是指使用文字或替代文字的符号制作、具备一定程度的持续性存在状态，并可表达特定意思或观念的一种文件。根据国务院《国家行政机关公文处理办法》（2000年8月24日）的规定，行政机关的公文种类主要有：命令（令）、决定、公告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、会议纪要等。目前，公文复印件、红头文件、海事公文、电子文件和私人制作的文书是认定难点所在。

（一）公文复印件

在司法实践中，“套印”案件频发，是指在真实的公文上加以篡改后复印，或在真实的公文的复印件上加以篡改后复印。对此，国外刑法理论有否定说与肯定说[3]：否定说认为，复印件虽精确表达原件的意思，但除和原件的内容相同外，仍是独立于原件的物，据此，复印件的制作名义人应为复印件的制作人，其制作行为没有体现文书伪造犯罪的本质——制作人与名义人之间人格同一性的冒用，将其作为文书超出了刑法的严格解释的范围。肯定说认为，复印件与原件具有相同的意思内容，复印件的名义人就是原件的名义人，且作为证明文件的复印件与原件几乎具有同样的社会机能与信用，应保护复印件的社会机能。笔者认为，在客观上，复印件同样具有证明力和公信力，“套印”侵害了公文的公共信用，刑法应加以规制。在证据学中，复印件是一种证据材料，只不过并非原始材料，而是间接证明材料，但其证明力毋庸置疑。国内有论者认为，基于文书的特征，不宜将复印件视为文书原件，复印件不具有与文书原件等同的性质，一般不宜作为文书认定，但特殊情况除外[4]。该观点有可取之处。尽管复印件的证明力稍显弱些，但证据资格并未受到影响。随着印刷业的发展，理论界笃信文书“原件”的观念也应有转变，实践中早就因便捷而大量使用复印件。文书犯罪既侵害了文书的公共信用，也侵害了文书作为证明权利义务关系及其它社会重要事实的证据功能。复印件具备使外界误信原件存在的作用，则在复印件上实施篡改而制作复印件也侵害了文书的公共信用。将文书复印件作为原件看待，不是一种类推解释，而是合理的扩张解释。复印件的社会公信机能应当得到保护，可以作为现行刑法中伪造文书犯罪的对象而加以认定。所以，对原件的复印件加以变造，因其复制的原件仍是正式的国家机关证件，在外观上仍具有公信力，代表了国家机关的形象和信誉。一旦使用了变造后的复印件，在实质上形成与原件内容不一致的虚假内容，且令一般人无法区分真假，则该变造的复印件达到了与原件一样的证明效力，客观上已损害国家机关公文的公信力和信誉，妨碍了国家机关的正常社会管理活动，如果不加以处罚，则有放纵犯罪之嫌。

（二）红头文件

广义的“红头文件”，就是从字面理解的带红头和红色印章的，既包括行政机关直接针对特定公民和组织而制发的文件，也包括行政机关不直接针对特定公民和组织而制发的文件，以及行政机关内部因明确一些工作事项而制发的文件。狭义的“红头文件”，是专指行政机关针对不特定的公民和组织而制发的文件，这类文件对公众有约束力、涉及到他们的权利和义务，也就是法律用语所称的行政法规、规章以外的其他具有普遍约束力的规范性文件。通常所指的是狭义上的“红头文件”，如中央一号文件。狭义的“红头文件”并非法律用语，是社会对“各级政府机关（多指中央一级）下发的带有大红字标题和红色印章的文件”的俗称。从形式看，红头文件不仅需要红头，还需要红章和文号。实践中，如果伪造文件只有红头而没有红章和文号，应如何处理呢？一种观点认为，伪造的公文不具备完整的公文格式，没有印章，不能使普通人对其产生信任，没有损害公文的公信力，不构成犯罪。另一种观点认为，只要行为人实施伪造公文的行为，即构成犯罪，伪造是否成功、具备完整的格式及是否足以进行欺骗并不重要[5]。行政机关的公文，是行政机关在行政管理过程中形成的具有法定效力和规范体式的文书，是依法行政和进行公务活动的重要工具。国务院2000年颁布的《国家行政机关公文处理办法》规定，公文一般由秘密等级和保密期限、紧急程度、发文机关标识、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件说明、成文日期、印章、附注、附件、主题词、抄送机关、印发机关和印发日期等部分组成。因此，公文是有特定的格式或样式。但这主要是对行政机关的要求，而不适用于社会公众和行政相对人。狭义的公文侧重于行政法意义上的合法性，故需要法定的格式，认定的标准更为严格。但广义的公文涵盖所有具有国家公权力外观的文件，侧重于从一般社会公民的理解程度和公信力等级加以认定。从本罪的犯罪客体看，广义说更为可取，有利于保护公文的公信力。由于我国各地发展不均衡，特别是一些农村地区的法律意识和文化水平不高，而群众对政府公文的信任度很高，过高的公文形式是不现实的做法，不利于维护公文的公信力和国家政府机关的信誉。而且，不同级别的“红头”公文虽在效力和形式上有所差异，需要结合公文的级别、内容和当时当地的基本情况综合认定，关键是到底有没有令一般人产生误解或误认，不能简单定论。所以，合理进行扩张解释是必要的。

（三）海事公文

伪造海事公文妨害了一般公众对海事公务活动的合理信赖，进而影响了我国海事部门的公务活动秩序及效力、威信。尽管根据全国人大常委会的《关于惩治骗购外汇、逃汇和非法买卖外汇犯罪的决定》（1998年）第2条的规定，买卖伪造、变造的海关签发的报关单、进口证明、外汇管理部门核准件等凭证和单据或者国家机关的其他公文、证件、印章的，依照《刑法》第280条的规定定罪处罚。但在实践中仍有问题：

1.虚构海事公文

否定观点认为，伪造国家机关的公文，应以国家机关的真实存在为前提。行为人伪造虚构的国家机关的公文后，又利用该公文实施其他的犯罪，则根据所实际犯的罪名定罪[6]。但笔者认为，只要达到使人误认为真实存在的程度，就损害国家机关公文的公共信用，应加以处罚。如果伪造虚构的国家机关的公文，但达到足以使一般社会公众认为是真实存在的国家机关的公文程度，就已经侵犯了社会公众对国家机关权威的合理信赖，应当追究其刑事责任。至于“一般社会公众”的合理信赖之认定，需要借助社会调查等方法实现。

2.“领导批示”的海事公文

在我国当前的政治经济生活中，领导批示司空见惯。有观点认为，在形式上，我国并未将领导批示作为法定公文加以规定，从内容上讲，领导批示不符合公文的基本特性，虽然“领导批示”在现实生活中发挥着重要作用，但“领导批示”毕竟是以领导个人的名义，仅代表领导个人的意思表示，“领导批示”不具有法律效力，相对方并不一定遵照执行[7]。该观点不足取。伪造“领导批示”公文的现实需求，源自于一般社会公众对这类公文及权威性的高度信任，这类公文在实践中的效力甚至超过公文。尽管这类公文虽缺乏国家机关公文的形式，但权威性往往并不亚于正式的国家机关公文。伪造“领导批示”类公文也同样侵犯了社会公众的合理信赖，应当追究刑事责任。

3.以领导个人名义发布的海事公文

严格地讲，行政机关领导签发的命令、指示、通知、函电等并不具备国家机关公文的形式特征，如在国家机关或者国家工作人员在其职权范围内、以国家机关的名义制作的等。但是，随着我国行政体制改革的不断深化，国家机关的公文形式越来越多样化，以国家机关首长的名义签发的公文大量出现。因此，在认定公文时，不应强调以机关名义制作这一形式要件，而应更加注重“执行公务”这一实质要件，以适应国家机关公文方式的一系列新变化。在行政首长责任制的前提下，以领导人名义发布的公文当然是刑法意义上的公文。

（四）电子文件

国外对电子磁盘是否属于文书的问题，有以下观点：1.限定积极说。原则上不能认为其是文书，但如果法律对之有特别规定则例外；2.无限定积极说。电子文件和一般文书所具有的证据机能是等同的，因而不能否定其文书性；3.消极说。文书是使用文字或可读符号表示，在一定期间内处于存续状态，记载于一定的物体上的意思或观念的表示。电子文件不是在物体上记载的文字或符号，由于缺乏可读性和可视性，因而不能视为文书[8]。在我国，有学者指出，如果国家机关以电子、电磁记录方式制作文书用于公务，也应该受刑法第280条的保护[9]。笔者认为，电子文件是一种新的文件载体形式。在网络时代，随着电子科技及产品的发展，政府电子办公系统不断升级，通过电子文件履行公务已成为常态。尽管电子文件缺乏传统文书的固定性、物理性等特征，但却同样发挥着信息传递、记载等功能，代表了国家机关的形象，是国家机关声誉的有效、合法载体。目前，电子证据是一种法定的证据类型，之所以要严厉打击伪造、变造国家机关公文犯罪，目的是为了维护正常的国家行政管理秩序和国家机关的公信力。电子文件作为信息时代的重要产物，当然是在刑法所保护的范围之内。刑法中的文书有狭义说、广义说和最广义说。狭义文书，是指使用文字及其发音符号表示内容的文书，把使用象形符号表示的图画排除在外。广义的文书，是使用文字或代替文字的可读性符号，在某种程度上能够在持续的状态中，记载于物体上的意思或观念的表示，所表示的内容能够成为法律上或社会生活上的重要事项的证据。最广义的文书，是指包括以机械、电磁、光学或其他方法于其上或其记录或储存资料的记录碟、微型集成电路片、声轨或其他器材[10]。最广义的文书是文书载体的发展趋势，而将电子文件作为刑法中的文书对待是一种务实的态度。

（五）私人制作的文书

目前，我国《刑法》第280条并不保护私人文书。所谓私人文书，就是以私人名义制作的文书，通常可以分为两种情形：一是国家机关工作人员制作的文书，如公务员在履行职务时制作的特定文书；二是一般公民制作的文书。长期以来，“保护公文书为主、保护私文书为辅”是各国刑法的基本立场。但是，德国刑法理论开始选择文书的对外关系，也即以文书的对外效力是否针对特定人来认定是否属于公文文书[11]。笔者认为，对于前一种情形，可以考虑借鉴德国的刑法理论，如果文书具有“公务”属性，对外具有强制执行力和公信力，而且针对不特定人，则属于公文文书。反之，则不是公文。对于第二种情形，从伪造罪的客体看，只要是具有社会公共信用与交易安全的法律意义的物品[12]，都可以算作刑法中的文书，这也是市场经济发展的客观需要，与当前私人文书迅速发展的趋势相契合。当然，这有待将来的刑事立法加以完善。

二、国家机关证件的司法认定

国家机关证件，是指由国家机关制作并颁发的，用于证明身份、权利义务关系或有关事实的凭证，一般包括证件、证书，具体如居民身份证、工作证、驾驶证、营业执照、资格证书、结婚证、许可证等。对于特定的证件，如身份证、武装部队证件等，则按照刑法的特别规定处理，也就不属于本罪的犯罪对象。

在实践中，主要疑难问题有：

（一）机动车号牌属于国家机关证件

随着汽车产业的迅速发展，特别是大中城市限号政策的推行，催生了机动车号牌违法犯罪行为的频发。机动车号牌，是指在法定机关登记的准予机动车在中华人民共和国境内道路上行驶的法定标志。号牌一般在机动车辆的特定位置悬挂，其号码是机动车登记编号。目前，在司法实践中，机动车号牌是否属于国家机关证件的争议最大。根据最高人民法院等的《关于依法查处盗窃、抢劫机动车案件的规定》（1998年）规定，伪造、变造、买卖机动车牌证及机动车入户、过户、验证的有关证明文件的，依照《刑法》第280条第1款的规定定罪处罚。而两高的《关于办理与盗窃、抢劫、诈骗、抢夺机动车相关刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（2007年）第2条的规定指出，伪造、变造、买卖机动车行驶证、登记证书，累计三本以上的，依照《刑法》第280条第1款的规定，以伪造、变造、买卖国家机关证件罪定罪。但是，这两个司法解释似乎没有明确解决机动车号牌是否属于国家机关证件，各地法院的判决也不同。有一种观点认为，虽然机动车号牌属于国家颁发的合法证件，只是一种交通标志，并不能证明机动车的身份，不能认定为国家机关证件[13]。笔者认为，机动车号牌是国家机关颁发的法定标志，并能证明机动车的车主身份，宜认定为国家机关证件。根据《中华人民共和国道路交通安全法》的相关规定，我国对机动车实行登记制度，机动车只有经公安机关交通管理部门登记后才能上路行驶。没有登记的机动车，但要临时上路行驶的，应办理临时的通行牌证。而且，公安机关交通管理部门以外的任何单位或者个人不得发放机动车号牌或者要求机动车悬挂其他号牌，除非有特殊的例外规定。其中，机动车登记证书、号牌、行驶证的式样由国务院公安部门规定并监制，具有专属性特征。驾驶机动车上路行驶时应悬挂机动车号牌，放置检验合格标志、保险标志，并随车携带机动车行驶证，且机动车号牌应当按照规定悬挂并保持清晰、完整，不得故意遮挡、污损。任何单位和个人不得收缴、扣留机动车号牌。根据这些规定，机动车号牌是机动车正常行驶的重要法定标识，需要经过严格的行政审查程序，在行驶过程中必须随时携带明示，并禁止非法定机构收缴、扣留机动车号牌。根据修订后的公安部《机动车登记规定》第54的规定，机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志的种类、式样及各类登记表格式样等由公安部制定，机动车登记证书由公安部统一印制，机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志的制作应当符合有关标准。可见，机动车号牌具有统一的式样，由公安机关制定，目的就是为了防止伪造、变造等违法犯罪行为的发生，进而危害交通运输秩序和交通安全。而且，根据规定，车辆管理所应当使用计算机登记系统办理机动车登记，并建立数据库。不使用计算机登记系统登记的，登记无效。据此可以肯定，机动车登记的统一联网化作业也是为了保证机动车号牌的唯一性和身份可识别性，确保交通秩序的井然有序。所以，机动车号牌与机动车驾驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证等一样，是机动车“身份”中的不可或缺的一部分。此外，考虑到“黑车”盛行的根源在于伪造、变造买卖其机动车号牌，应将民用机动车号牌列为国家机关证件，并依据《刑法》第280条第一款的具体规定处理。

（二）其他问题

具体而言：一是由国家机关“印制”或国家机关“监制”的证件，如由教育行政管理部门印制的学历证书等。对此，有观点认为是证件[15]，笔者认为，这种情形应属于证件。在限于空白证件这一前提下，国家机关“印制”或“监制”的证件是为了统一证件样式的管理和保证证件的固定版式和规格，而且具体内容是由签发机关审查、填写并承担负责。如国家机关视具体的签发机关，则这类证件就是国家机关证件；二是变造业已失效的证件。对此，应区别对待：如失效后经过长时间而被公众所知，则是犯罪；如能说明未生效的某事实，或证明某种身份、权利义务关系的，构成本罪；如失效证件并未被社会公众所知晓的，仍具有误信的可能，则构成本罪；三是国家机关证件必须是项目齐全的正式文本，仅有部分而不是完整的证件，不是刑法所保护的对象，如伪造、变造国家机关公文用纸、公文表格、证件外皮、无印章证件文本等。如根据最高人民检察院政策研究室《关于买卖尚未加盖印章的空白〈边境证〉行为如何适用法律问题的答复》的规定，对买卖尚未加盖发证机关的行政印章或者通行的空白《边境证》的行为，一般不以买卖国家机关罪证据追究刑事责任，但如果国家机关工作人员实施上述行为，构成犯罪的，可以按照滥用职权等相关犯罪依法追究刑事责任；四是国家机关存在渎职或者行政不作为等情形，如对符合条件的申请人拒绝颁发相关证件，行政相对人出于正当目的而被迫伪造、变造国家机关证件的，目的是为了满足生活、生产之迫切需要的，此时不应作为犯罪论处，而要根据正当行为理论予以出罪，但同时应责成相关人员为其补办合法证件[15]。此外，伪造、变造国家机关证件的外皮、无印章证件文本的，不是本罪的实行行为。

三、国家机关印章的司法认定

国家机关印章，指的是以国家机关的名称等为内容，并以特定方式表现在客观物体上的图章，包括表示国家机关名称的印章、表示国家机关某种特殊用途的专用章，如税务专用章、合同专用章等。印章作为国家机关行使职权的符号和标志，用于国家机关公务活动的私人印鉴、图章一般也应视为公务印章。国家机关使用的与其职权无关的印章，不属于公务印章，如收发室的普通印章。

国务院《关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》（1993年）中明确规定了国家行政机关印章的形状、规格、材料以及所刊文字的格式和写法，应当作为司法实践中判断国家机关印章的重要法律依据。但在司法实践中认定国家机关印章时，不能仅仅限于现有的规定，常见的疑难问题主要有：

（一）印章包括印形和印影

在日本，关于印章内容的理解存在分歧，有的认为限于印影，有的认为包括印形。国内有观点认为，印章仅限于印形而不包括印影[16]，还有观点认为包括印形和印影[17]。一般而言，印章，是指刻有国家机关组织名称的公章或者某种特殊用途的专用章，既包括表示国家机关名称的印章，也包括国家机关用以表示某种特殊用途的专用章。而印形指的是固定了国家机关名称等内容并可以通过一定方式表现在其他物体上的印章。印影，是指印形加盖在纸张等物体上所呈现的形象。与印形相比，印影是一种形象，没有物质载体、具有依附性，不具有重复使用性。因此，从外观上看，印影似乎无法伪造、变造。然而，无论是印形或是印影，都客观地起到了公示的作用，对外也代表了国家机关，对外的作用往往是一样的。而且印形往往为印影提供了基础，印影是在印形的后续行为，伪造、变造印形和印影是一个行为整体。所以，印章应该包括印形和印影，但对印影的认定要严格把握。

（二）专用章也是印章

除常见的财务、公章、税务专用章外，国家机关专用章印章还包括套印印章即印模、钢印、火漆章等专用章，套印印章即印模一般是印刷大数量的公文时为节省人力而使用的，钢印一般用来制作证件，火漆章是国务院有关部委在外事活动中使用的。这些均属国家机关公务用章，只是因具有特定用途和使用场合而作为一种专用章看待。所以，伪造国家机关专用章，以伪造国家机关印章罪处罚，如私刻医院财务室现金收款专用章的行为。

（三）省略文书与专用章的区别

简易文书或称省略文书，是国家机关为处理某些需要反复书写的简单文字而制作的“印章”，如国家机关使用的骑缝章、人民法院发布判决书时加盖的“与原件核对无误”章、校对章、注册章、收取各类费用时使用的现金收讫章等。有学者认为，专用章与省略文书的界限是微妙的。如法院在判决书上所加盖的“本件与原件核对无异”的骑缝章，重在表达意思，而不是重在证明人或单位的同一性，故属于省略文书，而不是印章[18]。该观点是正确的。因为印章刻有国家机关组织名称或者带有某种特殊用途，而省略文书无法对外代表特定国家机关，无法承载特定的权利义务关系，不属于国家机关印章的范围。而且，由于省略文书往往是附属于国家机关或证件中，是公文和证件的一部分，所以，可一并按照伪造、变造国家机关公文、证件罪处理。

（四）伪造虚拟或撤销的印章

一般而言，伪造国家机关印章罪中的印章仅限于真实存在的国家机关印章。但是，伪造撤销虚假国家机关印章，且达到使一般社会公众误认为真的程度，也应当认为构成该罪。《国务院关于国家行政机关和企业事业单位社会团体印章管理的规定》中对有关国家行政机关印章的形状、规格、材料以及所刊文字的格式和写法做出了具体要求，是司法实践中判断国家机关印章的重要法律依据。但是，司法实践中认定国家机关印章时，不能仅限于现有的规定。判断是否属于伪造国家机关印章的行为，要从行为人主客观方面来综合判断其行为是否会侵犯社会公众对国家机关印章的合理信赖。如果伪造的印章足以使一般社会公众认为其是国家机关印章，那么便可以认定为构成伪造国家机关印章罪。所以，伪造撤销或虚拟的国家机关印章行为也构成本罪。

（五）伪造负责人的印章

根据目前的规定，伪造私人印章不构成犯罪。但我国行政机关实行首长负责制，尤其是行政机关的一把手或者主要负责人的权力很大，所发挥的作用及影响力不可低估。如检察院院长和公安局局长的私章，在很多场合与司法行政机关的印章发挥着同样的作用，这是隐形刑法的常态征表[19]。因此，伪造特定负责人的印章，只要可以起到以假乱真、混淆视听的作用，对国家行政机关的信誉和公信力往往会造成了一定的影响或损害，亦可作为本罪的犯罪对象加以认定。

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